11001031500020240291001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: JORGE CRUZ RODRÍGUEZ Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - No se cumple el presupuesto de legitimación en la causa de la parte actora, puesto que los accionantes no hicieron parte del medio de control en el que se dictó la providencia cuestionada ni solicitaron ser reconocidos como sucesores procesales, a pesar de que tuvieron la oportunidad de hacerlo.

La Sala1 decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 18 de julio de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 6 de junio de la presente anualidad, a través de apoderado judicial, los señores Jorge Hernando Cruz Rodríguez, Derly Cecilia Porras Escobar y Derly Paola Cruz Porras, quienes afirman actuar en representación de la señora Waldina Rodríguez de Cruz2 interpusieron acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al «debido proceso, disfrute de una vida digna y justa, los derechos de la tercera edad y el derecho a la sustitución pensional» de la fallecida señora Rodríguez de Cruz.

Formularon las siguientes pretensiones (transcripción 1 Se advierte que, el 27 de agosto de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Fallecida el 15 de octubre de 2020, de conformidad con el registro civil de defunción obrante a folio 329 del documento en formato PDF con certificado 96F565459591BFE6 C74178F3B10DC7B0 7864247D6B15EE88 77F1427A31102828, allegado como anexo de la demanda.

PRIMERO. Se tutele los derechos fundamentales a la SUSTITUCION PENSIONAL, EL MINIMO VITAL, EL DERECHO A UNA VIDA DIGNA Y JUSTA y los DERECHOS DE LA TERCERA EDAD que se reclaman para la señora WALDINA RODRIGUEZ DE CRUZ, hoy para sus herederos.

SEGUNDO. Se REVOQUE el FALLO de CONSEJO DE ESTADO de su SECCION SEGUNDA de fecha 29 de junio del 2023 y en su lugar, se le reconozca a la accionante WALDINA RODRIGUEZ DE CRUZ, hoy para sus herederos, el derecho a la SUSTITUCIÓN PENSIONAL, por el fallecimiento de su hijo OSWALDO CRUZ RODRIGUEZ. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: Narra la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Waldina Rodríguez de Cruz presentó demanda en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el fin de que se ejerciera control de legalidad de las Resoluciones 798 del 5 de agosto de 2003, 1116 del 31 de diciembre de 2004 y 1635 de 2005, en virtud de las que el extinto Instituto de Seguros Sociales le negó el reconocimiento de la sustitución de la pensión de su hijo Oswaldo Cruz Rodríguez.

Al proceso se le asignó el radicado 15001-23-33-000-2014-00451-01 y le correspondió, por reparto, a la Sala de Decisión 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, que, mediante providencia del 28 de mayo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Inconforme con lo anterior, la parte demandada y la tercera interviniente ad- excludendum -cónyuge supérstite del señor Oswaldo- interpusieron recurso de apelación. Por lo que, el 29 de junio de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que en el proceso no se acreditó suficientemente la dependencia económica de la señora Rodríguez de Cruz respecto del causante.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Los accionantes precisaron que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales de la señora Rodríguez de Cruz, porque era una persona de la tercera edad, que no tenía otros medios que garantizaran su subsistencia y que, pese a que recibía una mesada de sustitución pensional cuya causante era otra de sus hijas, lo cierto es que la misma era «mínima» y no resultaba suficiente para tener una vida digna. 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 12 de junio de 2024, el despacho sustanciador, en primera instancia, admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a Colpensiones, como parte demandada, y, en calidad de terceros con interés, a los señores Olga, Elba, Guillermo y Misael Cruz Rodríguez y a los magistrados que integran la Sala de Decisión 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la decisión atacada, solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo. Precisó que la providencia impugnada quedó debidamente ejecutoriada el 20 de agosto de 2023, por lo que no se acreditó el cumplimiento del requisito de inmediatez.

Adicionalmente, solicitó que se declarara la temeridad de la acción, como quiera que, pese a que los accionantes manifestaron, bajo la gravedad de juramento, que no habían interpuesto otra acción, lo cierto es que el apoderado de los demandantes ya había presentado otra petición de amparo con fundamento en los mismos supuestos de hecho y de derecho, que se adelantó bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-00164-00.

Expuso que, en todo caso, los argumentos presentados en la demanda carecen de fundamento, pues la decisión censurada analizó en forma debida el acervo probatorio y concluyó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, porque la entonces demandante no había probado la dependencia económica con el causante. 2.2.

La Administradora Colombiana de Pensiones manifestó que no existe ningún hecho u omisión atribuible a esa entidad, que afecte los derechos fundamentales invocados. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Solicitó, además, que se declarara improcedente la solicitud de amparo, habida cuenta de que no cumple con las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales fijadas por la Corte Constitucional.

Por último, indicó que en el caso en concreto existe cosa juzgada material, por cuanto los supuestos de hecho que se alegan en el escrito del amparo ya habían sido objeto de estudio por otro juez de tutela. 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes guardaron silencio, pese a que fueron notificados del auto admisorio de la demanda. 3.

Fallo impugnado La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 18 de julio de 2024, declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que los accionantes carecen de legitimación en la causa por activa, toda vez que no hicieron parte del proceso en el que se profirió la providencia cuestionada, no fueron reconocidos como sucesores procesales y no son titulares de los derechos que estiman conculcados.

Concretamente, consideró que la muerte de la señora Rodríguez de Cruz en el curso del trámite ordinario no legitima de manera automática a sus familiares para promover la acción de tutela contra una providencia proferida en el proceso, pues resulta preciso que sean reconocidos como sucesores procesales, en los términos del artículo 68 del Código General del Proceso. 4.

Impugnación Los accionantes impugnaron la anterior decisión y argumentaron que la simple condición de herederos de la señora Waldina Rodríguez de Cruz los legitima para comparecer ante el juez constitucional en calidad de sucesores procesales, sin que se requiera para ello un reconocimiento previo y expreso, como erradamente pareció exigirlo el a quo.

Expuso que para acreditar la legitimación en la causa por activa basta probar el nexo vinculante entre quienes comparecen al proceso y la persona que está legitimada para reclamar sus derechos fundamentales, que en el caso en concreto Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia era la señora Rodríguez de Cruz, quien por causa de su fallecimiento no puede hacerlo, por lo que «quienes la pueden representar son sus herederos legítimos».

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 18 de julio de 2024 por la Sección Primera de esta Corporación. Para tal efecto, en primer lugar, se establecerá si los señores Jorge Cruz Rodríguez, Derly Cecilia Porras Escobar y Derly Paola Cruz Porras se encuentran legitimados por activa para representar los intereses de la fallecida señora Waldina Rodríguez de Cruz. 2.

Análisis de la Sala 2.1 De la legitimación para ejercer la acción de tutela La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política3 fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 ARTÍCULO 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Dicha regla impone de antemano que quien presenta la solicitud de amparo debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida en que solo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 19914.

En suma, quien acude a la acción de tutela debe ser el titular del derecho afectado o amenazado, un tercero que cumpla las condiciones para agenciar los derechos de otro o las autoridades expresamente autorizadas para ello en el ordenamiento jurídico5. De no cumplirse, la tutela se torna improcedente por la ausencia de un presupuesto para estudiar el fondo del asunto.

En el caso concreto, los señores Jaime Cruz Rodríguez, Derly Cecilia Porras Escobar y Derly Paola Cruz Rojas afirmaron que actúan en representación de la señora Waldina Rodríguez de Cruz, quien, de acuerdo con el certificado de defunción obrante en el expediente ordinario, falleció el 15 de octubre de 2020. Sostuvieron que, con la providencia del 29 de junio de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales a la «vida digna y justa, los derechos de la tercera edad y el derecho a la sustitución pensional» de la señora Rodríguez de Cruz, por haber negado el reconocimiento de la referida prestación, luego de concluir que no se acreditó la dependencia económica con el causante.

Para la Sala de primera instancia, en los casos de tutela contra providencia judicial, la legitimación en la causa por activa está dada por la participación de la parte actora en el proceso ordinario. De modo que como los aquí accionantes no comparecieron al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2014-00451-00/01, en calidad de sucesores procesales, carecían de interés para interponer la presente solicitud de amparo. 4 Artículo 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. 5 De los artículos 46 a 51 del Decreto 2591 de 1991 se desprende que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales o distritales, por expresa delegación de aquel, están legitimados para interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Asimismo, el a quo destacó que, revisado el expediente ordinario allegado al proceso de tutela, se probó que en el trámite de la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado reconoció como sucesores procesales de la señora Waldina Rodríguez de Cruz a los señores Olga Marina, Elba, Guillermo y Misael Cruz Rodríguez, sin que los accionantes hubieran manifestado su intención de concurrir al mismo ni en dicha condición ni en calidad de herederos.

En la impugnación, la parte actora adujo que, ciertamente, no fueron reconocidos como sucesores procesales en el trámite del proceso ordinario, no obstante, a su juicio, la simple condición de herederos de la señora Rodríguez de Cruz los legitima para acudir a la acción constitucional de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales.

En vista de lo anterior, de entrada, la Sala advierte que la presente petición de amparo deviene improcedente, por las razones que se exponen a continuación. Revisado el expediente del proceso ordinario, se observa que durante el trámite de segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2014-00451-00/01, mediante auto del 30 de septiembre de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado i) reconoció a los señores Olga Marina, Elba, Guillermo y Misael Cruz Rodríguez como sucesores procesales de la señora Waldina Rodríguez de Cruz y ii) dispuso: Adicionalmente, como no existe prueba ni indicio que permita tener por cierto que los señores Olga Marina, Elba, Guillermo y Misael Cruz Rodríguez, son las únicas personas con aptitud procesal para suceder a la demandante en el asunto sub examine, por Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación, emplazar a la cónyuge y/o compañera permanente, los herederos, el albacea con tenencia de bienes y/o el curador de la herencia yacente de la señora Waldina Rodríguez de Cruz, identificada con cédula de ciudadanía 2.411.844 de Duitama, con el fin de que comparezcan al proceso dentro de los cinco (5) días siguientes a que ocurra la notificación, previa advertencia de que «deberán presentar las pruebas que demuestren el derecho que les asista», de conformidad con el artículo 108 del Código General del Proceso en concordancia con el artículo 10 Decreto 806 de 2020.

En cumplimiento de la disposición transcrita, la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación realizó el emplazamiento ordenado, con el fin de que quien considerara que le asistía derecho para hacerse parte del proceso se presentara Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia dentro de los 5 días siguientes a la notificación6, término durante el cual ni los aquí accionantes ni alguna otra persona se pronunciaron o solicitaron la intervención en el marco del referido medio de control.

Surtido el trámite de ley, mediante sentencia del 29 de junio de 2023, la autoridad judicial accionada revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se encontraban acreditados los supuestos necesarios para el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora Waldina Rodríguez de Cruz.

Quiere decir lo anterior que, a pesar de haber tenido la oportunidad de intervenir en el trámite del proceso ordinario, los accionantes no lo hicieron y, por ende, carecen de legitimación para discutir las decisiones allí proferidas. Recuérdese que la tutela persigue la protección de derechos subjetivos. Ello significa que quien alega la afectación debe ser su titular o, en caso de no serlo, deben probarse las condiciones establecidas en la ley y la jurisprudencia para actuar en su nombre y representación. La calidad de sujeto activo del derecho para cuestionar una providencia judicial se determina por haber sido parte, tercero o sujeto procesal vinculado, o porque se solicitó la vinculación al proceso y esta fue negada y se discute ese hecho.

Y esto no ocurrió en el caso en concreto. Así, pese a los efectos generales de la providencia judicial o, incluso, el carácter de tal que se predica de ciertos actos administrativos o de un reglamento, no permite que cualquier persona pueda reprocharla, menos aún si, teniendo la oportunidad, no se hizo parte en el proceso. Tanto esta Subsección7 como otras Secciones8 de esta Corporación se han pronunciado en sentido similar, al concluir que quienes ejercen la acción de tutela para cuestionar providencias judiciales, sin haber participado en el proceso en que estas se dictaron, carecen de legitimación en la causa por activa. 6 De acuerdo con la constancia de emplazamiento obrante en el índice 23 del sistema de información judicial SAMAI. 7 Ver, por ejemplo, las sentencias del 15 de julio de 2022, proferidas en los procesos de tutela con radicado (i) 11001-03-15-000-2022-02894-00, dte.: Gladys Díaz Otero y otros, y (ii) 11001-03-15- 000-2022-003426-00, dte.: Rafael Mazo Roldán. 8 Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias: (i) del 6 de diciembre de 2016, Sección Quinta, radicado 11001-03-15-000-2018-02683-01(AC), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez;

(ii) sentencia del 16 de diciembre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicado 11001-03-15-000-2019-00282-01(AC), M.P. Ramiro Pazos Guerrero, y (iii) del 8 de septiembre de 2022, Sección Cuarta, radicado 11001-03-15-000-2022-02894-01(AC), M.P. Milton Chaves García. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02910-01 Demandante: Jorge Cruz Rodríguez y otros Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia De otra parte, la Sala advierte que ni en el escrito de tutela, ni en la impugnación se presentó razón alguna que justifique los motivos por los cuales los accionantes no solicitaron su reconocimiento como sucesores procesales en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando cotejada la información obrante el expediente del referido trámite, se advierte que el apoderado que ejerció la representación de la señora Waldina Rodríguez de Cruz y posteriormente de sus hijos Olga Marina Cruz Rodríguez, Elba Cruz Rodríguez, Guillermo Cruz Rodríguez y Misael Cruz Rodríguez, es el mismo que ahora interpone la presente acción, en representación de los accionantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia dictada el 18 de julio de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF