w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 73001233300020190018001 (0218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional. Ley 60 de 1993. La vinculación inicial no muta. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 4 de septiembre de 2020, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones El señor Yesid Rodríguez, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, requirió declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 26582 del 19 de julio y RDP 043775 del 24 de noviembre, ambas del 2016, por medio 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 26. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y confirmó la decisión, respectivamente.
Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 19 de junio de 2012 en cuantía de $ 2.101.348; (ii) reajustar la pensión según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; (iii) realizar los ajustes de valor conforme al Índice de Precios al Consumidor tal y como lo autoriza el artículo 187 del CPACA;
(iv) cumplir la sentencia dentro del término previsto o pagar intereses moratorios de acuerdo con lo establecido en el artículo 192 ejusdem; y (v) sufragar las costas del proceso. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. La parte actora expuso que nació el 10 de octubre de 1949 y estuvo vinculado como docente nacionalizado del 12 de junio de 1972 al 15 de agosto de 1976; y nombrado docente nacional del 22 de julio de 1976 hasta el 22 de agosto de 1996, tipo de vinculación que, en su criterio, mutó a departamental en razón de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, por lo que fue territorial el período comprendido entre el 23 de agosto de 1996 hasta el 4 de enero de 2015, fecha del retiro definitivo.
Indicó que el 12 de abril de 2016 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual le fue negado mediante los actos administrativos demandados. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. El accionante expuso que la entidad accionada incurrió en falsa motivación, toda vez que negó su derecho pensional a pesar de que cumple con todos los requisitos para que le sea reconocida la pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Resaltó que la UGPP no estudió el tema planteado a la luz de la Ley 60 de 1993, ya que desconoció que el departamento de Tolima fue certificado según Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y la Nación entregó la educación a esa entidad territorial, según Acta del 23 de agosto de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas; en consecuencia, el actor perdió el carácter de nacional y adquirió por mandato de la ley el departamental, por lo que desde ese momento los tiempos de servicios son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden de ideas, acreditó todos los requisitos establecidos para acceder a la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos se encuentran ajustados a derecho, ya que el actor no cumplió con el requisito de 20 años de servicio al acreditar tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la prestación reclamada.
Indicó que no es posible acceder a la solicitud elevada por el actor dado que los tiempos que resultan válidos son los financiados por recursos propios de la entidad territorial o los provenientes del situado fiscal en el proceso de nacionalización surtido en vigencia de la Ley 43 de 1975, más no para los sujetos a la Ley 60 de 1993. Propuso las siguientes excepciones (i) inexistencia del derecho a reclamar por parte del demandante;
(ii) cobro de lo no debido; (iii) buena fe; (iv) inexistencia de vulneración de principios 4 Folios 157 a 162 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 constitucionales y legales;
(v) prescripción de diferencias de la mensualidad causadas con tres años de anterioridad a la fecha de la radicación de la demanda; y (vi) la innominada o genérica.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 El Tribunal Administrativo del Tolima, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 24 de septiembre de 2019, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] consiste en determinar si el señor YESID RODRIGUEZ, tiene derecho a que la UGPP le reconozca, iquide y pague la pensión gracia la que considera tener derecho, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación; es decir, si se ajustan o no a la legalidad los actos administrativos acusados contenidos en las Resoluciones RDP 26582 del 19 de julio de 2016 y RDP 043775 del 24 de noviembre de 2016, expedidas por la entidad demandada UGPP.» (sic)
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 4 de septiembre de 2020, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante por haber resultado vencida. Como argumento de la decisión, la autoridad judicial indicó que con fundamento en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 16 de mayo de 20197 en un caso similar, y de acuerdo con lo acreditado en el presente caso, estaba demostrado que el accionante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, específicamente, en el período comprendido entre el 12 de junio de 1972 y el 15 de agosto de 1976, correspondiente dicha vinculación a una naturaleza jurídica nacionalizada. 5 Folios 193 a 195 y Vto.
CD allegado a folio 201. 6 Folios 239 a 245 Vto. 7 C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 66001233300020160008601 (2163-2018). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En relación con la nueva vinculación nacional del 22 de julio de 1976 al 4 de enero de 2015, señaló que no puede tenerse en cuenta, pues se rige por lo dispuesto en el literal b), numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En ese orden, sostuvo que el señor Yesid Rodríguez no reúne el requisito de tiempo de servicio exigido, y conforme al análisis normativo y jurisprudencial adelantado, concluyó que si bien el departamento del Tolima fue certificado para la prestación de servicios educativos y el Ministerio de Educación hizo entrega del mismo el 23 de agosto de 1996, tal descentralización no modificó el régimen pensional de los docentes y directivos docentes que venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o quienes se vincularan con posterioridad a la misma.
Consideró que, aceptar la teoría propuesta, desnaturalizaría el fin para el cual fue creada la pensión gracia, toda vez que esa prestación se implementó dada la especial situación de inferioridad salarial y prestacional en que se encontraban los docentes con nombramientos realizados por los departamentos o los municipios frente a aquellos efectuados por la Nación, y como quiera qu e el actor desde el año 1976 se vinculó como docente nacional, es evidente que no resultó afectado por tal desigualdad y, por ende, tales tiempos no resultan computables.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 8 El señor Yesid Rodríguez solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, además, invocó revocar la condena en costas que le fue impuesta. Precisó que al negar los tiempos de servicio a partir del 23 de agosto de 1996, el a quo vulneró sus propias conclusiones, faltando 8 Folios 250 a 269.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 a la coherencia interna y además resulta contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la mutación de los vínculos laborales de carácter nacional a territorial por efecto de la descentralización conforme a lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, para lo cual citó jurisprudencia de la Sección Segunda y Tercera del Consejo de Estado, e indicó que el proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, que en desarrollo de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, fue transformándose y, en ese orden, mutó de la forma explicada.
En lo que concierne a la condena en costas que le fue impuesta, argumentó que el tribunal debió tener en cuenta situaciones que van más allá de la valoración objetiva o subjetiva, como la posición del actor, parte débil de la relación laboral y, por consiguiente, el haber sido vencido no atiende los principios de la confianza legítima y buena fe, dado que en sentencias del Consejo de Estado y decisiones de la entidad demandada, se concedieron pensiones gracia con la inclusión de tiempos nacionales, de modo que se crearon expectativas en favor al reconocimiento del mencionado derecho.
Adicionalmente, señaló que las costas serán procedentes siempre que dentro del expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, lo que no ocurrió, como quiera que no hay prueba que corrobore la causación de las mismas.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 9 allegó un escrito que nada tiene que ver con el presente caso y refiere a tiempos, actos administrativos y situaciones fácticas distintas, por lo que las alegaciones no serán tenidas en cuenta. 9 Obrante en la plataforma SAMAI, visible a índice 10. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 6.2 La entidad demandada 10 solicitó confirmar la sentencia recurrida por considerar que en el caso en concreto el señor Yesid Rodríguez desde el 12 de junio de 1972 tiene vinculación de carácter nacional, conforme al certificado de tiempos laborados, período que no puede sumarse al requisito de 20 años exigido por la ley.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio según el informe secretarial obrante a folio 319. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 11, así como de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 12. 2.2.
Problemas jurídicos De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿El señor Yesid Rodríguez tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas 10 Obrante en la plataforma SAMAI, visible a índice 16. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 12 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 y agencias en derecho a la parte demandante en sede de primera instancia? 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública y autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional», «nacionalizado» y «territorial». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
En ese orden, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló con claridad dicha exclusión. Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 previó las pautas jurisprudenciales a seguir en relación con el presupuesto proveniente del situado fiscal y la titularidad de los recursos provenientes del sistema general de participaciones.
Dicha decisión hizo también referencia a los fondos educativos regionales, los cuales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados y en ese sentido se aclaró que el universo de esos recursos con los que se financiaban, le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. La sentencia en mención, se refirió a la prueba de calidad de docente territorial para lo cual, determinó que se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
En cuanto al origen de los recursos de la entidad nominadora, se señaló que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En conclusión, queda claro que, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos, es decir, haber alcanzado la edad de 50 años y haber observado buena conducta. 2.4 Caso concreto 2.4.1.
Actuación administrativa El 12 de abril de 2016 el señor Yesid Rodríguez solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP. La anterior petición fue negada por medio de la Resolución RDP 26582 del 19 de julio, por considerar que, conforme a los tiempos aportados, el demandante no cuenta con 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizad o, ya que la vinculación a partir del «14 de septiembre de 1976» (sic), fue del orden nacional.
El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución RDP 043775 del 24 de noviembre de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2016, con los mismos argumentos. 2.4.2.
Análisis del caso concreto Atendiendo las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente al tiempo de servicio acreditado. 2.4.2.1.
El demandante nació el 10 de octubre de 1949 15, por tanto, el mismo día y mes de 1999 cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2. Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: A) Del periodo comprendido entre el 12 de junio de 1972 y el 15 de agosto de 1976, nombrado mediante el Decreto 348 del 31 de mayo de 1972
16. GOBERNADOR SECRETARIO DE EDUCACIÓN» (sic) 15 Así consta en la cédula de ciudadanía que se encuentra visible a folios 31 Vto. y 72 Vto., así como en el registro civil de nacimiento que reposa a folios 31 y 71 Vto. 16 Folio 85 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 • Según el Acta del 12 de junio de 1972 17, el actor tomó posesión del cargo de «profesor tiempo completo del Colegio Alfonso López Pumarejo».
La posesión se adelantó ante el secretario, en la Alcaldía de Honda. • La anterior novedad fue certificada en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 16 de agosto de 201618 y en la del 9 de octubre de 2019 allegada por solicitud del tribunal en la que consta que el «RÉGIMEN DE PENSIONES», es nacionalizado.
Del análisis del acto de nombramiento relacionado, lo que constituye relevancia para determinar si el docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada. De acuerdo con el documento, el actor fue nombrado por disposición de la máxima autoridad departamental (gobernador del Tolima), en uso de sus atribuciones legales y sin que obrara 17 Folio 86 Vto. 18 Folio 74 Vto., y 75 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 referencia a alguna ley que permita inferir que su nombramiento se realizaba en nombre de la Nación y fue suscrito por el gob ernador y el secretario de educación, es decir, que no hubo intervención alguna por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Adicionalmente, el acto fue expreso al establecer que se trataba de dictar disposiciones en el «ramo de Enseñanza Media», y de manera específica se determinó que fungía como profesor de tiempo completo en el Colegio Alfonso López Pumarejo de Honda, esto es, que ocupó una plaza correspondiente al ente territorial. De acuerdo con las certificaciones relacionadas, los extremos temporales resultan coincidentes.
Cabe advertir que el mencionado decreto fue emitido antes de 1980, es decir, con anterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, lo que por regla general correspondería, en principio, a un nombramiento territorial. Ahora bien, para efectos de esclarecer la naturaleza jurídica del vínculo laboral del demandante previo a 1980, resulta pertinente señalar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903, las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), sin embargo, por disposición expresa, conforme al artículo 4 ibidem también quedaron habilitadas para administrar establecimientos de enseñanza secundaria, por lo que el nombramiento que aquí se analiza, sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador, toda vez que fue nombrado como profesor en educación media, según se explicó. Con el fin de determinar cuándo un docente es de carácter territorial o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", na da de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquel los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos los elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.
Sobre el particular, la Sala advierte que, tal y como se advirtió previamente, el docente fue nombrado por una entidad territorial con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, sin que se evidencie que la plaza ocupada haya sido sometida al proceso de nacionalización o la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional y si en gracia de discusión, ello hubiera ocurrido, no afectaría el derecho del actor a que los tiempos de servicios prestados en el período analizado se tengan en cuenta para la contabilización de los 20 años para acceder a la prestación reclamada.
Adicionalmente, se observa que los aportes a seguridad social se realizaron a la Caja de Previsión Social del Tolima. Todo lo anterior, permite concluir que, para el tiempo que aquí se analiza, el docente ostentó una vinculación territorial. Así mismo, puede verificarse que esta vinculación ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, se debe incluir dicho período en los cálculos a efectos de acreditar los 20 años requeridos para la pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 B) Del período comprendido entre el 22 de julio de 1976 hasta el 4 de enero de 2015, En primer lugar, se resalta que no fue allegada copia de la Resolución 6969 del 1 de julio de 1976, por medio del cual se nombró al señor Yesid Rodríguez como docente oficial, pero no puede desconocerse que, desde el momento de la reclamación administrativa, en la demanda, así como en el recurso de apelación, la parte activa ha afirmado que este fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, sin mayores disquisiciones sobre el asunto la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional.
Ahora, sobre la vinculación de la referencia, obra en el expediente certificación suscrita por la coordinadora del Grupo Hoja de Vida de la Secretaría de Educación y de la Juventud del Tolima, emitida el 30 de marzo del 2000 19, mediante la cual se señaló que el actor mediante la citada resolución fue nombrado profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Isidro Parra del municipio del Líbano «posesionado el 14 de septiembre de 1976» (sic). 19 Folio 32.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Así, se tiene que lo que es objeto de controversia en el presente proceso respecto de este período no es el tipo de vinculación inicial, que sin duda es nacional, sino que, de acuerdo con la interpretación del accionante, el vínculo nacional primigenio mutó a departamental, dado que el departamento del Tolima fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para administrar el servicio de educación, de acuerdo con la descentralización administrativa en aplicación de la Ley 60 de 1993.
Sobre este tiempo fue allegada al proceso, copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 26 de enero del 2016 20 y el aportado a solicitud del a quo, emitido el 9 de octubre de 2019 21, y en ellos se indicó que el «RÉGIMEN DE PENSIONES» es nacional y se relacionaron los tiempos de servicio, así: 20 Folio 73 a 74. 21 Folio 213 a 215.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Del material referido, para la Sala es claro que la naturaleza de la vinculación fue nacional, y si bien ello no fue manifestado de manera expresa en las certificaciones allegadas, sí fue puesto en conocimiento de esta jurisdicción ad initio, circunstancia esta que no es discutida por la parte demandante, ya que, tanto en el escrito de demanda como en el de apelación reconoce que fue nombrado por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que se insiste no es desconocida por el demandante.
Ahora bien, el apoderado del actor argumentó que en el año de 1996 el docente pasó a ser del orden territorial – departamental, toda vez que, por mandato de la Ley 60 de 1993, el departamento de Tolima fue certificado según Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y la Nación entregó la educación a ese departamento, según Acta del 23 de agosto de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas, por lo que desde allí los tiempos de servicios son válidos para el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 reconocimiento de la pensión gracia. Conviene precisar, que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 7 15 de 200122, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.
En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para 22 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 23, estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal 24, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
Por ende, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de 23 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 24 ARTÍCULO 9o.
NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor 25.
Además, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la citada sentencia de unificación, en la que se precisó que el orige n de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, queda claro que las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar del encargo, designación y traslado de sede relacionados en los formatos y el certificado relacionado, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó por medio de la Resolución 6969 del 1 de julio de 1976, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
De ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas, sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 26. 25 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 26 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacional, no hubo solución de continuidad, y el retiro se produjo el 4 de enero de 2015, es claro que el período analizado es de carácter nacional.
Conforme a lo explicado, los argumentos expuestos por la parte apelante carecen de fundamento fáctico y legal, por cuanto, como quedó demostrado, no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para ser beneficiari o de la prestación reclamada. 2.5. ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas a la parte demandante en sede de primera instancia? La parte actora solicitó revocar la sanción por concepto de costas y agencias en derecho.
Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 ejusdem no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 imponerla o no. Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo -valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes – temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.
En ese orden, teniendo en cuenta que la sentencia recurrida fue proferida el 4 de septiembre del 2020, esto es, previo a la modificación que introdujo el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la Sala advierte que el argumento expuesto por el a quo para condenar en costas a la parte actora resulta pertinente según lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 365 del CGP.
Lo anterior con la precisión de que resulta necesario señalar que la condena en costas no surge automáticamente en favor de quien obtuvo decisión favorable, puesto que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 8.º del artículo 365 idem, corresponde al juez la valoración de la causación de las costas y es quien observa el procedimiento de las partes desplegado en el trámite de instancia, por lo cual, esta Sala considera que fue razonable la decisión del tribunal, ya que, contrario a lo manifestado por la apelante, el actor actuó en defensa de sus intereses en sede de primera instancia. Por lo anterior, habrá de confirmarse lo dispuesto en la sentencia recurrida sobre ese tópico. 2.6.
Conclusión Conforme a lo expuesto, al señor Yesid Rodríguez no le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 4 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 de septiembre de 2020, que negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al actor. 2.7.
Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas al actor comoquiera que, si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de las actuaciones desplegadas por la parte demandante en las diferentes etapas del proceso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, sustentó las razones en defensa jurídica de sus intereses. 3.
Otras determinaciones Según consta en el aplicativo SAMAI, mediante memorial visible a índice 29, el abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa identificado con la cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, solicitó el recono cimiento de personería para actuar como apoderado judicial de la entidad demandada, para lo cual, adjuntó las escrituras públicas 167 de 2 de marzo de 2023 y 286 de 31 de marzo de 2023, otorgadas en la Notaría Única de Cota, en las que consta la sustitució n de poder realizada a su nombre, por lo que, le será reconocida personería para actuar.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 4 de septiembre de 2020, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por el señor Yesid Rodríguez en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001233300020190018001 (218-2021) Demandante: Yesid Rodríguez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
SEGUNDO. No condenar en costas de segunda instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el memorial y poder allegados a la plataforma SAMAI, visible en el índice 29.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado