11001031500020230499900 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – ACCEDE AL AMPARO SOLICITADO / la autoridad judicial accionada declaró ocurrido el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contravía de los presupuestos establecidos en el artículo 18 de la Ley 610 de 2000.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora María Fernanda Moreno Hernández contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.- El 13 de septiembre de 2023, la señora María Fernanda Moreno Hernández presentó acción de tutela en procura de obtener la salvaguarda de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia. Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, al proferir el auto de 9 de marzo de 20232, a través del cual se confirmó el rechazo de la demanda que presentó contra la Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificado el 13 de marzo de 2023 por estado. 3 Radicado: 11001-33-34-003-2019-00174-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- Dicho proceso fue iniciado con la pretensión de que se declarara la nulidad del fallo de 5 de octubre de 2017 y los autos 34 de 19 de enero de 2018 y 183 de 20 de abril siguiente, por medio de los cuales respectivamente se le declaró fiscalmente responsable, se negó el recurso de reposición interpuesto y se resolvió el grado de consulta.

Al respecto se aclara que esas decisiones fueron proferidas en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal, a cuyo término se declaró responsables fiscalmente a María Fernanda Moreno Hernández y Germán Insuasty Mora, en su condición de subdirectores administrativos y financieros de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, en tanto que se resolvió fallar sin responsabilidad fiscal respecto de los señores Juan Alberto López Piraneque, María Eugenia Rodríguez Tovar y Riti Lucila Ahumada Farieta y María Fernanda Moreno Hernández en su calidad de directores territoriales por encargo de la ESAP.

La accionante y el señor Insuasty Mora presentaron recursos de reposición, que fueron resueltos desfavorablemente por auto 34 de 19 de enero de 2018 (notificado el 22 de enero de 2018), en el que también se dispuso la remisión del expediente al superior jerárquico con el fin de que se surtiera el respectivo grado de consulta, que fue resuelto mediante auto 183 de 20 de abril de 2018, confirmando en su totalidad el fallo de 5 de octubre de 2017, decisión que fue notificada el 23 de abril de 2018. 3.- Mediante auto de 19 de diciembre de 2019 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda de la referencia; decisión que fue confirmada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia de 9 de marzo de 2023.

Para el efecto, sostuvo que operó la caducidad, habida cuenta de que no era dable contar el término desde la fecha de notificación del acto que resolvió la consulta, pues lo decidido allí no era el objeto de demanda, ya que en aquel se falló a favor de la señora Moreno Hernández al confirmar su no responsabilidad fiscal frente a algunos de los cargos; sumado al hecho que la consulta no operó sobre el apartado del fallo que la declaró responsable fiscalmente de otros cargos, porque dicha situación no está comprendida en ninguna de las 3 hipótesis que hacen viable el grado de consulta. 4.- Así, consideró que el auto que resolvió el recurso de reposición concluyó la actuación administrativa de la demandante (auto 34 de 19 de enero de 2018), pues aquel confirmó la decisión de declararla fiscalmente responsable (orden primera del fallo); por lo que se debió presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el auto 34 de 19 de enero de 2018 dentro de los 4 meses siguientes a su notificación, es decir desde el 23 de enero de ese año hasta el 23 de mayo de siguiente, pero como la solicitud de conciliación se radicó el 13 de julio de 2018, concluyó que la acción se encontraba caducada. 5.- Como fundamento de derecho de las pretensiones de la tutela, la parte actora advirtió que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación irracional del artículo 18 de la Ley 610 de 2000, por cuanto omitió considerar que de acuerdo con la mencionada disposición en el grado de consulta se debe revisar toda la actuación con el fin de proteger el interés público; por ende Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 si bien la señora Moreno Rodríguez no se encontraba incursa en las causales de la Ley 610 de 2000, y la consulta se hizo respecto a los otros sujetos que no resultaron declarados fiscalmente responsables, no es menos cierto que el grado de consulta se surtió frente al fallo de 5 de octubre de 2017, y la decisión fue analizar en su totalidad la providencia, no solo una parte. 6.- En razón a lo anterior, el tribunal accionado debió entender que la decisión de 5 de octubre de 2017 quedó en firme hasta que se resolvió la mencionada consulta; por tanto, el término de caducidad de la acción ordinaria debía contarse a partir de la ejecutoria de esa decisión final. 7.- También adujo que es incoherente pensar que el grado de consulta conduce a la fragmentación de la unidad procesal, pues por el contrario se trata de un examen de la legalidad del proceso en su totalidad; además resaltó que el proceso de responsabilidad fiscal no concluye con el proveído que resuelve el recurso de reposición, sino que la litis finaliza únicamente cuando el fallo en grado de consulta queda en firme. 8.- Finalmente, indicó que en las sentencias C-055 de 1993, C-583 de 1997, C-968 de 2003 y C-670 de 2004 se estableció el grado de consulta como un control automático, oficioso y sin límites, a tal punto que no se le aplica el principio constitucional de la non reformatio in pejus.

Así mismo citó el fallo de tutela 11001- 03-15-000-2020-05274-00 proferido por la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado el 19 de febrero de 2021, a través del cual se ampararon los derechos del señor Germán Insuasty Mora, declarado fiscalmente responsable en el mismo proceso que ella. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 9.- Por auto del 18 de septiembre de 20234, se requirió al abogado Luis Alejandro Quintero Sáenz para que remitiera el poder especial otorgado por la señora María Fernanda Moreno Hernández para que la representara en esta acción constitucional.

Una vez cumplida dicha carga procesal, por auto de 4 de octubre de 20235, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, y se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. (i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A6 10.- Manifestó que lo pretendido por la accionante es que a través de este mecanismo constitucional se emita un nuevo pronunciamiento sobre el rechazo de 4 Notificada el 26 de septiembre de 2023. 5 Notificada el 6 de octubre de 2023. 6 Contestación enviada a través de correo electrónico el 10 de octubre de 2023, consta de 8 folios.

Además, que si bien la actora estima que hubo una irregularidad por parte del tribunal, lo cierto es que en el escrito de tutela no expone las razones por las cuales considera que se presenta, sino que simplemente se limita a expresar los mismos hechos indicados en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En razón a lo anterior, consideró que la parte pretende convertir esta acción en una tercera instancia del proceso ordinario, por lo que solicitó que se declare improcedente. 11.- Por último, sostuvo que haber demandado la resolución que resolvió el grado de consulta favorablemente no habilitaba a la demandante para el conteo del término de caducidad a partir de la notificación de dicho acto, porque tal aspecto era completamente indiferente para el apartado de la decisión en el cual fue declarada responsable y que fue confirmado por otra resolución, igualmente demandada en ese proceso.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 12.- El Consejo de Estado ha enunciado de manera consistente y reiterada, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales7. Así, tales requisitos se refieren, a: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela.

D. Análisis del caso concreto Verificación de los requisitos generales de procedencia 13.- La Sala encuentra que en el presente asunto pueden tenerse por cumplidos los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, por lo siguiente: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 14.- La cuestión que se debate en la presente oportunidad trasciende el ámbito de la mera legalidad y posee indiscutible relevancia constitucional, en la medida en que se persigue la efectiva protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues en caso de constatarse la efectiva configuración del defecto sustantivo alegado por la interpretación restrictiva del artículo 18 de la Ley 610 del 2000 y su indebida aplicación frente al grado de consulta, esto tendría incidencia en el conteo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, negando la posibilidad de que el asunto sea estudiado de fondo por la jurisdicción contencioso administrativa. 15.- Respecto a los demás requisitos generales de procedencia la Sala encuentra que: (i) contra el auto de 19 de diciembre de 2019 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, a través del cual se rechazó la demanda por caducidad la accionante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A;

(ii) la decisión judicial censurada se notificó el 13 de marzo de 20238 y la acción de tutela se radicó por correo electrónico el 13 de septiembre siguiente, es decir dentro de los 6 meses que la jurisprudencia constitucional ha fijado como término razonable; (iii) no se alega una irregularidad procesal, pues los reproches formulados son de índole sustantivo;

(iv) la parte accionante indicó los hechos que sustentan la solicitud de amparo y evidenció de manera clara y concreta la forma en que se configuró la vulneración de derechos alegada; y, (v) la providencia censurada no fue proferida en el marco de una acción de tutela. Verificación de la existencia de la causal específica de procedibilidad atribuida en la acción de tutela contra la providencia judicial acusada en el caso concreto 16.- En el caso bajo estudio, la parte actora alegó la configuración del defecto sustantivo.

Sostiene que el tribunal accionado hizo una inadecuada interpretación del artículo 18 de la Ley 610 del 2000, en tanto omitió considerar que de acuerdo con la mencionada disposición, en el grado de consulta se debe revisar toda la actuación con el fin de proteger el interés público y no solo una parte del fallo, pues aquel no conduce a la fragmentación de la unidad procesal, por lo que el término de caducidad de la acción ordinaria debía contarse a partir de la ejecutoria de la decisión adoptada en el grado de consulta, y no desde el auto que resolvió el recurso de reposición presentado por los declarados fiscalmente responsables. 17.- En este punto, debe traerse a colación que la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por la configuración de un defecto material o sustantivo se halla caracterizada, principalmente, como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial que tiene origen en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas pertinente para el caso.

Sin 8 Según información visible en el expediente digital allegado en préstamo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 embargo, para que esa falencia o yerro dé lugar a la procedencia del mecanismo de amparo constitucional, debe evidenciarse una irregularidad de tal entidad, que indiscutiblemente lleve a que se profiera una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de prerrogativas iusfundamentales9. 18.- La Corte Constitucional ha identificado, que se está en presencia del defecto sustantivo << i) cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, ii) deja de aplicar la norma adecuada u iii) opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica.>> 10 (Subrayado propio). 19.- Valoradas las circunstancias fácticas que dieron lugar a la decisión acusada, esta Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca efectivamente incurrió en el defecto específico que acaba de caracterizarse, tal y como pasa a explicarse. 20.- En el caso objeto de estudio se tiene que mediante auto de 19 de diciembre de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al arribar a la conclusión de que en el caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad, habida cuenta de que la decisión con la que concluyó la actuación administrativa, esto es el auto 34 de 19 de enero de 2018, fue notificada el 22 de enero siguiente y la solicitud de conciliación se realizó el 13 de julio próximo, cuando ya había fenecido el término de los 4 meses establecido en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, para efectos de la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 21.- En el recurso de apelación la demandante manifestó su inconformidad con respecto al cómputo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues éste debía contarse a partir de la ejecutoria de la decisión adoptada en el grado de consulta.

Al respecto, se señaló: <<(…) la misma Contraloría certificó que el proceso de responsabilidad fiscal tuvo su ejecutoria una vez notificada el fallo de consulta, es decir, el 23 de abril de 2018, así (…) es ilógica la posición de este Despacho de pretender que aun sin resolver el grado de consulta, en donde la situación jurídica podía cambiar de revocarse su archivo o el fallo con responsabilidad fiscal, debía demandar mi mandante, caso en el cual estaría demandando un acto administrativo que aún no se encuentra en firme y por lo tanto era abstracto, aunado a que bajo la hipótesis de revocarse el archivo, el despacho pretende que iniciara dos procesos contra el mismo proceso de responsabilidad fiscal, es decir, la acción que a su concepto esta caducada y la que resultara del grado de consulta.

De conformidad con lo anterior, procedemos a demonstrar que el despacho incurre en error, pues fue desde el 24 de abril de 2018 desde que se cuenta el término de caducidad. 9 Cfr. Sentencias SU-950 de 2014, SU-241 de 2015, SU-217 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-326 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 Los 4 meses de caducidad vencían el día 24 de agosto de 2018, sin embargo el día 22 de agosto de 2018, faltando tres días para la ejecutoria se radica solitud de conciliación, el día 22 de octubre de 2018 se elabora constancia de no existir ánimo conciliatorio por inasistencia de la convocada, por lo que el término de caducidad se reanuda el 23 de octubre, quedando el 24, 25 y 25 para presentar la demanda, la demanda se presenta el mismo 22 de octubre de 2018, con 3 días adicionales para que hubiera operado la caducidad (…)>>. 22.- Posteriormente, mediante auto de 9 de marzo de 2023, el cual se censura, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión del A quo de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad de la acción, en tanto consideró que el mentado término debía empezar a contabilizarse desde el auto que resolvió el recurso de reposición (auto 34 de 19 de enero de 2018), ya que a través de aquel se concluyó la actuación administrativa de la demandante, al ser el que confirmó la decisión de declararla fiscalmente responsable a título de culpa grave en calidad de Subdirectora Administrativa y Financiera de la ESAP.

Toda vez que eso no sucedió, confirmó la decisión de rechazo. Al respecto, la autoridad accionada indicó lo siguiente: << (…) Estudio del caso (…) En el caso se advierte lo siguiente. De una parte, la parte actora fue declarada responsable fiscalmente a título de culpa grave en calidad de Subdirector Administrativo y Financiero (e) y Director Territorial (e) de la Escuela Superior de Administración Pública, ordenamiento (primero) que fue objeto de recurso de reposición el cual fue resuelto en el sentido de confirmar la decisión inicial.

Por otro lado, la parte actora también fue declarada sin responsabilidad fiscal en otro ordenamiento del mismo fallo de la Contraloría General de la República (ordenamiento cuarto), que fue objeto de grado de consulta y que se resolvió en el sentido de confirmar la absolución inicial. En tal sentido, no es aceptable que el término de caducidad en el presente caso deba contarse a partir del día siguiente a la notificación del acto que resolvió la consulta, dado que, obviamente, tal aspecto no es el objeto de la presente demanda y, en consecuencia, no puede servir como parámetro para establecer la oportunidad en la presentación de la demanda.

Tampoco era necesario que la demandante esperara hasta que se absolviera el grado de consulta, pues con la resolución del recurso de reposición, que fue antes de la solución del grado de consulta, culminó la actuación administrativa en lo que atañe a dicho aspecto de la responsabilidad fiscal. En tales condiciones, bien pudo presentar de una vez la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión (ordenamiento primero), que declaró la responsabilidad fiscal de la demandante y contra la resolución que confirmó dicha declaratoria de responsabilidad fiscal.

En consecuencia, la actuación administrativa finalizó con la expedición del Auto No. 0034 de 19 de enero de 2018, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 interpuesto contra el Fallo 009 de 5 de octubre de 2017, por ser el único medio de impugnación procedente, en los términos del artículo 102 de la Ley 1474 de 2011.

Cabe recordar que el grado de consulta en relación con la absolución de la demandante como Directora Territorial (e) de la Escuela Superior de Administración Pública concluyó confirmando la decisión inicial; y si bien fue objeto de demanda por la parte actora, se entiende que esta no cuestionó lo allí decidido porque fue favorable a sus intereses, en la medida en que confirmó el parte el que fue absuelta.

Pero esta circunstancia, es decir, la de haber demandado la resolución que resolvió el grado de consulta favorablemente no la habilitaba para el conteo del término de caducidad a partir de la notificación del grado de consulta, porque dicho aspecto era completamente indiferente para el apartado de la decisión en el cual fue declarara responsable y que fue confirmado por otra resolución, también demandada en este proceso.

Esto es así, en la medida en que consulta no operó sobre el apartado en el que se declaró la responsabilidad fiscal de la demandante (ordenamiento primero) porque dicha situación no esta comprendida en ninguna de las tres hipótesis que hacen viable el grado de consulta (artículo 18; Ley 610 de 2000). En particular, no era procedente porque si bien se declaró responsable fiscal a la interesada (hoy demandante), estuvo representada, en el proceso de responsabilidad fiscal, mediante abogado de confianza y según la ley en el caso de que se declare la responsabilidad fiscal solo hay lugar al grado de consulta si se actúa a través de apoderado de oficio.

En este contexto, se observa lo siguiente. Por auto No. 0034 de 19 de enero de 2018 (acto demandado), se confirmó la declaratoria de responsabilidad fiscala de la demandante (ordenamiento primero) y se notificó a esta en forma personal el 22 de enero de 2018 (fl 82). La parte demandante presentó el 13 de julio de 2018 la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación y el 22 de octubre de 2018 se expidió por parte de dicha entidad la constancia mediante la cual se declaró fallida la conciliación extrajudicial (fl 5).

La demanda se presentó ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C el día 22 de octubre de 2018, conforme el acta de reparto (fl 57). Con base en las normas transcritas, el termino de caducidad del medio de control se cuenta a partir del día siguiente al de la publicación, notificación o ejecución del acto que agotó los recursos en vía administrativa.

Para el presente asunto, se contabiliza desde el día siguiente al de la notificación del auto 0034 de 19 de enero de 2018, esto es, el 22 de enero de 2018 (teniendo en cuenta que el acto fue notificado en forma personal). Por tanto, el término de cuatro (4) meses que señala la norma empezó a correr al día siguiente, esto es, el 23 de enero de 2018 y venció el 23 de mayo de 2018, y la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 13 de julio de 2018, es decir, después de vencido el término de caducidad (…)>> Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 23.- Una vez realizada la lectura integral del auto cuestionado, así como del expediente digital allegado en préstamo, esta Sala de Subsección encuentra acreditado que el tribunal accionado realizó un análisis irrazonable el artículo 18 de la Ley 610 de 2000, dado que la aplicación estricta de las reglas en él contenidas resultan desproporcionadas para los intereses legítimos de la parte accionante. 24.- El operador judicial demandado le endilgó a la accionante la responsabilidad de no interponer a tiempo la demanda ordinaria, pero sin duda alguna pasó por alto que si bien el artículo 18 de la Ley 610 de 2000 contempla unas causales de procedencia del grado de consulta, lo cierto es que ese mecanismo se trata de un control automático, oficioso y sin límites, a tal punto que en el mismo no se aplica el principio de la no reforma en perjuicio -sentencia C-670 de 2004-; es decir, al tratarse de un procedimiento que se surte dentro del trámite de los procesos fiscales y al habérsele dado al operador consultivo la facultad de revisar integralmente la decisión puesta a su consideración, con miras a proteger el interés público, el orden jurídico así como las garantías y derechos fundamentales, entonces se debe entender que el auto o el fallo consultado no queda en firme hasta tanto no se resuelva la consulta. 25.- La Corte Constitucional, en sentencia C-424 de 2015, puntualizó los antecedentes normativos de esta institución procesal y a partir de un breve recuento jurisprudencial delimitó el alcance de la misma, así como su fin, y los rasgos que la caracterizan.

A pesar de que esa conceptualización se refiere fundamentalmente a la incorporación de esa figura en asuntos jurisdiccionales, lo indicado es aplicable al caso bajo estudio: <<3.2.1. La consulta, como institución procesal, no está consagrada como un medio de impugnación o recurso ordinario al alcance de las partes. Opera como una especie de revisión por ministerio de la ley, tanto desde su consagración original en el Decreto 2158 de 1948 como actualmente.

El entonces Tribunal Supremo de Justicia, consideró respecto de este mecanismo procesal, en Sentencia de julio 30 de 1985, Sala de Casación en lo Civil, lo siguiente: “La consulta, que no es ciertamente un recurso, sino un segundo grado de competencia funcional, está destinada a que el superior revise oficiosamente las sentencias proferidas por el a quo, en determinados negocios y según la índole de la decisión tomada.

Aunque la consulta procede en las hipótesis precedentes, no hay lugar a ella cuando la parte, en cuyo beneficio se ha consagrado, ha interpuesto el recurso de apelación contra la sentencia del a quo, porque si el objetivo de aquélla es dar origen a una segunda instancia y obtener una revisión oficiosa del fallo, tal objetivo se cumple con la interposición del recurso de alzada.” (Subraya fuera de texto) 3.2.2.

Pese a que la jurisprudencia ha considerado que este mecanismo de control jurisdiccional de consulta no es propiamente un medio de impugnación, cuenta con una estrecha relación con los principios de derecho de defensa, debido proceso y doble instancia, sin que a la misma le sean aplicables todos los principios y garantías de la apelación, tanto así, que el juez que asume conocimiento en grado de consulta no está Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 limitado por el principio de non reformatio in pejus, sino que oficiosamente puede hacer una revisión del fallo.

Esta Corporación en la sentencia C-583 de 1997 al examinar la constitucionalidad una disposición del Código de Procedimiento Penal, expresó en lo atinente a la relación de la consulta y la prohibición de reforma en perjuicio, que: “Cuando el superior conoce en grado de consulta de una decisión determinada, está facultado para examinar en forma íntegra el fallo del inferior, tanto por aspectos de hecho como de derecho y, al no estar sujeto a observar la prohibición contenida en el artículo 31 de la Carta, bien puede el juez de segunda instancia modificar la decisión consultada a favor o en contra del procesado, sin violar por ello norma constitucional alguna.

La autorización que se otorga en el precepto demandado al superior para que al decidir la consulta se pronuncie "sin limitación" alguna sobre la providencia dictada por el inferior, no lesiona la Ley Suprema, pues de su propia esencia se deriva la capacidad del funcionario de segunda instancia para revisar íntegramente la providencia consultada con el único objetivo de corregir los errores en que haya podido incurrir el fallador de primera instancia. De esta manera se busca evitar que se profieran decisiones violatorias no sólo de derechos fundamentales sino de cualquier otro precepto constitucional o legal, en detrimento del procesado o de la sociedad misma como sujeto perjudicado con el delito.

El propósito de la consulta es lograr que se dicten decisiones justas. Y la justicia es fin esencial del Estado.” (Subraya fuera de texto)>>11 26.- En línea con lo anterior, en la sentencia T-005 de 2013 la Corte Constitucional indicó lo siguiente: <<(…) 4.5.8. Al proceder la consulta, en su trámite la Contralora General de la República tiene amplia competencia para tomar las decisiones que estime conveniente.

Sobre la consulta es relevante traer a cuento lo dicho por la Corte en la Sentencia C-968 de 2003, reiterada en la Sentencia C-670 de 2004, en el cual se la califica como un control automático, oficioso y sin límites, al punto de que no se le aplica el principio de la no reforma en perjuicio. También son relevantes las Sentencia C-055 de 1993 y C-583 de 1997, como pasa a verse (…) 4.5.10.

En la Sentencia C-583 de 1997, al analizar la consulta en materia penal, precisa la Corte: ‘Siendo así, cuando el superior conoce en grado de consulta de una decisión determinada, está facultado para examinar en forma íntegra el fallo del inferior, tanto por aspectos de hecho como de derecho y, al no estar sujeto a observar la prohibición contenida en el artículo 31 de la Carta, bien puede el juez de segunda instancia modificar la decisión consultada a favor o en contra del procesado, sin violar por ello norma constitucional alguna’ (…)>> (Se resalta). 27.- Si bien es cierto que la situación jurídica de la señora María Fernanda Moreno Hernández no encuadraba en las causales establecidas en el artículo 18 de la Ley 610 de 2000, también lo es que el grado de consulta se surtió frente al fallo de 5 de octubre de 2017 y, aunque lo fue respecto a los demás sujetos que no resultaron declarados responsables fiscalmente y los cargos de los que fue absuelta la 11 Corte Constitucional.

Sentencia C-424 de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 accionante, la decisión fue analizada en su totalidad bajo la facultad del operador consultivo de revisar integralmente la providencia puesta a su consideración. 28.- En consideración a lo anterior y en favor de los intereses legítimos de la parte accionante, el tribunal demandado debió tener en cuenta que la decisión de 5 de octubre de 2017 quedó en firme hasta tanto fue resuelto el grado de consulta, como de hecho lo certificó la entidad demandada12. 29.- Bajo este escenario, es dable concluir que el grado de consulta es un trámite que se surte dentro de los procesos de responsabilidad fiscal que se presenta en garantía de los derechos afectados y la función comprometida, como un control automático, oficioso y sin límites, que no rompe la unidad procesal, máxime cuando al operador consultivo tiene la facultad de revisar integralmente la decisión puesta a su consideración, de manera que la providencia consultada no podrá adquirir firmeza y ejecutoria hasta tanto se resuelvan los recursos interpuestos contra aquélla y se surta el grado de consulta. 30.- Por todo lo anterior, la Sala estima que la determinación de confirmar la decisión de primera instancia estuvo basada en una interpretación que supera los márgenes que alinderan la valoración, criterio y aplicación de la ley a cargo del juez que conoce del asunto, presentándose de tal manera como indebida y en contraposición de las bases y fundamentos de la ley que dice aplicar, bajo una interpretación que se antoja desproporcionada para los intereses legítimos de la parte accionante. 31.- Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al acoger una interpretación contraria a los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica, lo que conllevó a la vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora María Fernanda Moreno Hernández, toda vez que se le censuró no haber ejercido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en una fecha en la que realmente el acto administrativo no estaba en firme, y se negó su acceso a la jurisdicción bajo el argumento de que la acción había caducado, sin considerar que sólo había lugar a predicar la ejecutoria del acto demandado cuando se surtiera la consulta, sin perjuicio de que tal mecanismo se hubiere activado en virtud de la declaratoria de no responsabilidad de otros sujetos y de otros cargos de los cuales fue absuelta la accionante. 32.- En consecuencia, para hacer efectiva la orden de protección, la Sala amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia invocado por la parte actora, de suerte que se dejará sin efectos el auto de 9 de marzo de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 12 Folio 161 del expediente allegado en préstamo.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04999-00 Accionante: María Fernanda Moreno Hernández Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 11001-33-34-003-2019-00174-01, para que en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se sirva proferir una nueva decisión en la que se revise y adopte los correctivos decisorios que procedan teniendo en cuenta lo indicado en la parte motiva de la presente providencia. 33.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. - AMPARAR el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora María Fernanda Moreno Hernández, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Como consecuencia, se dispone dejar sin efectos el auto de 9 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-34-003-2019-00174-01, para que en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación de la presente providencia dicte una nueva providencia, en los términos señalados en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF