Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D mediante la cual se accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones Segunda Silenia Lara Perea solicitó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 que se declarara 1 En adelante UGPP. 2 El expediente de primera instancia se encuentra visible en el índice 2 de SAMAI, archivo «ED_DEMANDA_25000234200020190166(.zip) NroActua 2», documento «01DemandaPoder.pdf». 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea la nulidad de las resoluciones RDP022750 del 30 de julio y RDP030577 del 11 de octubre de 2019, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prestación solicitada a partir del 6 de junio de 2011, fecha en que adquirió el estatus pensional; ii) el pago de los intereses moratorios de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con los artículos 189 y 195 del CPACA; y iv) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Segunda Silenia Lara Perea nació el 1º de noviembre de 1956 y prestó sus servicios como docente vinculada a: i) la Secretaría de Educación de Boyacá entre el 22 de septiembre y el 17 de noviembre de 1976; y ii) la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., por los siguientes períodos: 1 06/03/1991 – 30/11/1991 2 20/01/1992 – 30/11/1992 3 08/02/1993 – 24/03/2008 4 26/04/2008 – 06/06/2011 - El 1 de noviembre de 2006 cumplió 50 años de edad y el 6 de junio de 2011, los 20 años de servicios. - El 20 de marzo de 2019 solicitó ante la entidad el reconocimiento de la pensión gracia, la cual se negó con la Resolución RDP022750 del 30 de julio de 2019 expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, al considerarse que no acreditó una vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980. - Contra la anterior decisión se interpuso el recurso de apelación y fue confirmada con la Resolución RDP030577 del 11 de octubre de 2019 proferida por el director de pensiones de la UGPP, con el argumento de que si bien se allegó copia auténtica del acto de nombramiento como directora del 6 de octubre de 1976, no se aportó el certificado de información laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4, en el que se evidenciara aquella información. 4 En lo sucesivo FOMAG 3 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 13, 25, 48, 53 y 58; y las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989. En cuanto al concepto de violación, expuso que los actos administrativos acusados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, y entre ellas, aquella que prevé la protección del Estado al trabajo, así como los derechos adquiridos con justo título. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: - La demandante no tenía una expectativa legítima frente al reconocimiento de la prestación económica señalada porque aun cuando ingresó antes del 31 de diciembre de 1980 como directora de una institución educativa por medio del Decreto 781 del 6 de octubre de 1976, lo cierto es que prestó el servicio por el interregno de 57 días con el fin de cubrir una licencia por maternidad de una empleada de planta. - Es así como la vinculación anterior a la señalada fecha [31 de diciembre de 1980] prevista en la Ley 91 de 1989, artículo 15.2 obedeció a una situación transitoria, por ende, una decisión contraria a la adoptada con los actos acusados conllevaría a la vulneración de la finalidad de la Ley 114 de 1913, esto es equiparar las condiciones de los docentes clasificados como del orden territorial frente a los del nivel nacional.

De ahí que cuando ingresó nuevamente al servicio docente aquella diferencia salarial era inexistente en virtud del proceso de nacionalización. - Aunado a lo anterior, ese nombramiento como directora era de carácter nacional, en la medida en que los dineros con los que se sufragaba su salario provenían del fisco pese a su transferencia a los entes territoriales por medio del Sistema General de Participaciones, máxime cuando la administración del correspondiente plantel educativo se delegó en los fondos educativos regionales6, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 102 de 1976, de modo que eran «[…] cargos nacionales y estar[ía]n sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente». - Las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 solo permitieron el cómputo de tiempos por 5 Ibidem 2, archivo «06ContestacionPoder.pdf» 6 En lo sucesivo FER 4 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea nombramientos en calidad de docente departamental, municipal o nacionalizado, más no del orden nacional, como sucede con las vinculaciones a través de los FER, «[…] bajo el entendido que los tiempos laborados para el Ministerio tienen el carácter de nacionales».

La vinculación fue territorial solo por el período comprendido desde el 6 de marzo de 1991 al 30 de febrero de 2011. Finalmente propuso las excepciones que denominó «inexistencia de la violación de la Ley 114 de 1913 y de la Constitución Política», «improcedencia del cómputo de los períodos laborados con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989», «presunción de legalidad de los actos administrativos», «caducidad de la acción», prescripción y la innominada o genérica. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en sentencia proferida el 9 de junio de 20227 declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y condenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia desde el 8 de mayo de 2011, fecha en que adquirió el estatus pensional, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el año anterior, esto es por el lapso comprendido entre el 9 de mayo de 2010 y el 8 de mayo de 2011.

Asimismo, declaró probada la prescripción de las mesadas causadas antes del 19 de marzo de 2016, ordenó la actualización de los valores derivados de la condena y negó las demás pretensiones de la demanda. Al efecto, expuso los siguientes argumentos: - «[…] Los docentes vinculados entre el 1 de enero de 1981 y el 31 de diciembre de 1989 tenían derecho a la aplicación de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y concordantes, salvo por la pensión gracia, que era un derecho que solo subsistía para aquellos que fueron vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando cumplieran con los requisitos establecidos en las disposiciones señaladas». - De acuerdo con los elementos de prueba se acreditó que la demandante nació el 1º de noviembre de 1956, es decir que cumplió los 50 años en el mismo día y mes, del año 2006. - Igualmente cumplió con el requisito de vinculación como docente oficial territorial (distrital) antes del 31 de diciembre de 1980, «[…] bajo un nombramiento autónomo, sin que el derecho le pertenezca como afirma la entidad a quien reemplazó, pues, la interinidad configura una relación legal y reglamentaria con la administración que le genera la misma vocación que a la persona que ejercería el cargo y que en sub lite, “reemplazó (por la concesión de) la licencia de maternidad […]». 7 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_DEMANDA_25000234200020190166(.zip) NroActua 2», documento «23.

Sentencia 1ra inst.pdf» 5 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea - En relación con los recursos para el pago a los docentes que provenían del Sistema General de Participaciones -antes situado fiscal-, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, previó que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales […]», una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Constitución Política [artículo 356], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos.

Por tanto, la vinculación de carácter territorial de Segunda Silenia Lara Perea no mutó por ser financiada con dineros del situado fiscal. - En cuanto al requisito del tiempo de servicios se demostró que el tiempo laborado desde el 30 de noviembre de 1991 y hasta el 30 de diciembre de 2011 fue como docente departamental, por lo que cumplió con el requisito de 20 años de servicios, de acuerdo con el formato único para la expedición del certificado laboral del FOMAG. - En cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales, la demandante adquirió el estatus pensional el 8 de mayo de 2011, solicitó el reconocimiento pensional el 20 de marzo de 2019 y presentó la demanda el 29 de noviembre de 2019, por lo que se configuró dicho fenómeno desde el 19 de marzo de 2016, de acuerdo con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. - No era procedente el reconocimiento de los intereses de mora previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, habida cuenta que aquellos se originan en el evento en que, reconocida la pensión, la entidad omitiera el pago puntual de la mesada correspondiente, circunstancia que no aconteció en el presente caso, en tanto se debatía el reconocimiento de dicha prestación. 1.4.

El recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación8 y lo sustentó así: - El periodo laborado por la demandante antes del 31 de diciembre de 1980, con un nombramiento como «[…] maestra interina de la R.D. EL TOBAL» por medio del Decreto 781 de 1976, no podía tenerse en cuenta por el a quo debido a su carácter provisional o temporal con la finalidad de cubrir una licencia de maternidad, por ende «[…] solo se generó una expectativa del derecho a la pensión gracia en cabeza de los empleados de carrera a quienes cubrió, en razón de que ellos estaban en propiedad y prestaban el servicio con una finalidad de educar de manera permanente los menores». 8 Ibidem, documento «26 RecursoApelacionUGPP.pdf». 6 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea - Esto en la medida en que la titular del cargo no se desvinculó del empleo en forma permanente sino transitoria en virtud de la ley que permitió suplir las faltas temporales del servicio en ejercicio de las licencias.

Así, comoquiera que el vínculo laboral se mantuvo vigente con la administración conllevó la improcedencia relativa a que dos personas reclamaran «[…] con base en el mismo cargo y por el mismo tiempo vinculación de carácter laboral docente con el mismo derecho pensional». - En tal virtud, el reconocimiento del derecho del docente en propiedad y del que lo asumió en forma transitoria, implicaría una carga desproporcionada para el Estado con ocasión del pago de la prestación periódica a ambos educadores en forma injustificada e ilegal. - De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y la Corte Constitucional10, «[…] los trabajadores que cumplen sus funciones laborales a través de contrato de prestación de servicios no pueden ser tenidos como empleados públicos, sometidos a un régimen legal y reglamentario.

Debe entenderse que el contrato de prestación de servicios presume una relación laboral, pero ello no implica que ese trabajador tenga los mismos derechos y obligaciones de los empleados públicos. De allí que no sea procedente tener en cuenta estos periodos para el reconocimiento de prestación de gracia» (sic). - En esas condiciones, la demandante no cumplió con los requisitos atinentes a la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que «[…] tuviesen o llegaren a tener el derecho a la pensión gracia», por lo que era de vital importancia establecer si se trataba de una «mera expectativa», «expectativa legítima o derecho adquirido», comoquiera que la primera de aquellas carece de amparo en la resolución de casos concretos, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional11. - Otro aspecto cuya valoración omitió el tribunal de primera instancia fue que el empleo para el que se le designó a través del Decreto 781 de 1976 era de carácter nacional, toda vez que lo suscribió el gobernador de Boyacá con ocasión de las atribuciones legales otorgadas por la Ley 43 de 1975, norma que prevé la educación primaria y secundaria como un servicio a cargo de la nación. Además de ello, los gobernadores tenían a su cargo la administración del personal nacional y nacionalizado con ocasión de la desconcentración administrativa territorial, por ende, actuaba como representante del sector central. - La brecha salarial de los empleados del orden territorial respecto de aquellos del 9 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 6 de abril de 2017, radicación 13001 23 33 0002 013 00378 01. 10 Sentencia C-555 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 11 En la sentencia T-832 de 2013 7 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea ordena nacional fue superada con la promulgación de la Ley 91 de 1989, a partir del 31 de diciembre de 1980.

De ahí que las relaciones laborales iniciadas con posterioridad no cumplieron con el objetivo de la norma en la medida en que ya no existía diferencia salarial. En otras palabras, «[…] la pensión gracia fue derogada de manera tácita por la ley […] y en esa medida en el caso objeto de litis, la vinculación de la docente no cumpliría con el objeto de la norma». - Sumado a ello, ese tiempo de servicio prestado después del 29 de diciembre de 1989 tampoco podía tenerse en cuenta para efectos del cómputo de aquella exigencia, en tanto correspondía al nivel nacional, por cuanto «[…] para esa fecha se encontraba vigente la ley 91 de 1989 en concordancia con la ley 60 de 1993, la cual estableció que los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, cuando estos cumplan los requisitos de ley, esto es, edad y tiempo de servicio, solo tendrán derecho a pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio del último año. Además la norma en cita establece que a partir de su promulgación solo gozarán del régimen vigente para pensionados del sector público nacional». - Asimismo era necesario que la docente acreditara el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento del emolumento pretendido antes del 29 de diciembre de 1989, al tenerse en cuenta que de conformidad con la citada Ley 91 de 1989, «[…] la pensión gracia tendría un carácter transitorio y por tanto solo se reconocería a los docentes que cumplieran los requisitos para dicha fecha, conforme con lo manifestado por la Corte Constitucional12». 1.5.

Trámite en segunda instancia Por medio de auto proferido el 28 de noviembre de 202213 se admitió el recurso de apelación, sin que fuera necesario el decreto de pruebas de conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, por ende, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6. Concepto del Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia14, comoquiera que: i) en cuanto a la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, se evidenció el Decreto 781 del 6 de octubre de 1976, por medio del cual el gobernador de Boyacá la nombró como docente interina a partir del 22 de septiembre de 1976 en el municipio de Tutazá; y ii) según el formato único de historia laboral, se demostró la prestación del servicio docente del orden territorial desde el 6 de marzo de 1991 y hasta el 30 de diciembre de 2011, 12 En la sentencia C-489 de 2000 13 Samai, índice 4 14 Samai, índice 10 8 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea es decir por un período superior a los 20 años.

En tal virtud, la demandante demostró el cumplimiento de las exigencias establecidas en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a resolver lo siguiente: ¿si Segunda Silenia Lara Perea acreditó el cumplimiento de los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regularon? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la Nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.

Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 191315 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.

El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 15 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea Con posterioridad, las leyes 116 de 192816 y 37 de 193317, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública.

Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la Nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.

Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La Nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).

Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La Nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la Nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el 16 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 17 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud.

En efecto, la Ley 60 de 199318 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos. En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989.

En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo.

La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja19, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.

Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196820, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos21 y, más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199422 (artículo 179, literal d). 18 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.

El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 19 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 20 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 21 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 22 «Por la cual se expide la ley general de educación» 11 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al FOMAG, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas.

La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al FOMAG se reglamentó con el Decreto 196 de 199523, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la Nación y luego del situado fiscal.

Sus prestaciones quedaron a cargo del FOMAG, luego de su afiliación. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: - Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando. En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. - Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por la Nación – Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial, para quienes las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. - Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el FOMAG.

En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198924, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201825 se afirmó que la pensión gracia debía reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 23 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 24 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 25 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala26 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales.

La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198927 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201828, así: 26 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 28 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».

De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la fuente de financiación de los recursos transferidos del sector central al descentralizado no es el referente a efectos de definir si un educador estatal es nacional o nacionalizado, sino que ello obedece a la naturaleza de la plaza a ocupar señalada en el acto administrativo de nombramiento o la correspondiente certificación de la autoridad nominadora. 2.3.2.

Sobre el requisito previsto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a) para el reconocimiento de la pensión gracia Ahora bien, las diversas posturas acerca de la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, en relación con la sentencia C-489 de 2000 fueron señaladas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202229, a saber: 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea «[…] 1.

El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 permitió que los docentes con vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 accedieran a la pensión gracia, siempre y cuando hubieran cumplido los 20 años de servicio al 29 de diciembre de 1989. 2. El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 permitió que los docentes con vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 accedieran a la pensión gracia, para lo cual podrían sumar los tiempos laborados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 […]».

Con el objetivo de resolver cuál era la interpretación de la norma, en la aludida sentencia se consideró que el 31 de diciembre de 1980 se constituyó en el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional especial y si bien el 29 de diciembre de 1989 correspondió a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91, esta no podía entenderse como un plazo que demarcara la última oportunidad para la consolidación del derecho a aquel emolumento, toda vez que se «[…] vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren) […]».

Al efecto consideró: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».30 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la 30 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] Por lo anterior, se concluyó que la afirmación de algunos juzgados y tribunales administrativos del país atinente a que la sentencia C-489 de 2000 dispuso un límite temporal, no se desprendía del texto del referido pronunciamiento y resultaba contradictoria con la jurisprudencia constitucional sobre la materia31.

En esas condiciones, el Consejo de Estado fijó como regla de unificación jurisprudencial que «[…] [l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento […]».

Es por ello que el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 no exigió que al 29 de diciembre de 1989 el docente debía cumplir los 20 años de servicio, pues lo que la norma preceptuó es que aquella fecha era el límite máximo de vinculación del educador estatal. En tal virtud, no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y tampoco se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3.3. Sobre la vinculación en interinidad Esta Corporación ha señalado que si bien en el ordenamiento jurídico colombiano no se define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, aquella debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación 31 En forma concreta de las sentencias C-479 de 1998, C-084 de 1999, C-915 de 1999, C-954 de 2000, C-085 de 2002, C-506 de 2006 y SU-014 de 2020. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea de los servicios educativos32.

Igualmente, ha establecido en forma reiterada33 que quienes se hayan desempeñado antes del 31 de diciembre de 1980, en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que acreditaran el cumplimiento de la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años.

Esto, en atención a que la normatividad que regula la materia no exigió para efectos del acceso a ese tipo de beneficio pensional, haber sido vinculado bajo una forma específica de provisión de empleo (de carrera o transitoria), o, incluso, que su relación laboral sea continua y discontinua34. Además, el periodo laborado en interinidad es plenamente computable para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que, por un lado, responde a un mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico en el que la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación del servicio educativo35.

Y por el otro, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente, que daba lugar a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo36. En la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, aunque no se unificó lo atinente a los criterios sobre este asunto específico, sí encontró que la demandante en esa controversia había demostrado plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, al valorarse, entre otros asuntos, 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de enero de 2017, radicado 76001-23-33-000-2013-00406-01 (4259-15).

Igualmente ver la sentencia del 22 de marzo de 2018, radicación número: 25000-23-42-000-2014- 03024-01(1999-17). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B: sentencias del 27 de enero de 2017. Expediente No. 76001-23-33-000-2013-00406-01(4259-2015), 18 de septiembre de 2020. Expediente No. 25000-23-42-000-2016-05162-01(0402-19), 10 de julio de 2020.

Expediente No. 15001-23-33-000-2016-00168-01(1520-18), 10 de octubre de 2020. Expediente No. 19001-23-33- 000-2013-00102-01(1665-14), y 19 de julio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-02885- 01(3254-15); Subsección A: fallos del 27 de septiembre de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000- 2014-00012-01(3050-15), 5 de julio de 2018.

Expediente No. 15001-23-33-000-2014-00468- 01(3406-15), 27 de junio de 2018. Expediente No. 68001-23-33-000-2014-00812-01(3597-15), 21 de junio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01016-01(0774-14), y 12 de julio de 2017. Expediente No. 25000-23-25-000-2012-01224-01(3659-14). 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de julio de 2018.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-02885-01(3254-15). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de septiembre de 2018. Expediente No.25000-23-42-000-2014-00012-01(3050-15) 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de junio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01016-01(0774-14). 17 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea la vinculación en interinidad que había tenido como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá antes del 31 de diciembre de 198037. 2.4.

Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente38: - Segunda Silenia Lara Perea nació el 1º de noviembre de 195639, por ende, el 1º de noviembre de 2006 cumplió 50 años de edad. - Por medio del Decreto 781 del 6 de octubre de 1976 expedido por el gobernador y el secretario de educación de Boyacá «[…] [p]or el cual se nombran unos maestros para ejercer sus labores Docentes Interinamente en el Departamento de Boyacá […]»40, entre ellos, la demandante a quien se le designó «[…] [d]irectora de la R.D. El Tobal en el municipio de Tutazá, en reemplazo de Ana Jael de Perea, a quien se le concedió licencia por maternidad a partir del 22 de septiembre del año en curso […]». - El 29 de noviembre de 1984, el jefe de grupo escolar del municipio de Tutazá certificó el 29 de noviembre de 1984 que «[…] Segunda Silenia Lara Perea […] trabajó como maestra interina […] nombrada por Oficio Número 029 del 20 de septiembre de 1976 procedente del Distrito Educativo de Duitama en reemplazo de la profesora titular Ana Jael Lara de Perea a quien se le concedió licencia de maternidad por el término de 56 días […]»41. - Con la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993 proferida por el alcalde mayor de Bogotá, «[…] [p]or la cual se realizan unos nombramientos en la Planta de Personal 37 «[…] b) De conformidad con la certificación expedida por la secretaría de educación de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá (ff. 126 y 127), la demandante laboró como docente territorial en esa entidad, con vinculación anterior y posterior al 31 de diciembre de 1980, conforme se indica a continuación: Tipo de vinculación Novedad Desde Hasta Tiempo laborado Años Meses Días Territorial Docente interino11-02-1974 07-0-1974 -- 01 27 Territorial Docente interino16-02-1975 12-04-1975 -- 01 27 […] En ese orden, se tiene que la demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Así las cosas, la interesada demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (11 de febrero de 1974), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 29 de octubre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como docente […]». 38 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_DEMANDA_25000234200020190166(.zip) NroActua 2», documento «02Anexos.pdf» 39 De acuerdo con la cédula de ciudadanía, folio 46 40 Folios 43 a 45 41 Folio 41 18 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea Docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación […]»42.

En esta se consideró: «[…] Que el Acuerdo No. 08 de 1992 dispuso la creación de una Planta de personal docente para el sector educativo del Distrito Capital. […] Que la Oficina de planeación de la Secretaría de Educación realizó el estudio mencionado en el considerando anterior y, sobre la base de las necesidades reales del servicio para 1991, llegó a la conclusión de que es preciso fijar la planta de personal en un número de 7.120 docentes. […] Que el Acuerdo No. 41 de 1992 dispuso que la Administración Distrital nombrará en propiedad a partir del 1 de febrero de 1993 al personal docente temporal que venía prestando sus servicios a la Secretaría de Educación, siempre y cuando cumpla con los requisitos de ley para ocupar el cargo. […] Que además de la adecuada evaluación de méritos, los principios jurídicos aplicables a los docentes y en particular el artículo 5 del Decreto 2277 de 1979, establecen requisitos para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, así: poseer título docente de conformidad con los requerimientos para cada uno de los distintos niveles del Sistema Educativo Nacional o acreditar estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente.

Que revisados por la Secretaría de Educación los documentos que reposan en la hoja de vida de cada uno de los docentes a los que se refiere la parte resolutiva del presente acto se comprobó el cumplimiento de los anteriores requisitos […]». Con fundamento en ello, se nombró a la demandante como docente de tiempo completo en la planta de personal docente del distrito capital, en el que se posesionó el 8 de febrero de 1993. - De acuerdo con el certificado de historia laboral expedido el 14 de febrero de 2019 por la Secretaría de Educación de Bogotá43, se indicó que el tipo de vinculación era territorial e indicó las siguientes novedades: Novedad Desde Hasta Vinculación temporal tiempo completo 06/03/1991 30/11/1991 Vinculación temporal tiempo completo 20/01/1992 30/11/1992 Nombramiento en propiedad 08/02/1993 no se indicó Licencia sin remuneración (24 días hábiles) 25/03/2008 25/04/2008 - El 20 de marzo de 2019 se solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición denegada con la Resolución RDP 022750 del 30 de julio de 2019 expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP44, en la que indicó el tiempo de servicios así: 42 Folios 38 a 40 43 Folios 34 a 36 44 Folios 23 a 25 19 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea «[…] Entidad laboró Desde Hasta Novedad Cargo Vinculación Modalidad Bgta Dsto Capital 1991/03/06 30/12/2011 Tiempo servicio Docente Dtral Primaria Bgta Dsto Capital 31 días Interrupción Docente Dtral Primaria […]» Con base en ello, le manifestó que no se había acreditado la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, como lo exigía la Ley 91 de 1989, «[…] teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada […]». - Esta decisión fue impugnada el 14 de agosto de 2019 y confirmada con la Resolución RDP 030577 del 11 de octubre de 2019 expedida por el director de pensiones de la UGPP45 por considerar: «[…] Que fue allegada copia auténtica del decreto No 781 del 06 de octubre de 1976, por medio del cual el departamento de Boyacá, por medio de la cual se nombró como Directora a la señora Lara Perea Segunda Silenia, ya identificada.

Que fue allegada copia auténtica de acta de posesión del 22 de septiembre de 1976, por medio de la cual la señora Lara Perea Segunda Silenia […] toma posesión del cargo del cual fue nombrada mediante decreto No 781 del 06 de octubre de 1976. Que obra copia auténtica de resolución No 202 del 01 de febrero de 1993 por medio de la cual el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, nombró como docente a la señora Lara Perea Segunda Silenia […].

Que fue allegada copia auténtica de acta de posesión del 05 de febrero de 1993, por medio de la cual la señora Lara Perea Segunda Silenia […], toma posesión del cargo del cual fue nombrada mediante resolución No 202 del 01 de febrero de 1993. Que obra original de certificado de información laboral de fecha 14 de febrero de 2019, expedido por la Secretaría de educación de Bogotá, por medio del cual se certifica que la señora Lara Perea Segunda Silenia […], laboró para dicha entidad desde el 06 de marzo de 1991 hasta el 30 de diciembre de 2011 (fecha hasta la cual se certificaron factores), con una interrupción laboral desde el 25 de marzo de 2008 hasta el 25 de abril de 2008; con una vinculación Distrital. 45 Folios 30 a 32 20 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea Que teniendo en cuenta la documentación antes mencionada, es de anotar que dentro del expediente pensional no obra original o copia auténtica de certificado de información laboral FORMATO DEL FOMAG, expedido por el Ente Nominador, en el cual se evidencie la fecha de ingreso, retiro, licencias e interrupciones, tipo de vinculación: nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital, origen o fuente de los recursos: situado fiscal, sistema general de participaciones, presupuesto nacional, recursos propios, régimen prestacional aplicable: nacional, territorial, nacionalizado, documento indispensable para aclarar cualquier duda frente al tipo y momento de vinculación, correspondiente al tiempo de servicio laborado desde el año 1976 […]» [Se resalta]. 2.5.

Análisis sustancial El tribunal de primera instancia accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda, al considerar que la demandante acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. La UGPP solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia al considerar que la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 no podía tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, debido a su carácter provisional o temporal en interinidad con la finalidad de cubrir una licencia de maternidad, por ende «[…] solo se generó una expectativa del derecho a la pensión gracia en cabeza de los empleados de carrera a quienes cubrió, en razón de que ellos estaban en propiedad y prestaban el servicio con una finalidad de educar de manera permanente los menores».

Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que la vinculación que acreditó Segunda Silenia Lara Perea, anterior al 31 de diciembre de 1980, fue efectuada a través del Decreto 781 de 1976 por el término de la licencia por maternidad de quien ocupaba el cargo de manera permanente; sin embargo, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia se puede computar el tiempo de servicios prestado por el docente con ocasión de vinculaciones en interinidad o provisionalidad, puesto que, lo relevante es que se demostrara la prestación del servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, sin que sea dable exigir un requisito adicional [como el tipo de vinculación] que no fue previsto por el legislador.

En esa línea, esta Sala encuentra que contrario a lo manifestado por la entidad apelante, el tiempo de servicios acreditado a partir del 22 de septiembre de 1976 por el término de 56 días, podía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación pretendida, en tanto se originó en la designación efectuada por el gobernador del departamento de Boyacá, es decir, es nacionalizado de acuerdo con lo previsto en el artículo 1.2 de la Ley 91 de 1989 según el cual es personal de ese orden, los «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de 21 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». [Se resalta].

De otra parte, en el recurso de apelación se indicó que la docente no era acreedora de la pensión gracia, en la medida en que a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 no contaba con los 20 años de servicio exigidos para este reconocimiento. El anterior argumento se sustentó en el contenido del artículo 15.2 de la mencionada Ley 91, según la cual la pensión gracia se mantendría para aquellos «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Sin embargo, como se expuso en el marco jurisprudencial de esta providencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó el alcance de esa disposición y precisó que el objetivo de esta fue proteger las expectativas con las que contaban los educadores en ese momento, por lo que «el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba46».

Así las cosas, es claro que la disposición en cita permitió que aquellos educadores que acreditaran una vinculación del orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 mantuvieran la expectativa frente a esa prestación y pudiesen acreditar la totalidad de los requisitos con posterioridad, de modo que no es cierto que la pensión gracia fue derogada de manera tácita con la expedición de la Ley 91 de 1989.

De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al apelante en cuanto a que Segunda Silenia Lara Perea debió acreditar la totalidad de las exigencias legales para el reconocimiento de la pensión gracia a más tardar el 29 de diciembre de 1989 [fecha de entrada en vigor de la Ley 91]. Dentro de los argumentos que sustenta el recurso de apelación, la UGPP señaló que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida en que los servicios que prestó correspondían al nivel nacional.

En relación con la acreditación del tipo de vinculación, en el expediente obra, en cuanto al tiempo servido: i) desde el 22 de septiembre de 1976, por el término de 56 días; ii) entre el 6 de marzo y el 30 de noviembre de 1991 [8 meses y 24 días]; iii) desde el 20 de enero al 30 de noviembre de 1992 [10 meses y 10 días]; y iv) del 8 de febrero de 1993 al 30 de diciembre de 2011 [18 años, 10 meses y 22 días], para un total de 20 años, 5 meses y 26 días, en los que se certificó por parte de la autoridad nominadora que su vinculación era territorial, máxime cuando en el último de aquellos lapsos se demostró que el empleo en el que fue nombrada con la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993 pertenecía a la planta de personal 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 22 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea docente para el distrito capital.

En suma, se confirmará la sentencia del 9 de junio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda, puesto que Segunda Silenia Lara Perea acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que este hecho no fue desvirtuado. 2.6.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.47 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del 47 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014). 23 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Reconocimiento de personería Se reconocerá personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte identificado con la cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que se encuentra en SAMAI48. 4.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Segunda Silenia Lara Perea acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regularon. En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en tanto accedió en forma parcial las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Confirmar la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual se accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda presentada por Segunda Silenia Lara Perea contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. – Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte identificado con la cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 48 Índice 19. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2019-00166-01 (5843-2022) Demandante: Segunda Silenia Lara Perea del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JNFG