CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., abril veinticuatro (24) de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Demandante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Demandada: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate probatorio y jurídico planteado en el proceso de reparación directa.

Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 27 de enero de 2023, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo solicitado1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 24 de noviembre de 2022, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

Hechos relevantes Mariela Mantilla y otros2, por intermedio de apoderado judicial, ejercieron medio de control de reparación directa contra la Agencia Presidencial para la 2 En el proceso de reparación directa la parte demandante se conformó por Mariela Mantilla Hernández, Omar Daniel Oviedo Mantilla, Nelson Fabián Contreras Mantilla, Víctor Julio Capacho Mantilla, Yorleinis Capacho Mantilla y Héctor Capacho Mantilla. 1 Que ingresó para fallo el 9 de marzo de 2023. 1 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) Acción Social y la Cooperación Internacional (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - DPS) con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por la muerte de Wilfredo Capacho Mantilla, ocurrida el 5 de octubre de 2008.

El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante providencia del 15 de mayo de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte demandada apeló la anterior decisión ante el Consejo de Estado, el que, por medio de providencia del 19 de julio de 2022 –notificada el 2 de noviembre de la misma anualidad–, confirmó la decisión de primera instancia. 3.

Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora manifestó que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico y en uno sustantivo, por cuanto no tuvo en cuenta que no existe norma jurídica que atribuya a la entidad demandada algún deber de protección frente a los ciudadanos, de ahí que no era posible exigirle que podía evitar la muerte de Wilfredo Capacho Mantilla.

Sostuvo que la sentencia le impuso una “carga imposible de cumplir” al DPS, en la medida en que desconoció que las entidades llamadas a responder por los hechos que dieron lugar al deceso de Wilfredo Capacho Mantilla eran el Ejército Nacional y la Fiscalía General de la Nación, entidades que conocían el riesgo al que estaba sometido dicha persona y que tenían “la capacidad logística, militar y funcional” para evitarlo. 4.

La admisión y el trámite de la demanda 4.1 Mediante auto del 29 de noviembre de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la parte demandante del proceso de reparación directa. 4.2 La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia del amparo solicitado, por considerar que el actor pretende reabrir un debate ya concluido, de ahí que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) De manera subsidiaria, indicó que se debía denegar la acción de tutela por cuanto: i) el accionante omitió identificar las normas que supuestamente se desconocieron al analizar la situación fáctica planteada y ii) en la providencia se reconoció, expresamente, que si bien existían otras entidades encargadas del “deber de protección de las personas desplazadas”, lo cierto es que se encontró acreditada la responsabilidad de la parte demandada por incumplir su deber legal de coordinación interinstitucional, de acompañamiento al retorno y reubicación del menor Wilfredo Capacho Mantilla. 5.

La sentencia de primera instancia En providencia del 27 de enero de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación denegó el amparo solicitado, al considerar que no se acreditaron los defectos alegados, por cuanto los elementos de convicción evidenciaron que la víctima directa había puesto en conocimiento de la entidad demandada su situación de vulnerabilidad; sin embargo, el DPS infringió el deber contemplado en el Decreto 2467 de 2005 consistente en “efectuar la coordinación interinstitucional para que la acción social llegase de manera oportuna a sus destinatario” y así garantizar los derechos del menor Wilfredo Capacho Mantilla, consistentes en un retorno seguro o en su reubicación. 6.

La impugnación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revoque, al considerar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado omitió valorar que en el proceso ordinario se demostró que al menor Wilfredo Capacho Mantilla lo asesinaron grupos al margen de la ley, situación irresistible para el DPS, que no tenía a su cargo un deber jurídico de protección respecto de la víctima, en razón a que la entidad se creó para “coordinar y articular la entrega de ayudas humanitarias para la población desplazada por la violencia”. 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) II.

C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces3.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber4: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda, se evidencia que la entidad estatal acudió a la acción de tutela con el propósito de que se estudie nuevamente si se le debe atribuir responsabilidad por la muerte del menor Capacho Mantilla, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia del proceso ordinario.

Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Sentencia T–422 de 2018. 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la providencia del 15 de mayo de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Arauca encontró configurada la responsabilidad de la entidad.

En efecto, en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela– se alegó que no existe norma jurídica que atribuya al DPS un deber de protección frente a los ciudadanos, de ahí que no era posible que se le exigiera una inobservancia frente a la protección de la vida e integridad del menor Wilfredo Capacho Mantilla. Los anteriores aspectos fueron analizados y resueltos por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, bajo los siguientes argumentos (trascripción de forma literal, incluso con posibles errores): (…) dentro de las funciones generales de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL, el artículo 6º ibidem [Decreto 2467 de 2005 ] establece los deberes de efectuar la coordinación interinstitucional para que la acción social llegue de manera ordenada y oportuna a sus destinatarios, de coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y de ejecutar acciones de acompañamiento al retorno, prevención, protección, atención humanitaria y reubicación a favor de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento, de conformidad con las competencias asignadas por la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.

Igualmente, conforme a lo dispuesto por el artículo 18 del Decreto 2467 de 2005, corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL, a través de la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia, coordinar con otras instituciones que brinden asistencia humanitaria de emergencia y de protección de los Derechos Humanos, la atención inmediata a víctimas de la violencia cuando la situación así lo amerite y entregar la asistencia humanitaria a las personas de que trata el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, es decir, a “aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno […]”.

Entonces, como lo consagra el artículo 16 ibid., por medio de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) ACCIÓN SOCIAL- (antes Red de Solidaridad Social) y de las demás entidades públicas, dentro del marco de sus competencias, las víctimas del conflicto armado reciben asistencia humanitaria, entendida por tal, la ayuda indispensable para satisfacer los derechos constitucionales que hayan sido menoscabados por móviles ideológicos o políticos.

Al respecto, se advierte que conforme al artículo 15 de la Ley 418 de 1997, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL- (antes Red de Solidaridad Social) le corresponde brindar la asistencia humanitaria de las víctimas, en condiciones de emergencia cuando las circunstancias así lo exijan para mitigar o impedir la agravación de los atentados o agresiones cometidas contra la vida, la integridad psicofísica, la seguridad o la libertad personales, o cuando se esté ante amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza.

Y, en tratándose de menores de edad, debe estarse ante la protección prevalente dispuesta por el parágrafo del artículo 17 de la Ley 418 de 1997, en concordancia con el artículo 44 constitucional. (…) Además, conforme a lo dispuesto por el artículo 19 del Decreto 2467 de 2005109, concretamente frente a las víctimas de desplazamiento forzado, corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL, por medio de la Subdirección de Atención a Población Desplazada, coordinar la ejecución de acciones de socorro, asistencia, y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas de alimentación, alojamiento, elementos de hábitat interno en el marco de las normas vigentes, así como coordinar, orientar, acompañar y hacer seguimiento a los procesos de retorno colectivo e individual de la población desplazada.

Así, en atención a los deberes de coordinación y de asistencia humanitaria en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL y en consideración a que el artículo 29 de la Ley 387 de 1997 establece en cabeza de la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior el deber de protección a las personas desplazadas, es dable afirmar que existía en cabeza de la entidad demandada la obligación legal de coordinar interadministrativamente la ejecución de las medidas que garantizaran los derechos de la víctima.

Pues bien, en el caso de autos se dijo que el 13 de junio de 2007 la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL -, reconoció la calidad de desplazado por la violencia de Wilfredo Capacho Mantilla, en razón a que constató la veracidad del desplazamiento forzado derivada de los actos de tortura, secuestro y reclutamiento forzado padecidos a manos de las FARC, situación que en palabras de la Defensora del Pueblo - Regional Norte de Santander era “crítica” y hacia inviable su retorno al municipio de Saravena “por motivos de seguridad”. 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) A la sazón, recuérdese que en la Resolución No. 0569 del 13 de junio de 2007 la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL -, puso de presente que la doctora Carmen Ligia Galvis García, en su calidad de Defensora del Pueblo Regional Norte de Santander, mediante oficio 5015 -DPRNS -JCA071271 del 17 de abril de 2007 informó la gravedad de la condición atinente a Wilfredo Capacho Mantilla “[…] por razones humanitarias y […] porque su mínimo vital se encuentra amenazado, dada la situación crítica en que se encuentra, y a que la posibilidad de retorno a su lugar de origen no es viable por motivos de seguridad”.

En este punto, se establece la omisión en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL -, que desatendió la condición de especial protección requerida por la víctima, la situación de amenaza a la que se encontraba expuesta, los aspectos subjetivos del escenario que rodeaba a Wilfredo Capacho Mantilla y la inminencia del peligro afrontado, y no desplegó actividad alguna para evitar el retorno de Wilfredo Capacho Mantilla al municipio de Saravena ni brindó el acompañamiento legalmente establecido para este fin.

Nótese que, el 13 de febrero de 2008 nuevamente Wilfredo Capacho Mantilla es reclutado forzosamente por las FARC, que el 30 de abril de 2008 obtiene su libertad, porque por sus propios medios logra escapar del reclutamiento forzado, y que el 5 de octubre siguiente es asesinado, todo esto en el municipio de Saravena, a donde se vio obligado a retornar, luego de que fuera reconocido como víctima de la violencia e inscrito en el registro de la población desplazada y cuando la entidad demandada tenía pleno conocimiento de la situación de peligro afrontada por la víctima.

Así las cosas, ante la situación exhibida por la víctima, resulta indiscutible el incumplimiento de las medidas asistenciales por parte de la entidad demandada, dada la insuficiencia de la ayuda humanitaria, la falta de acompañamiento en el proceso de retorno y la falta de asesoría y coordinación frente a los procesos y derechos disponibles para garantizar su protección y seguridad.

(…) Concretamente, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL – estaba en la obligación de hacer seguimiento al proceso de retorno surtido por Wilfredo Capacho Mantilla y a coordinar con la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior la prestación del servicio de seguridad y protección hasta tanto se lograra su consolidación social y económica, ya fuera en el municipio de Saravena o mediante su reasentamiento en otro municipio.

No obstante, como viene de decirse, está acreditada la omisión en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le impone a la Agencia 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – ACCION SOCIAL – hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS).

En este sentido, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL – debió coordinar que Wilfredo Capacho Mantilla recibiera asistencia y protección urgente y oportuna, así como efectuar el acompañamiento al retorno, prevenir que sufriera mayores daños, y brindarle atención y protección humanitaria en su reubicación (artículo 18 Decreto 2467 de 2005, Ley 387 de 1997 y artículo 15 y 17 de la Ley 418 de 1997.

Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que, se reitera, el objeto de la demanda es que se realice un nuevo análisis en relación con la responsabilidad de la entidad, asunto que fue razonablemente decidido -en ambas instancias- por las autoridades judiciales accionadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06264-01 Accionante: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (impugnación) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9