1 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: GLORIA INÉS IDÁRRAGA GÓMEZ Demandadas: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 (Modificada por la Ley 2080 de 2021) O-120-2022 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Gloria Inés Idárraga Gómez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones2 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 1402-6 del 18 de febrero de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón del abono tardío del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.

Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer a favor de la demandante los intereses moratorios liquidados conforme a la referencia del bancario corriente, con 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. 2 Archivo en PDF adjunto a la actuación número 2 denominada «ED_CUADERNO114», visible en el link de documentos del registro en SAMAI. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación (11 de febrero de 1997) y hasta la fecha en que se pagó el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial (15 de mayo de 2013), ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo computado como indexación salarial. 3.

Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, así como al pago de las costas por resultar vencidas en el presente proceso. Supuestos fácticos relevantes3 1. La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2.

El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.

El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.

El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 2187-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5575-6 del 22 de agosto de 2013, modificada a su vez por la Resolución 9004-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Idárraga Gómez, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 5.

Las entidades demandadas abonaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de mayo de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este reconocimiento fue tardío. 6. La señora Gloria Inés Idárraga Gómez formuló petición el 10 de agosto de 2015 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.

Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad territorial demandada con la expedición de la Resolución 1402-6 del 18 de febrero de 2016. 3 Idem. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»4, porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 24 de octubre de 2017.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL como el DEPARTAMENTO DE CALDAS en los casos 1 a 6, 8, 10 y 11 propusieron la excepción de "FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA".

En el caso N- 7 (2016-00492-00) esta excepción solo fue propuesta por el Ministerio, teniendo en cuenta que el Departamento no contestó la demanda (fl. 78 C.l). En los casos N° 9, 12 y 13 (2016-00596-00, 2016-00629 y 2016-00533-00) esta excepción solo fue propuesta por el Departamento, teniendo en cuenta que el ministerio no contestó la demanda. […] el DEPARTAMENTO DE CALDAS argumenta que fue el Ministerio de Educación Nacional y no el ente territorial quien asignó los recursos para el reconocimiento de la homologación salarial con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones.

Para resolver dichos medios exceptivos se hace menester dejar en claro, como ha ocurrido en asuntos similares, que en esta etapa se debe resolver sobre las excepciones previas y las contempladas en el artículo 180-6 de la Ley 1437/11, dentro de las que se halla precisamente la falta de legitimación en la causa por pasiva, no obstante se observa que los argumentos con base en los cuales se plantea dicha excepción se refieren también a lo que constituye el fondo del asunto, aspecto cuyo estudio no es dable abordar en esta oportunidad, sobre todo atendiendo la pretensión económica que se persigue, en donde se discute que ha habido un pago tardío de un retroactivo de homologación y nivelación salarial, y se debe determinar en caso de existir tal mora, cuál es la entidad responsable, o si ambas deben concurrir a su pago. […]».

(Mayúscula del texto original).5 Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. 4 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). 5 Archivo en PDF adjunto a la actuación número 2 denominada «ED_CUADERNO114», visible en el link de documentos del registro en SAMAI. 4 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] EL DEBATE JURÍDICO SE CENTRA EN DETERMINAR: SI LOS DEMANDANTES TIENEN DERECHO AL PAGO DE LOS INTERESES MORATORIOS POR EL PRESUNTO PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL.

Para resolver lo anterior, se formulan los siguientes problemas jurídicos: ¿Se causó interés por mora en el pago de los valores por homologación y nivelación salarial? ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de indexación sobre la liquidación del retroactivo salarial cancelado a la parte actora? En caso afirmativo, ¿Cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder sobre las pretensiones de la parte actora? […]».

(Mayúscula conforme a la transcripción)6. SENTENCIA APELADA7 El a quo profirió sentencia escrita el 5 de marzo de 2021 por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal inicialmente resaltó que en el marco del proceso de descentralización del servicio público educativo, las entidades territoriales certificadas asumieron la administración del personal docente y el administrativo que antes pertenecía a la Nación, lo cual implicó a su vez un proceso de ajuste de los cargos a la planta de personal de los departamentos y municipios (homologación), y la correspondiente compensación de las diferencias salariales y prestacionales que resultaron con la incorporación a las nuevas plantas de personal (nivelación salarial), que en principio se sufragaba con recursos del Sistema General de Participaciones.

Seguidamente precisó que tradicionalmente se ha identificado la indexación como la actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda, es decir, se trata de una equivalencia financiera en la cual unidades monetarias del pasado (VP) se expresan en unidades monetarias del futuro (VF), que tienen el mismo poder adquisitivo, siendo la diferencia entre dichos valores temporales la corrección monetaria del dinero con base en los índices determinados por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, concretamente sobre las pretensiones de la demanda señaló que el Consejo de Estado en casos como el presente, en específico conforme a la sentencia del 7 de diciembre de 2017 (0905-2015), reiteró la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas por concepto del proceso de homologación y nivelación salarial en el sector de la educación cuando estas han sido previamente indexadas en debida forma, pues existe incompatibilidad entre ambos conceptos jurídicos. 6 Idem. 7 Idem. 5 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal sentido, al revisar las particularidades del caso, halló que efectivamente a la libelista le fue indexado el pago concedido con motivo de la mentada nivelación salarial, por lo que estimó improcedente conforme a lo anterior reconocer los intereses moratorios deprecados al no poder coexistir con la actualización monetaria debidamente efectuada.

Seguidamente replanteó su tesis sobre la orden extrapetita que en fallos anteriores dicho tribunal impartía con el fin de indexar el valor del retroactivo dejado de abonar desde la fecha de su reconocimiento hasta el momento efectivo de pago en sede administrativa, pues trajo a colación diversos pronunciamientos del Consejo de Estado que revocaban aquel planteamiento, al punto de precisar que resulta clara la imposibilidad de exceder el objeto del litigio con el fin de otorgar de oficio una corrección dineraria no planteada ante la administración ni solicitada en el libelo, y menos aún, en el sentido de atribuirle a la referida figura el carácter de derecho laboral a la luz del canon 53 Superior, pues es una condición que no le es propia.

Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de negar las pretensiones de la parte demandante y condenarla en costas por el valor del 3% del monto pretendido a título de agencias en derecho, ello en aplicación directa de los artículos 188 del CPACA y 366 del CGP. RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda.

Argumentó que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda, situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.

Aseguró que la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue cancelada 16 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA aplicable a la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial.

Sostuvo que en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil, cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se éste se hubiese realizado, claramente se incurre en mora y ésta se encuentra constituida por el pago de intereses, los cuales en el presente caso se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, por lo que no es adecuado inferir una incompatibilidad. 8 Idem. 6 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planteó además que el incumplimiento de las entidades demandadas en abonar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas corresponde a una mora que no se le puede atribuir a la demandante, dado que el pago de dicha obligación dependía únicamente de la administración quien de forma negligente retuvo el valor y solo reconoció una indexación que solo cubre el componente inflacionario, pero deja de lado el sancionatorio al cual tiene derecho con base en los artículos 1617 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998, además con los principios de favorabilidad, igualdad y equidad.

Manifestó la improcedencia de argumentar que el largo proceso de homologación era justificable, puesto que el pago de la nivelación salarial definitivamente fue tardío, más aun cuando la única forma de explicar lo propio, era que lo adeudado hubiese sido pagado desde el mismo momento en que se causó el derecho, esto es, a partir del traslado del personal y no tantos años después, en la medida en que no se trataba de una dádiva del Estado sino de una obligación como contraprestación directa del servicio de sus empleados.

Finalmente, en cuanto a la condena en costas de primera instancia, adujo que para decidir lo propio en el proceso contencioso administrativo, no basta entonces que la parte sea vencida, sino que por el contrario se requiere una valoración por parte del juez sobre la conducta observada por aquella durante el proceso. Con base en este postulado manifestó que en el presente caso nunca se realizaron acciones temerarias o de mala fe tendientes a dilatar el proceso, así como tampoco se demostraron los gastos y agencias en derecho en los que hubiese podido incurrir la parte demandada, lo cual implica que no es procedente la condena referida.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En el asunto sub examine no se presentaron alegaciones finales dado que tampoco fue necesario decretar ni practicar pruebas de segunda instancia. Sobre el punto se recuerda que la ausencia de un período probatorio en esta oportunidad torna improcedente agotar el referido trámite, de acuerdo con lo previsto en el artículo 247, numeral 5.° del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, vigente para la época de interposición del recurso de apelación objeto de estudio).

No obstante lo anterior, el Ministerio Público emitió concepto sobre el caso particular en el sentido de solicitar que se confirme el fallo impugnado9. Para el efecto señaló que el proceso de homologación del sector educativo con el estudio técnico terminó en diciembre de 2011, pero esto fue solo un primer punto para definir las nuevas pantas de personal de la entidad territorial, puesto que el paso siguiente fue verificar el costo de la deuda retroactiva por la nivelación salarial, la cual se realizó después y fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional el 28 de agosto de 2012.

Por lo anterior, aseguró que no es admisible reconocer a la demandante los intereses moratorios deprecados, porque el derecho solo lo consolidó con la aprobación del retroactivo. CONSIDERACIONES 9 Ver índice 9 del registro en SAMAI. 7 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada, la cual en este caso solo formuló la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿A la señora Gloria Inés Idárraga Gómez le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2. ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por esta? Primer problema jurídico ¿A la señora Gloria Inés Idárraga Gómez le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación.  Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales. 8 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, las cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.

Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».

Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.

Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.

Asimismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.  Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.

Conforme al sustento fáctico expresamente señalado por el Departamento de Caldas en su contestación de la demanda10, se observa que el proceso de 10 Archivo en PDF adjunto a la actuación número 2 denominada «ED_CUADERNO114», visible en el link de documentos del registro en SAMAI. 9 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.

En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 2187-6 del 22 de marzo de 201311, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora Gloria Inés Idárraga Gómez.

Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 5575-6 del 22 de agosto de 2013, pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. Finalmente este último acto administrativo fue modificado por la Resolución 9004-6 del 11 de diciembre de 2014.

Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial:  Resolución 2187-6 del 22 de marzo de 2013, por medio de la cual la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas reconoció a favor de la demandante un valor de $90.750.648, equivalente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo de dicho ente territorial.

Se resalta que en el resumen de conceptos, figura uno denominado «indexación», fijado en un monto de $30.679.309.12  Resoluciones 5575-6 del 22 de agosto de 2013 y 9004-6 del 11 de diciembre de 2014, con la que la entidad territorial demandada aclaró y modificó respectivamente el acto administrativo precitado, en el sentido de cambiar el monto final a reconocer debido a un error en el cálculo del IPC, por lo que se 11 Idem. 12 Idem. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinó abonar a la señora Idárraga Gómez la suma neta de $102.552.729, de los cuales por concepto de indexación se pagaba $42.784.039.13  Petición formulada por la demandante ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el 10 de agosto de 2015, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de consignación oportuna del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia.14  Resolución 1402-6 del 18 de febrero de 2016, emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del cual se da respuesta a la solicitud presentada por la libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente: «[…] Que las sumas canceladas por este concepto, fueron en su momento indexadas de tal manera que se tradujeran en el valor real de la acreencia al momento de su pago efectivo, lo cual hacía que fuera la forma idónea de impedir el deterioro inflacionario de los conceptos salariales adeudados, garantizando de esta manera la aplicación efectiva del principio de equidad y, particularmente del mandato constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta Política, de conformidad con el cual (sic) los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo».15  Certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en la que se indica que mediante Resoluciones 2187-6 del 22 de marzo de 2013, 5575-6 del 22 de agosto de 2013 y 9004-6 del 11 de diciembre de 2014, a la libelista le fueron pagadas el 15 de mayo de 2013 las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así16: AÑO DEVENGOS INDEXACIÓN TOTAL 1997 $2.543.453 $465.780 $3.009.233 1998 $3.456.206 $622.764 $4.078.970 1999 $12.391.455 $9.234.676 $21.626.132 2000 $14.093.367 $8.607.303 $22.700.670 2001 $14.946.977 $7.521.232 $22.468.210 2002 $12.639.880 $4.227.554 $16.867.433 TOTAL $60.071.339 $30.679.309 $90.750.648 Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte activa, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las 13 Idem. 14 Idem. 15 Idem. 16 Idem. 11 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con las Resoluciones 5575-6 del 22 de agosto de 2013 y 9004-6 del 11 de diciembre de 2014 que determinaron finalmente los montos a reconocer a la demandante.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya abonado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.17 Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del 17 Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). 12 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 2187-6 del 22 de marzo de 2013, 5575-6 del 22 de agosto de 2013 y 9004-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se ordenó cancelar a la demandante la suma total sin descuentos de $102.552.729 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $59.768.690 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, y el restante ($42.784.039) por concepto de indexación, tal como se aprecia a partir de la certificación emitida por la Secretaría de Educación Departamental18.

Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se pagó el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo cual no discute la parte apelante.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en abonar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la libelista.

Segundo problema jurídico 18 Archivo en PDF adjunto a la actuación número 2 denominada «ED_CUADERNO25», visible en el link de documentos del registro en SAMAI. 13 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por ésta? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la demandante, tal como se sustenta a continuación:  De la condena en costas Esta Subsección19 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA.

En aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de dicha carga por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP20, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público21. Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a 19 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 20 «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» 21 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 14 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quo no valoró su actitud procesal diligente a lo largo de la actuación. Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser este un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular de la libelista, que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencida en la contienda judicial.

En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra de la demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por ésta, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe pagar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de juicios de valor sobre el particular.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por la libelista. De la condena en costas Aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante a pesar de haber resultado vencida conforme al numeral 3.º del artículo 365 del CGP, puesto que la demandada no intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta Alta Corte, según la constancia secretarial visible en índice 10 del registro en SAMAI.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Gloria Inés Idárraga Gómez contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de registro SAMAI. 15 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00533-01 (4237-2021) Demandante: Gloria Inés Idárraga Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente en comisión