Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Demandada FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES FONCEP Temas Cobro coactivo.

Recobro de cuotas partes pensionales. Falta de título ejecutivo. Carga de la prueba. Prescripción de la acción de cobro. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del 23 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió1: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del numeral 2º de la Resolución No. CC- 000131 de 29 de junio de 2020 que resolvió las excepciones propuestas dentro del Proceso de Cobro No. 006 de 2020 y ordenó seguir adelante con la ejecución y de la Resolución No. CC-000181 de 9 de agosto de 2020 que confirmó la anterior, por cuanto prosperó parcialmente la excepción de falta de título, conforme a lo antes expuesto.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLARAR que la UGPP, como sucesora procesal de la extinta CAJANAL, adeuda las sumas pagadas por FONCEP por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL, respecto de los 18 pensionados relacionados en el Mandamiento de Pago No. CC-000100 de 25 de mayo de 2020; únicamente frente a los pagos realizados entre el 01 de mayo de 2017 hasta el 31 de julio de 2019, conforme a lo antes expuesto.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…)” (Negrilla del original).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP) expidió el Mandamiento de Pago Nro. No. CC-000100 del 25 de mayo de 2020, en el que ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) el pago de las cuotas partes por las mesadas canceladas a 18 pensionados entre el 1 de mayo de 2017 y el 30 de enero de 2020.

La entidad deudora propuso las excepciones de falta de título ejecutivo, de falta de legitimación en la causa por pasiva y de prescripción, las cuales fueron resueltas 1 SAMAI Tribunal, Índice 58, página 15. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el FONCEP mediante la Resolución Nro.

CC-000131 del 29 de junio de 2020 en las que las consideró como no probadas. La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición por la UGPP el cual fue decidido en la Resolución Nro. CC-000181 del 9 de agosto de 2020 en el sentido de confirmar la decisión.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000100 del 25 de mayo de 2020 “Por el cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000131 del 29 de junio de 2020 “Por la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución 100 del 25 de mayo de 2020 CP006/2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000181 del 9 de agosto de 2020 “Por medio de la cual se resuelve recurso de reposición en contra de la resolución No. CC-000131 del 29 de junio de 2020.

CP 006 de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. CUARTA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo. QUINTA: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, interpuestas dentro del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC-000100 del 25 de mayo de 2020, proferido dentro del proceso de cobro coactivo expediente No. CP-006 de 2020.

SEXTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

SÉPTIMA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 del 2011.” La Sala precisa que el auto que admitió la demanda, del 29 de abril de 20213, también rechazó de plano la pretensión de nulidad de la resolución Nro.

C-000100 de 2020 porque el mandamiento de pago es un acto de trámite, no susceptible de control judicial. A estos efectos, la demandante invocó como normas violadas el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006; el artículo 5 de la Ley 489 de 1998, los artículos 99 y 100 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 6 del Decreto 575 de 2013, y los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013. 2 SAMAI del Tribunal, Índice 2, PDF de la demanda páginas 1 a 2. 3 SAMAI deL Tribunal, índice 5.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El concepto de la violación se resume a continuación: 1. Inexistencia del título ejecutivo Señaló que, de acuerdo con el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, no es posible que la UGPP sea considerada deudor de favor del FONCEP porque no existe acto administrativo, contrato o garantía, que contenga una obligación expresa, clara y exigible en su contra.

Reprochó que las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, junto con el listado de cédulas denominado “liquidación de cuotas partes pensionales”, solo le fueron remitidos el 3 de diciembre de 2019, y no pueden considerarse un título ejecutivo. Explicó que el cobro coactivo de cuotas partes pensionales requiere la integración del título ejecutivo complejo con el acto de reconocimiento pensional y el acto de liquidación de cuotas partes pensionales4.

Reiteró que el mandamiento de pago pretende el cobro de cuentas de cobro y sus anexos, pero precisó que esos documentos únicamente hicieron referencia al valor de facturas y a certificaciones de mesadas pensionales por los periodos de enero de 2016 al 31 de julio de 2019. En consecuencia, indicó que no existe conocimiento de cuentas de cobro correspondientes a los meses de agosto a diciembre de 2019 ni de enero de 2020, que también son objeto del cobro coactivo.

Indicó que los reconocimientos pensionales allegados no fueron consultados a la UGPP, como lo ordena el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, lo cual consideró probado porque su expedición es anterior al 8 de noviembre de 2011, pero el Decreto 122 de 2013 solo dispone la consulta a la UGPP de forma posterior a esa fecha. Puso de presente, en un cuadro, que los reconocimientos pensionales fueron consultados ante la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL), pero esa entidad objetó 2, rechazó 1, guardó silencio frente a 1 y aceptó los otros 14 pensionados objeto del cobro.

Señaló que la información con la que cuenta la entidad corresponde a aplicativos de consulta propios, y no a documentos suministrados por la entidad demandada, pues no han sido notificados los documentos que liquidaron la deuda y que se relacionan en el mandamiento de pago. Sostuvo que, el 14 de enero de 2020, la UGPP expidió un oficio que explica al FONCEP las razones por las cuales no es procedente tramitar las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social.

Adujo que la obligación no es clara porque no se identifica a la UGPP como deudor, y que tampoco existe vínculo jurídico con el FONCEP debido a la falta de consulta de los actos de reconocimiento pensional, los cuales fueron consolidados antes del 8 de noviembre de 2011. Refirió que la cuota parte pensional y la presentación de la cuenta de cobro son dos eventos diferentes, y que la Circular Conjunta Nro. 069 de 2008 de los Ministerios de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público indica que, en cumplimiento 4 A respecto citó la sentencia del Consejo de Estado de 23 de junio de 2016, Rad Nro. 05001-23-31-000-2011- 00505-01.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 2 de la Ley 33 de 1985, se debe agotar el procedimiento de aceptación de la cuota parte pensional. Precisó que la obligación no es exigible debido a que el obligado era CAJANAL, quien reconoció las cuotas partes pensionales.

Así, en aplicación de la Resolución Nro. 2266 de 2012 sobre la liquidación de dicha entidad, se debió presentar la reclamación por el valor total adeudado y una proyección de las causaciones futuras. Y, de insistirse con el cobro de la obligación, debió exigirse el pago al Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes de CAJANAL, a cargo del Ministerio de Protección Social, de acuerdo con el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013.

Destacó que la demandada pretende el cobro de cuotas partes pensionales futuras y no causadas en el mandamiento de pago. Indicó que esta acumulación de pretensiones por parte del FONCEP es improcedente, pues las obligaciones futuras no son exigibles. Manifestó que la obligación no es expresa, pues no se impuso una obligación de dar, hacer o no hacer a la demandante. 2.

Competencia para responder por cuotas partes pensionales cobradas por FONCEP y falta de legitimación en la causa por pasiva Sostuvo que la UGPP tiene dentro de sus funciones el reconocimiento de las cuotas partes pensionales por solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Pero las cuotas partes pensionales objeto de cobro son anteriores a esa fecha, por lo que debieron incluirse en el procedimiento de liquidación de CAJANAL.

Ante la omisión de hacerlo, no había lugar a cobrarlas mediante cobro coactivo por la entidad demandada. Afirmó que no hay providencias judiciales que se refieran a las competencias recibidas por la UGPP por la liquidación de CAJANAL, pero la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimió un conflicto de competencia entre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la UGPP, señalando que el primero es el competente para dar cumplimiento a un fallo judicial.

Por lo anterior, también concluyó que la UGPP no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues no es la competente para asumir el pago de las cuotas partes pensionales objeto de cobro. Oposición de la demanda El FONCEP controvirtió las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que ha realizado los pagos de las mesadas que fueron reconocidas a los 18 pensionados incluidos en el mandamiento de pago.

Reprochó que la demandante señalara que no le fueron consultadas las cuotas partes pensionales porque la entidad no existía en los años de reconocimiento pensional. Además, sostuvo que la UGPP reconoce que se surtió el trámite de consulta ante CAJANAL, el cual aceptó su participación en el pago de las mesadas. Afirmó que los actos de reconocimiento pensional se encuentran en firme y son legales, por lo cual obligan al FONCEP a pagar las mesadas pensionales y que de conformidad con la ley obligan a CAJANAL, hoy la UGPP, a llevar a cabo el pago de la cuota asignada.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el concepto de la violación de la demanda se centra en apreciaciones personales, carentes de soportes fácticos o legales, los cuales no eximen a la entidad demandada de llevar cabo los pagos de obligaciones pensionales o recobros de cuotas pensionales.

Propuso la excepción de inepta demanda porque el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 no prevé que el mandamiento de pago sea susceptible de control judicial. La Sala anticipa que esta excepción fue negada mediante auto del 7 de julio de 20235, pues la pretensión de nulidad de ese acto de trámite fue rechazada al admitir la demanda. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad parcial los actos acusados, a título de restablecimiento del derecho dispuso que la UGPP únicamente adeudaba las cuotas partes pensionales con relación a las mesadas pagadas entre el 1 de mayo de 2017 y el 31 de julio de 2019, negó las demás pretensiones de la demanda, y no impuso condena en costas, por las siguientes consideraciones: Frente a la falta de legitimación en la causa por pasiva refirió al precedente de esta sección6 y del tribunal7.

Luego, mencionó el contenido de artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y del Decreto 575 de 2013, que establecen que la UGPP tiene a su cargo el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradora del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que haya tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Relató que el Decreto 2196 de 2009 dispuso la supresión y liquidación de CAJANAL y a través del Decreto 4269 de 2011 se estableció el 8 de noviembre de 2011 como fecha para la distribución del reconocimiento de reclamaciones administrativas respecto de las obligaciones de carácter misional entre CAJANAL y la UGPP.

Afirmó que el Decreto 1222 de 2013 ordenó la constitución de un patrimonio autónomo que se encargaría de la administración de las cuotas partes pensionales radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, el cual administra la Fiduciaria S.A. Puso de presente que la regulación expuesta no reguló la competencia para continuar con el pago de las cuotas partes pensionales luego de terminado el contrato de fiducia. En consecuencia, la regla general de competencia impone a la UGPP asumir los pasivos que no fueron solventados dentro del trámite liquidatorio de CAJANAL, aun anteriores al 8 de noviembre de 2011, en aplicación del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y el Decreto 2196 de 2009.

Con relación a la existencia de un título ejecutivo, indicó que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales se integra por i) el acto de reconocimiento pensional y ii) el acto que liquida las cuotas partes pensionales de las mesadas causadas, pagadas y no prescritas8. 5 SAMAI Tribunal, índice 28. 6 Invocó como precedente vinculante a la sentencia del 21 de marzo de 2024, exp. 27872, C.P. Wilson Ramos Girón. 7 Se refirió al fallo del 15 de febrero de 2024, exp. 25000-23-37-000-2021-00317-00, M.P. Gloria Isabel Cáceres Martínez. 8 Citó la sentencia del 28 de septiembre de 2023, exp. 25742, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Encontró probado que la demandada agotó el trámite de consulta y allegó la resolución de reconocimiento pensional frente a 16 de los 18 pensionados objeto del cobro coactivo.

Reiteró que, como fue expuesto previamente, el hecho de que el trámite de consulta fuera anterior al 11 de noviembre de 2008 no exime a la entidad de asumir el pago de la obligación, pues es la competente para hacerlo en la actualidad. Indicó que frente a las dos pensionadas restantes (Elsy Vuchy viuda de Andrade y Paulina Ramírez de Bernal), la Resolución Nro.

C-000131 de 2020 afirmó que la cuota fue aceptada frente a uno y negada frente al otro, afirmación que tomó por cierta a pesar de no tener respaldo documental. Además, puso de presente que la UGPP reconoce la existencia de los actos de liquidación de las cuotas partes cobradas, por lo que conoció dicha actuación y, por tanto, se integró el título ejecutivo complejo requerido.

Frente a las cuentas de cobro que la UGPP dijo desconocer por los meses de agosto a diciembre de 2019 y enero de 2020, refirió que le asiste razón a la demandante porque su manifestación es una negación indefinida, exenta de prueba conforme el artículo 167 del Código General del Proceso. En consecuencia, le correspondía al FONCEP probar la remisión de la cuenta de cobro y el acto de liquidación de las mensualidades.

Sin embargo, incumplió su carga de la prueba, de modo que se configura parcialmente la excepción de falta de título ejecutivo. En cuanto al argumento relacionado con el cobro de obligaciones no causadas, indicó que la UGPP no especificó cuáles son. Además, adujo que las cuotas partes pensionales cobradas por el FONCEP corresponden al periodo entre el 1 de mayo de 2017 y 30 de enero de 2020, esto es, antes de la expedición el mandamiento de pago.

Por lo tanto, este punto no prospera. Precisó que no se configura la prescripción extintiva de la obligación porque el cobro coactivo procedente, según lo expuesto previamente, corresponde a los pagos efectuados entre el 1 de mayo de 2017 y el 31 de julio de 2019, mientras que el mandamiento de pago fue notificado el 1 de julio de 2020, lo que interrumpió la prescripción conforme el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.

Afirmó que no procede la pretensión de devolución porque no está probado que la UGPP haya efectuado pagos en el proceso de cobro coactivo. No impuso condena en costas procesales debido a que no están probadas. Recursos de apelación 1. Parte demandante Indicó que, contrario a lo señalado por el tribunal, se demostró que no existe acto administrativo, contrato ni garantía, que dé lugar a entender que la UGPP es sujeto pasivo de la obligación cobrada, de conformidad con lo previsto en el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011.

Puso de presente que, por medio del mandamiento de pago, se efectuó el cobro de determinadas cuotas partes basado en unas cuentas de cobro, con un listado de cédulas que se titula “liquidación de cuotas partes pensionales”, pero solo hacen referencia a facturas y certificaciones de mesadas pensionales, en los que se refiere como deudor al Ministerio de Salud y de la Protección Social por diferentes valores.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que las referidas cédulas no fueron objeto de un acto administrativo en el que se liquide la deuda a favor del FONCEP y contra la UGPP. Además, la UGPP no hizo parte del proceso de consulta y consolidación de las cuotas partes pensionales que se discuten.

Refirió que el a quo incurrió en un error al no decretar la excepción de falta de título respecto de la totalidad de las cuotas partes considerando que: i) Las obligaciones corresponden a CAJANAL y se consolidaron antes del 8 de noviembre de 2011, ii) la Resolución Nro. 2266 de 2012 no asigna a la UGPP la obligación de asumir aquellas acreencias que no fueron cobradas con el cálculo actuarial al ser liquidada CAJANAL, iii) el mandamiento de pago se libró en virtud de una cuenta de cobro que no constituye título ejecutivo, pues se echan de menos los actos de reconocimiento pensional, hechos desconocidos por la demandante porque no se le realizó la consulta correspondiente, de modo que no hay documento que contenga una obligación clara, expresa y exigible; y iv) el a quo no verificó la notificación de las cuentas de cobro que presuntamente fueron remitidas a la UGPP por lo que no era posible concluir que existía un título.

Sostuvo que el estudio de la prescripción procede en cualquier etapa del proceso, incluso de oficio, de conformidad con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado9. 2. Parte demandada Advirtió que el Tribunal aplicó de forma errónea la regla de las negaciones indefinidas. Indicó que éstas solo están exentas de prueba cuando se formulan en el acápite de hechos de la demanda.

En este caso, la UGPP realizó su manifestación de no haber recibido las cuentas de cobro en los periodos de agosto de 2019 a enero de 2020 fuera del acápite de hechos de la demanda, por lo que no existió, en estricto sentido, una negación indefinida. Sostuvo que la anterior interpretación del artículo 167 del Código General del Proceso tiene fundamento en precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia10.

Así, adujo que la conclusión del Tribunal al respecto violó su derecho al debido proceso. Oposiciones a los recursos Las partes guardaron silencio. Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público también guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestiones previas El consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente asunto de conformidad con la causal establecida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso11. 9 Citó la sentencia del 8 de febrero de 2018, Exp. 21803. 10 Invocó la Sentencia Nro.

SC172-2020 del 4 de febrero de 2020, exp. 50001-31-03-001-2010-00060-01. 11 SAMAI, índice 24. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al haberse desintegrado el cuórum decisorio de la Sala con ocasión de la manifestación de impedimento, mediante sorteo del cinco (5) de junio de 2025, se designó como conjuez al Doctor Juan de Dios Bravo González.

Una vez integrado el cuórum decisorio, la Sala encuentra probada la causal de impedimento citada porque el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño fue ponente y suscribió la sentencia apelada. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento y se le separará del conocimiento del presente asunto. Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las resoluciones Nro.

CC- 000131 del 29 de junio de 2020 y Nro. CC-000181 del 9 de agosto del mismo año, actos expedidos por el FONCEP en los que negó las excepciones de falta de título ejecutivo, de falta de legitimación en la causa por pasiva y de prescripción, propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago que inició el cobro coactivo en su contra de cuotas partes pensionales de mesadas pagadas con relación a 18 pensionados entre el 1 de mayo de 2017 y el 30 de enero de 2020.

Para esto, la Sala estudiará i) si la UGPP está legitimada en la causa por pasiva con relación al cobro coactivo de cuotas partes pensionales reconocidas por CAJANAL; ii) si está debidamente integrado el título ejecutivo invocado por el FONCEP, para lo cual se tendrá en cuenta los argumentos sobre la exoneración de prueba de las negaciones indefinidas de la demandada; y iii) si procede declarar probada de oficio la excepción de prescripción. La Sala advierte que el tribunal negó el cargo relacionado con el cobro de obligaciones futuras y no causadas, posteriores a enero de 2020, pero este aspecto no fue objeto de reproche en la apelación de la parte actora.

En consecuencia, este punto no será estudiado, en virtud del principio de congruencia, regulado por los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Análisis del caso 1. Legitimación por pasiva de la UGPP La demandante, en su apelación, sostuvo que la UGPP no es deudor de las cuotas partes pensionales cobradas por el FONCEP, pues dicha entidad debió presentar una reclamación en el trámite de liquidación de CAJANAL por ser la entidad que aceptó la consulta de las cuotas partes pensionales antes del 8 de noviembre de 2011.

Además, indicó que la resolución Nro. 2266 de 2012 no le asignó a la UGPP la función de asumir el pago de las cuotas partes pensionales que no fueron pagadas por CAJANAL. Para decidir este punto, la Sala reiterará en lo pertinente el criterio expuesto en la sentencia del 27 de febrero de 2025 (exp. 28940 C.P. Milton Chaves García)12, que decidió un caso idéntico al de la referencia. En dicha providencia se puso de presente que el artículo 1 del Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL y que el artículo 22 determinó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sería la entidad encargada de los 12 En él se invocaron como antecedentes relevantes los fallos del 4 de mayo de 2023, exp. 27123, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 26 de junio de 2024, exp. 27817, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesos judiciales y administrativos que estaban en curso al momento de la liquidación. Sin embargo, esta última disposición fue modificada por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011 para establecer que las obligaciones de tipo misional serían asignadas a la UGPP y las de tipo administrativo al Ministerio de Salud.

Por su parte, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 establecen que el reconocimiento de los derechos pensionales de las entidades del orden nacional que están en proceso de liquidación se encuentra a cargo UGPP. En concordancia, el artículo 1 del Decreto 4269 de 2011 dispone que CAJANAL será responsable de las solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, mientras que la UGPP asumirá aquellas presentadas con posterioridad a dicha fecha.

Ahora bien, el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 ordenó la creación de un patrimonio autónomo para la administración de cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011. Por consiguiente, CAJANAL en liquidación y la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (en adelante Fiduagraria S.A.) suscribieron el Contrato de Fiducia Mercantil Nro. 20, por el cual se encargaba la administración del patrimonio autónomo destinado al reconocimiento de cuotas partes pensionales y la responsabilidad de representación judicial.

Con base en lo anterior, la providencia reiterada precisó que «Fiduagraria S.A. tenía una responsabilidad temporal, limitada a lo establecido en el contrato de fiducia y mientras el contrato esté vigente. Por otro lado, la UGPP tiene una responsabilidad permanente, basada en las funciones encomendadas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y la regla general de competencia del Decreto 2196 de 2009» (negrilla del original).

La anterior conclusión fue reforzada con el Concepto Nro. 2417 del 12 de noviembre de 2019 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado13, puso de presente lo siguiente: «Respecto de los demás procesos misionales relacionados con las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL, que tuvieren origen en solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, la Sala observa que el citado artículo no le asignó dicha responsabilidad al Ministerio de Salud y Protección Social.

En consecuencia, se debe tener en cuenta el criterio general de distribución de funciones previsto para este proceso liquidatorio, contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, que asigna a la UGPP la labor de encargarse de las obligaciones de carácter misional. En razón de lo anterior, corresponde a dicha entidad asumir la representación judicial en estos procesos.

( ) Con arreglo a las razones expuestas en este concepto, las obligaciones de carácter misional derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011 deben ser asumidas por la UGPP. Por consiguiente, la entidad tiene el deber de asumir los procesos de cobro y la representación judicial de los procesos que se tramiten en contra de CAJANAL en su calidad de administradora de pensiones» (subraya la Sala).

Atendiendo lo anterior, la Sala ratifica que, a diferencia de la responsabilidad temporal asignada a Fiduagraria S.A., la UGPP asume una responsabilidad de carácter permanente, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009. En consecuencia, tiene legitimación en la causa por pasiva en el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales que fueron reconocidas por CAJANAL antes del 8 de noviembre de 2011. 13 Exp. 2019-00065-00, C.P. Álvaro Namen Vargas.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este cargo de la apelación de la demandante no prospera. 2. Título ejecutivo para el cobro de cuotas partes pensionales La entidad demandante indicó que no fue aportado al expediente un acto, contrato o garantía que liquide una deuda en su contra; que las cuentas de cobro y sus anexos únicamente refieren como deudor al Ministerio de Salud y Protección Social; que la UGPP no hizo parte de la consulta y consolidación de las cuotas partes pensionales; que las cuentas de cobro no constituyen título ejecutivo para cobrar este tipo de obligaciones; y que el tribunal no verificó que no le fueron efectivamente notificados las cuentas de cobro o los actos que constituyen el título ejecutivo.

Por su parte, la demandada aseguró que el tribunal cometió un error al considerar que la manifestación de la UGPP de que no recibió las cuentas de cobro por los meses de agosto de 2019 a enero de 2020 constituye una negación indefinida exenta de prueba, pues para esto se requiere que tal declaración esté consignada en el acápite de hechos de la demanda, conforme el artículo 167 del Código General del Proceso y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia14.

Al respecto, la Sala señaló de forma pacífica y reiterada que el título ejecutivo para el cobro de cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo de reconocimiento pensional y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas causadas y pagadas que no estén prescritas15. Para conformar el primero de los actos administrativos que integran el título ejecutivo, se previó un procedimiento especial en el Decreto 2921 de 1948 y en el Decreto 2709 de 1994.

Según estas normas, la entidad que recibe la petición de reconocimiento pensional debe remitir copia del proyecto de resolución a las demás autoridades obligadas a concurrir en su pago, la cual tendrá un término de quince (15) días para objetar o aceptar expresamente la cuota parte asignada. Pero, si durante ese plazo la entidad consultada guarda silencio, se entenderá aceptada tácitamente.

Se destaca que las cuentas de cobro, por sí mismas, no conforman el título ejecutivo para este tipo de obligaciones. Sin embargo, su radicación resulta importante porque únicamente procede el cobro de las mesadas causadas y pagadas que no estén prescritas, lo cual se puede verificar mediante las cuentas de cobro o algún otro documento que de certeza de estos hechos.

Debido a lo anterior, esta Sala precisó que «La exigibilidad de las cuotas partes pensionales requiere dar cuenta del reconocimiento de la pensión, de la aceptación de la cuota parte por parte de la entidad que concurre a su cobro, y de la constancia de pago de las mesadas que dan lugar a la cuota»16 (subraya la Sala). De otro lado, se debe tener presente que esta sección ha señalado que la carga de probar la adecuada conformación del título ejecutivo es de la entidad acreedora.

De 14 Invocó la Sentencia Nro. SC172-2020 del 4 de febrero de 2020, exp. 50001-31-03-001-2010-00060-01. 15 En este sentido ver las sentencias del 16 de diciembre de 2011, exp. 18123, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 23de noviembre de 2017, exp. 21568, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 8 de octubre de 2020, exp. 24191, C.P. Milton Chaves García; del 24 de junio de 2021, exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 27 de febrero de 2025, exp. 28940, C.P. Milton Chaves García. 16 Sentencia del 8 de octubre de 2020, exp. 24191, C.P. Milton Chaves García; reiterado en fallo del 24 de junio de 2021, exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta forma, la sentencia del 24 de junio de 202117 consideró insuficiente la afirmación contenida en el acto que negó las excepciones de que la objeción a la cuota parte pensional fue negada por la acreedora, pese a que dicho acto se presume legal.

Y en el fallo del 18 de abril de 202418 la Sala concluyó que la manifestación de que se agotó el trámite de consulta de las cuotas partes pensionales tampoco era suficiente para concluir adecuadamente conformado el título ejecutivo, aun cuando el acto que contiene esa manifestación se presume legal. Esta postura tiene sustento en la regla general de carga de la prueba del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».

Contrario a lo dicho por la demandada, en estos casos no es aplicable el principio de carga dinámica de la prueba, por lo que es improcedente trasladar la carga de probar a la entidad deudora. Lo anterior se explica en que la entidad acreedora es la que realmente se encuentra en mejor condición de allegar los documentos que conforman el título ejecutivo, pues ella fue la que adelantó el trámite de consulta de la cuota parte pensional y el posterior reconocimiento del derecho pensional y pago de las mesadas.

En todo caso, la sala precisa que en cada caso se deben valorar las pruebas que obran en el expediente porque, aún con lo anterior, la demandante tiene en principio la carga de probar los cargos de nulidad propuestos y, así, desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos. Teniendo presente lo anterior, la sala encuentra que el mandamiento de pago Nro.

C-000100 de 2020 se expidió para obtener el pago de las cuotas partes pensionales por las mesadas de 18 pensionados, canceladas entre el 1 de mayo de 2017 y el 30 de enero de 2020, más intereses, e identificó cada una de las liquidaciones efectuadas con este propósito19. Así las cosas, a continuación, se verifica que en el expediente obren los documentos que demuestren la adecuada integración del título ejecutivo frente a cada uno de ellos, previo a lo cual, se aclara, que debido a que los actos de reconocimiento pensional son anteriores al 8 de noviembre de 2011, se verificará el agotamiento de la consulta ante CAJANAL, no ante la UGPP, conforme lo expuesto en el acápite anterior sobre sus competencias y su legitimación en la causa por pasiva ante el cobro coactivo de este tipo de obligaciones.

Además, se debe tener en cuenta que en la UGPP informó los hechos que le constan con base en sus propios registros, lo cual se tendrá en cuenta para efectos de valorar las pruebas y verificar la integración del título ejecutivo. De esta forma, la sección encuentra que fueron allegados los siguientes documentos con relación a cada uno de los pensionados objeto del cobro coactivo: 17 Exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Exp. 28358, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 19 SAMAI Tribunal, índice 2, PDF de la demanda y anexos, páginas 32 a 33.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nro. Pensionado Acto de aceptación de CAJANAL Acto de reconocimiento pensional Observación de la demanda20 1 Manuel José Quiroga Consulta del 26 de mayo y del 9 de julio de 1997, sin respuesta (aceptación tácita)21 Resolución Nro. 3395 del 13 de agosto de 199722 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 13 de agosto de 1997 2 Álvaro Jaime Roa Paipilla Aceptación expresa del 4 de marzo de 199723 Resolución Nro. 3512 del 27 de agosto de 199724 Consulta objetada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 27 de agosto de 199 3 Jorge Enrique Ovalle Campos Aceptación expresa del 26 de septiembre de 200625 Resolución Nro. 2218 del 17 de octubre de 2006 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 17 de octubre de 2006 4 José David Murillo Guzmán Aceptación expresa del 18 de junio de 200226 No obra copia del acto de reconocimiento pensional Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 21 de marzo de 2003 5 Ricardo Alfonso Mendoza Mejía Consulta del 9 de octubre de 1998, sin respuesta27 Resolución Nro. 1887 del 22 de diciembre de 199828 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 22 de diciembre de 1998 6 Alberto Antonio Montañez Suárez Consultas del 21 de diciembre de 1992 y del 16 de junio de 1994, con objeción tardía del 16 de agosto de 1994 (aceptación tácita)29 Resolución Nro. 00015 del 4 de enero de 199530 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 4 de enero de 1995 7 Yecid Espinosa Gómez Consulta del 30 de enero de 2006, sin respuesta (aceptación tácita) 31 Resolución Nro. 567 del 7 de marzo de 200632 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 7 de marzo de 2006 8 Jorge Eduardo Patarroyo Castro Consulta del 8 de septiembre de 2008, sin respuesta (aceptación tácita)33 Resolución Nro. 038 del 9 de enero de 200934 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 9 de enero de 2009 9 Ricardo Enrique López Diaz Consulta del 22 de septiembre de 2008, con objeción tardía del 30 de diciembre del mismo año (aceptación tácita) 35 Resolución Nro. 008 del 6 de enero de 2009 Consulta objetada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 6 de enero de 2009 10 Alicia Rico de Pinzón Aceptación expresa del 20 de agosto de 197636 Resolución Nro. 450 de 197737, con sustitución pensional en favor de su hijo mediante Resolución Nro. 381 del 25 de febrero de 200438 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 25 de febrero de 2004 11 María José Díaz Rincón Consulta del 17 de noviembre de 1992, sin respuesta (aceptación tácita)39 Resolución Nro. 225 del 11 de febrero de 199440 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 11 de febrero de 1994 20 Ibidem, página 7. 21 SAMAI Tribunal, índice 40, 65_RECIBEMEMORIALES_CUMPLIMIENTOREQUERI(.zip), PDF “QUIROGA CASTRO MANUEL JOSE_17149078”, páginas 22 y 26. 22 Ibidem, página 33. 23 SAMAI Tribunal, índice 40, 66_RECIBEMEMORIALES_17160411ROAPAIPILL(.pdf), páginas 61. 24 Ibidem, página 75. 25 SAMAI Tribunal, índice 40, 77_RECIBEMEMORIALES_OVALLECAMPOSJORGE(.pdf), página 195. 26 SAMAI Tribunal, índice 40, 76_RECIBEMEMORIALES_MURILLOGUZMANJOSE(.pdf), página 92. 27 SAMAI Tribunal, índice 40, 73_RECIBEMEMORIALES_MENDOZAMEJIARICARD(.pdf), página 108. 28 Ibidem, página 117. 29 SAMAI Tribunal, índice 40, 74_RECIBEMEMORIALES_MONTANEZSUAREZALBE(.pdf), páginas 18, 51 y 57. 30 Ibidem, página 117. 31 SAMAI Tribunal, índice 40, 67_RECIBEMEMORIALES_ESPINOSAGOMEZYESID(.pdf), página 59. 32 Ibidem, página 77. 33 SAMAI Tribunal, índice 40, 78_RECIBEMEMORIALES_PATARROYOCASTROJOR(.pdf), página 101. 34 Ibidem, página 111. 35 SAMAI Tribunal, índice 40, 70_RECIBEMEMORIALES_LOPEZDIAZRICARDOE(.pdf), páginas 81 y 124. 36 SAMAI Tribunal, índice 40, 80_RECIBEMEMORIALES_RICODEPINZONALICI(.pdf), página 66. 37 Ibidem, página 73. 38 SAMAI Tribunal, índice 40, 81_RECIBEMEMORIALES_RICODEPINZONALICI(.pdf), página 6. 39 SAMAI Tribunal, índice 40, 65_RECIBEMEMORIALES_CUMPLIMIENTOREQUERI(.zip), PDF “ALFONSO MUNAR LUCILA_20008130”, página 33. 40 Ibidem, página 39.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nro. Pensionado Acto de aceptación de CAJANAL Acto de reconocimiento pensional Observación de la demanda20 12 Inés Cecilia Lugo Salazar Aceptación expresa del 26 de marzo de 197941 Resolución Nro. 798 del 9 de mayo de 198042 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del del 15 de octubre de 1980 13 María del Socorro Zúñiga de Méndez Consulta del 27 de febrero de 1985, sin respuesta (aceptación tácita)43 Resolución Nro. 1300 del 17 de septiembre de 1986, reliquidada mediante Resolución Nro. 651 del 28 de abril de 198944 No hay evidencia de la respuesta de la consulta efectuada a CAJANAL, con fecha de reconocimiento del 28 de abril de 1989 14 Lucila Alfonso Munar Consulta del 4 de marzo de 1997, sin respuesta (aceptación tácita)45 Resolución Nro. 821 del 7 de abril de 199746 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 7 de abril de 1997 15 Consuelo Mallarino Botero Consulta del 24 de octubre de 1996, sin respuesta (aceptación tácita)47 Resolución Nro. 1865 del 18 de noviembre de 199648 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del del 18 de noviembre de 1996 16 María de la Paz Jiménez Bahamón Aceptación expresa del 4 de septiembre de 198749 Resolución Nro. 1256 del 29 de diciembre de 198750 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 29 de diciembre de 1987 17 Elsy Viuchy de Andrade No se aportaron antecedentes administrativos No se aportaron antecedentes administrativos Objetada por CAJANAL, con fecha de reconocimiento del 13 de septiembre de 1989 18 Paulina Ramírez Bernal No obra prueba de la consulta en el expediente aportado, pese a un documento que hace referencia a ella51 No obra copia del acto de reconocimiento en el expediente aportado, aunque CAJANAL revela que lo conoce52 Consulta aceptada por CAJANAL con fecha de reconocimiento del 17 de noviembre de 1987 De otro lado, la Sala pone de presente que en el expediente no obra ninguna de las cuentas de cobro a las que hicieron referencia las partes.

Empero, la demandante aceptó que conoció su contenido en los siguientes términos: «En el mandamiento de pago Resolución No. 000100 del 25 de mayo de 2020, se está efectuando el cobro de determinadas cuotas partes con base en unas cuentas de cobro que según se observa fueron dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social en su momento; y posteriormente remitidas a la UGPP a través de oficio 2019200503625962 de fecha 3 de diciembre de 2019. cuyo único adjunto son listados de cédulas que se titulan “liquidación de cuotas partes”, que únicamente hacen referencia al valor de unas facturas y de la mesada pensional, unas certificaciones de mesada pensional y las siguientes cuentas referente a los periodos de enero de 2016 a 31 de julio de 2019, todos estos refiriendo como deudor al Ministerio de Salud y de la Protección Social, por diferentes valores así: - Cuenta de cobro No. 2016000071 por valor de $2.069.266.335, - Cuenta de cobro No. 2016000073 por valor de $7.237.927.430, - Cuenta de cobro No. 2016000075 por valor de $1.390.792.960, - Cuenta de cobro No. 2016000076 por valor de $5.784.817.394, - Cuenta de cobro No. 2016000077 por valor de $1.823.256.197 y - Cuenta de cobro No. 2016000084 por valor de $2.749.405»53 (subraya la Sala). 41 SAMAI Tribunal, índice 40, 71_RECIBEMEMORIALES_LUGOSALAZARINESCE(.pdf), página 31. 42 Ibidem, página 39. 43 SAMAI Tribunal, índice 40, 82_RECIBEMEMORIALES_ZUNIGADEMENDEZMAR(.pdf), página 16. 44 Ibidem, páginas 27 y 47. 45 SAMAI Tribunal, índice 40, 65_RECIBEMEMORIALES_CUMPLIMIENTOREQUERI(.zip), PDF “DIAZ RINCON MARIA JOSE_20006391”, página 30. 46 Ibidem, página 39. 47 SAMAI Tribunal, índice 40, 72_RECIBEMEMORIALES_MALLARINOBORETOCON(.pdf), página 84. 48 Ibidem, página 91. 49 SAMAI Tribunal, índice 40, 69_RECIBEMEMORIALES_JIMENEZBAHAMONMARI(.pdf), página 57. 50 Ibidem, página 71. 51 CAJANAL interpuso recurso de reposición contra la resolución «sin número» del 17 de noviembre de 1989 que reconoció el derecho pensional de Paulina Ramírez y manifestó que no acepta la cuota parte pensional que le fue asignada.

Sin embargo, la entidad territorial no repuso la Resolución Nro. «01861» mediante la Resolución Nro. 961 de 2010. Es este acto, aseguró que CAJANAL fue consultada mediante el Oficio Nro. DASN 516 del 9 de octubre de 1986, pero no formuló objeción en su contra. Cfr. SAMAI Tribunal, índice 40, 79_RECIBEMEMORIALES_RAMIREZDEBERNALPA(.pdf), páginas 126 y 148. 52 Conforme el recurso referido en el pie de página anterior. 53 SAMAI Tribunal, índice 2, PDF de la demanda y anexos, página 7.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al analizar en conjunto las anteriores pruebas y afirmaciones de la demandante, la Sala concluye lo siguiente: En cuanto a las cuentas de cobro y sus anexos, la sala insiste en que la carga de allegar los documentos requeridos para adelantar el cobro coactivo es de la entidad acreedora, según se explicó previamente.

Sin embargo, atendiendo las particularidades de este caso, no se puede obviar que la UGPP aceptó conocer el contenido de las cuentas de cobro y sus anexos, entre los cuales se encuentra la certificación de las mesadas pensionales y los periodos pagados entre enero de 2016 y el 31 de julio de 2019. Ahora, teniendo en cuenta que el mandamiento de pago refiere a las cuotas partes pensionales pagadas entre el 1 de mayo de 2017 y el 30 de enero de 2020, se verifica que no hay prueba ni reconocimiento por la deudora del pago efectivo de las mesadas causadas entre agosto de 2019 y enero de 2020.

De hecho, como lo indicó el Tribunal, la manifestación de que no fue recibida cuenta de cobro por los periodos indicados constituye una negación indefinida que está exenta de prueba, por mandato del artículo 167 del Código General del Proceso, y, por el contrario, era el FONCEP quien incumplió la carga de demostrar este aspecto esencial para adelantar el cobro coactivo.

La demandada indicó que la manifestación formulada por la UGPP no puede considerarse una negación indefinida porque fue realizada fuera del acápite de hechos de la demanda. Sin embargo, esta restricción no está prevista por el artículo 167 del Código General del Proceso. Tampoco es cierto que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia haya hecho alusión a ese límite en el fallo invocado en la apelación54, en el que constan las siguientes consideraciones: «La imposibilidad de suministrar la prueba debe ser examinada en cada asunto, con un criterio riguroso y práctico, “(…) teniendo el cuidado de no confundirla con la simple dificultad, por grande que sea (…)”.

De tal manera que, según lo ratificó esta Sala, “(…) las negaciones indefinidas están comprendidas entre la clase de hechos imposibles, excluidos del tema de prueba, esto es cuando a pesar de que puedan existir o ser ciertos no es posible acreditarlos (…)”. Así las cosas, el alcance de la negación de la falta de pago invocada por la demandada por vía de excepción, no es indefinida, a fortiori, si el actor aportó el contrato que lo acreditaba, contentivo de una obligación pura y simple, no contraprobada; por tal razón, el error de hecho denunciado es inexistente».

Además, se insiste en que en este caso no es posible invertir la carga de la prueba que existe a cargo del FONCEP en virtud del principio de carga dinámica de la prueba, pues al ser ella quien realizó el pago de las mesadas pensionales, es quien se encuentra en mejores condiciones para aportar los documentos requeridos. De esta forma, dado que la demandante negó haber recibido las cuentas de cobro por los meses de agosto de 2019 a enero de 2020 y que el FONCEP incumplió su carga de aportar estos documentos para verificar el pago de las mesadas pensionales, la Sala concluye que no se integró adecuadamente el título ejecutivo para dichos periodos.

Respecto de la presentación de los actos de reconocimiento pensional y el agotamiento del trámite de aceptación, la Sala realiza el siguiente análisis con relación a cada uno de los pensionados objeto del cobro coactivo: 54 Invocó la Sentencia Nro. SC172-2020 del 4 de febrero de 2020, exp. 50001-31-03-001-2010-00060-01. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Álvaro Jaime Roa Paipilla: aunque la demandante afirma que CAJANAL objetó la consulta de la cuota parte pensional, en el expediente consta su aceptación expresa y el acto de reconocimiento pensional, por lo que fue debidamente integrado el título ejecutivo. • José David Murillo Guzmán: en el expediente no obra copia del acto de reconocimiento, por lo que el FONCEP incumplió su carga de la prueba.

A diferencia de lo que ocurrió con las cuentas de cobro, la UGPP no manifestó conocer el contenido de este acto administrativo, sino que se limitó a informar la fecha del reconocimiento con base en sus archivos internos. Por lo anterior, la Sala advierte que no fue debidamente constituido el título ejecutivo. • Alberto Antonio Montañez Suárez: la objeción que obra en el expediente fue presentada luego de transcurridos los 15 días a los que se refieren los Decretos 2921 de 1948 y 2709 de 1994.

De ahí que la demandante reconozca que CAJANAL aceptó la consulta. Por lo anterior, fue debidamente integrado el título ejecutivo. • Ricardo Enrique López Diaz: la UGPP indica que CAJANAL presentó objeción, pero no hay prueba en el expediente de su dicho. Por el contrario, se encontró que se practicó la consulta de la cuota parte pensional, sin que obre respuesta alguna en el expediente.

Esto permite afirmar que fue debidamente aportado el título ejecutivo. • Alicia Rico de Pinzón: La fecha de reconocimiento informada por la demandante en realidad coindice con la reliquidación de la pensión. En todo caso, al expediente fueron aportados los documentos requeridos para configurar el título ejecutivo complejo. • Inés Cecilia Lugo Salazar: La fecha de reconocimiento pensional que indicó la UGPP no coincide con la verificada en el expediente.

Sin embargo, esto no impide considerar debidamente integrado el título ejecutivo por obrar los actos de reconocimiento y de aceptación expresa. • Elsy Viuchy de Andrade: la demandada omitió presentar los antecedentes administrativos relacionados con esta pensionada, de modo que no fue debidamente integrado el título ejecutivo. Lo anterior se refuerza en que, de nuevo, la UGPP se limitó a informar la fecha de reconocimiento sin manifestar que conoció el contenido del acto administrativo y, además, indicó que CAJANAL objetó el reconocimiento de la cuota parte pensional.

Ahora, se debe tener presente que el a quo señaló que tenía por integrado el título ejecutivo porque, «Con relación al título ejecutivo frente a la obligación de las pensionadas Elsy Vuchy Vda de Andrade y Paulina Ramírez de Bernal, se tiene que en la Resolución 00131de 29 de junio de 2020 se afirma que la cuota parte fue consultada a la CAJANAL y que esta no fue acepta para el primer caso y aceptada para el segundo»55.

Empero, como se expuso en sentencias del 24 de junio de 202156 y del 18 de abril de 202457, estas afirmaciones del acto que niega excepciones no son suficientes para relevar a la acreedora de su carga de integrar adecuadamente el título ejecutivo. En consecuencia, no fue debidamente constituido este presupuesto para adelantar el cobro coactivo con relación a Elsy Viuchy de Andrade. • Paulina Ramírez Bernal: Aunque el FONCEP allegó los antecedentes, en ellos no se evidencia que la demandada haya presentado el acto de consulta a CAJANAL ni de reconocimiento pensional, ni hay constancia de que la UGPP reconociera conocer el contenido de ellos.

Además, en este caso resulta contradictorio que entre los documentos aportados por la demandada obre un oficio en el que CAJANAL consultó al FONCEP sobre la cuota parte pensional a su cargo, mediante el Oficio Nro. 12117 del 7 de julio de 198858, la cual fue aceptada de forma expresa, aunque no hay constancia de la fecha radicación ni de que la autoridad del orden nacional haya efectivamente reconocido la pensión59.

De igual modo, consta que CAJANAL interpuso recurso de reposición contra el acto sin número del 17 de noviembre de 1989 que reconoció la pensión a Paulina Ramírez Bernal porque no acepta la cuota parte pensional que le fue fijada60. Sin embargo, el FONCEP lo negó con la Resolución Nro. 961 de 201061, en la que, además, puso de presente que «con 55 SAMAI Tribunal, índice 58, página 12. 56 Exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 57 Exp. 28358, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 58 SAMAI Tribunal, índice 40, 79_RECIBEMEMORIALES_RAMIREZDEBERNALPA(.pdf), página 1. 59 Ibidem, página 25. 60 Ibidem, página 126. 61 Ibidem, página 147.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficio DASN No. 516 del 9 de octubre de 1986, la Caja de Previsión Social del Distrito Especial consultó a la Caja Nacional de Previsión Social el proyecto de Resolución por el cual se pretende reconocer la pensión de jubilación de la señora PAULINA RAMÍREZ BERNAL para lo cual anexó los documentos requeridos».

Con lo expuesto, aunque CAJANAL fue notificada por conducta concluyente del acto de reconocimiento pensional con la interposición del recurso en su contra, aún falta la prueba del agotamiento del trámite de consulta, siendo insuficiente la manifestación de la Resolución Nro. 961 de 2010, conforme la jurisprudencia de esta Sección. Además, lo anterior también impide tener certeza de cuál fue la entidad que realmente reconoció y pagó la mesada pensional a la que tenía derecho Paulina Ramírez Bernal.

Por lo expuesto, frente a esta pensionada, no se integró adecuadamente el título ejecutivo. • Frente a los demás pensionados no se presentó una omisión probatoria diferente a las cuentas de cobro por los meses de agosto de 2019 a enero de 2020, por lo que los títulos ejecutivos fueron debidamente presentados con los actos de reconocimiento pensional y las aceptaciones tácitas y expresas de CAJANAL.

Conforme las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra parcialmente probada la excepción de falta de título ejecutivo frente a los pensionados José David Murillo Guzmán, Elsy Viuchy de Andrade y Paulina Ramírez Bernal y, para los demás extrabajadores, con relación a las mesadas pensionales pagadas entre agosto de 2019 y enero de 2020.

Así las cosas, prospera parcialmente este cargo de la apelación de la demandante. Por el contrario, no prospera la apelación de la demandada sobre la asignación de la carga de la prueba. 3. Prescripción de la acción de cobro Por medio del recurso de apelación, la UGPP sostuvo que se debía llevar a cabo el análisis de la prescripción de la acción de cobro, incluso de oficio, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Al respecto, en sentencias del 23 de junio de 202262, del 2 de febrero de 202363, del 8 de junio de 202364, y del 8 de febrero de 202465, la Sala estudió la legalidad de actos proferidos en un trámite de cobro coactivo de cuotas partes pensionales y se concluyó que «procede el estudio oficioso de la excepción de prescripción porque, así como la Administración tiene la obligación de decretarla de oficio cuando la encuentre probada, según lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, también puede hacerlo el juez que examina la legalidad de los actos que deciden excepciones»66.

Además, dichas providencias destacaron la aplicación del segundo inciso del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo, según el cual «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».

Precisada la procedencia del estudio oficioso de esta excepción, para decidirla de fondo, la Sala acudirá al criterio expuesto en la sentencia del 15 de marzo de 202467, reiterado en fallos del 13 de junio de 202468 y del 6 de marzo de 202569, que 62 Exp. 23787, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 63 Exp. 25784, C.P. Milton Chaves García. En esta providencia se citaron como antecedentes las sentencias del 30 de agosto de 2017, exp. 21764, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 64 Exp. 27361, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 65 Exp. 27868, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argúello. 66 Sentencia del 8 de junio de 2023, exp. 27361, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 67 Exp. 28076, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 68 Exp. 28516, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 69 Exp. 8857, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolvieron controversias con identidad jurídica y fáctica a la que aquí se debate, por lo que constituye un precedente vinculante. En la providencia del 15 de marzo de 2024 se expuso que, conforme la Sentencia C-895 de 200970 de la Corte Constitucional, la prescripción es aplicable respecto del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes porque se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica, la cual no afecta la existencia o exigibilidad de derechos irrenunciables Destacó que, para calcular el término de prescripción aplicable, es necesario tener en cuenta la fecha en la que se hicieron los pagos de las mesadas pensionales y la norma vigente para ese momento, así: Cuotas partes pensionales Prescripción Antes del 27 de diciembre de 2002 10 años Entre el 27 de diciembre de 2002 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002) y el 29 de julio de 2006 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006) 5 años Con posterioridad al 29 de julio de 2006 (artículo 4 de la Ley 1066 de 2006) 3 años De esta forma, el cómputo de la prescripción de las cuotas partes pensionales se debe realizar a partir de la exigibilidad de la obligación, esto es, cuando se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas71 y hasta la fecha de notificación del mandamiento de pago, ya que en ese momento se interrumpe el término para el cobro, según lo previsto en el artículo 818 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

En este caso, el mandamiento indica que se pretende el cobro de mesadas pensionales pagadas entre el 1 de mayo de 2017 y el 30 de enero de 202072. Por consiguiente, el término de prescripción aplicable es de 3 años, según lo previsto en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 y conforme el precedente de esta Sección. Ahora, si bien no hay prueba del pago efectivo, se reitera que la UGPP reconoció que tuvo conocimiento de las cuentas de cobro y los anexos que incluyen la certificación de las mesadas causadas y los pagos efectuados entre enero de 2016 y julio de 2019.

De otro lado, consta que el mandamiento de pago fue notificado mediante correo electrónico certificado (dada la contingencia originada en la pandemia del Covid-19) recibido por la UGPP el 27 de mayo de 202073. De este modo, prescribieron los pagos que fueron efectuados entre el 1 y el 26 de mayo de 2017 respecto de los pensionados para los cuales se integró adecuadamente el título ejecutivo, conforme lo expuesto en el acápite anterior.

Conclusión No prosperó la apelación del FONCEP. En cambio, la apelación de la UGPP prosperó solo en parte, en cuanto que están parcialmente probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción. 70 Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 71 En este sentido ver la Sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional y, de esta Sección, las sentencias del 31 de octubre de 2018, Exp. 23201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 16 de junio de 2022, Exp. 26309, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 26 de octubre de 2023, Exp. 27687, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 72 SAMAI Tribunal, Índice 2, PDF de la demanda y anexos, páginas 32 a 33. 73 Ibidem, página 29.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia declaró la nulidad parcial de los actos acusados, pero únicamente destacó como probada la excepción de falta de título ejecutivo.

En consecuencia, la Sala modificará este ordinal para aclarar que los motivos de la nulidad también abarcan la prueba de la excepción de prescripción. Además, el ordinal segundo dispuso como restablecimiento del derecho declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo con relación a las mesadas pagadas entre agosto de 2019 y enero de 2020.

Así las cosas, este aspecto también será modificado para adicionar que dicha excepción fue probada con relación a los pensionados José David Murillo Guzmán, Elsy Viuchy de Andrade y Paulina Ramírez Bernal; y que fue probada en parte la excepción de prescripción de las cuotas partes pensionales causadas y pagadas entre el 1 y el 26 de mayo de 2017.

Los demás aspectos de la decisión del a quo serán confirmados, entre ellos la negativa a la condena en costas, pues no fue objeto de apelación. Costas No procede la imposición de condena por este concepto en esta instancia porque no está demostrada la causación de conformidad con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por el consejero Luis Antonio Rodríguez Montaño y, por lo tanto, separarlo del conocimiento del asunto. 2.

Modificar los ordinales primero, segundo y tercero de la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 23 de mayo de 2024, por las razones expuestas. En su lugar: “Primero: Declarar la nulidad parcial del numeral 2º de la Resolución Nro. CC-000131 de 29 de junio de 2020, que resolvió las excepciones propuestas y ordenó seguir adelante con la ejecución, y de la Resolución Nro.

CC-000181 de 9 de agosto de 2020, que confirmó la anterior al decidir el recurso de reposición, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar probada parcialmente la excepción de prescripción en relación con las mesadas causadas y pagadas entre el 1 y el 26 de mayo de 2017, y la excepción de falta de título ejecutivo, frente a los pensionados José David Murillo Guzmán, Elsy Viuchy de Andrade y Paulina Ramírez Bernal y, para a los demás extrabajadores, en relación con las mesadas pensionales pagadas entre agosto de 2019 y enero de 2020.

Tercero: En consecuencia, declarar que la UGPP, como sucesora procesal de la extinta CAJANAL, adeuda las cuotas partes pensionales en favor de FONCEP, respecto de los pensionados relacionados en el Mandamiento de Pago No. CC- 000100 de 25 de mayo de 2020 precisando que: (i) excluir del listado a los pensionados José David Murillo Guzmán, Elsy Viuchy de Andrade y Paulina Ramírez Bernal y (ii) frente a los demás pensionados, excluir las mesadas pagadas entre el 1 y el 26 de mayo de 2017 y el 1 de agosto de 2019 y el 31 de enero de 2020, conforme a lo antes expuesto.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00605-01 (29050) Demandante: UGPP 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Negar las demás pretensiones de la demanda”. 3. Confirmar en lo demás la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 23 de mayo de 2024. 4.

Reconocer al abogado Manuel Alfonso Ospina Osorio como apoderado de la UGPP, en los términos y para los fines de la sustitución al poder otorgada por Casación Laboral Estudio S.A.S., visible a índice 19 de SAMAI, conforme el poder que le fue conferido a esta sociedad, visto a índice 15 del SAMAI y en cumplimiento del artículo 75 del Código General del Proceso. 5.

Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JUAN DE DIOS BRAVO GONZÁLEZ Conjuez Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador