CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Mora judicial – AMPARO.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la señora Ruby Zagarra de Pereira en contra de la sentencia proferida el 22 de agosto de 2024, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 5 de febrero de 2024, la señora Ruby Zagarra de Pereira interpuso demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 2.
Considera que tales prerrogativas están siendo vulneradas con ocasión de la mora judicial en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que adelanta junto con otros2 contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el propósito de obtener el reconocimiento de la porción de salario mensual equivalente al 30% de la asignación básica mensual. 1 Radicado 47001-23-33-000-2016-00414-00. 2 Martha Eugenia Cifuentes, María Teresa Daza, Alejandro López, Dalmiro Suárez y Ruby Zagarra.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3. El conocimiento del asunto correspondió a una Sala de Conjueces, en virtud de la declaratoria de impedimento de los magistrados titulares del Tribunal Administrativo del Magdalena.
La accionante afirmó que luego de 8 años de haberse presentado la demanda, la cual versa sobre un asunto de derecho, no se ha proferido sentencia de primera sentencia, en detrimento de sus garantías constitucionales. 4. Señaló que la Sala de Conjueces accionada no padece el fenómeno de la congestión judicial como ocurre con los Magistrados titulares, razón por la cual resulta injustificado, que haya omitido hasta la fecha la expedición de la sentencia que en derecho corresponde.
B. Sentencia de primera instancia 5. Mediante sentencia de 22 de agosto de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. Estimó que la presunta demora se encuentra justificada, pues con ocasión de la pandemia por Covid-19, se presentaron retrasos hasta tanto se pudo digitalizar el expediente para trabajar en virtualidad.
Aunado a ello, se han realizado reiteradas solicitudes a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que allegue los antecedentes administrativos correspondientes a las reclamaciones adelantadas por la accionante, y tal entidad no las ha atendido. El último requerimiento se realizó el 30 de julio de 2024. 6. Estimó que esas situaciones dan cuenta de la actividad de la autoridad judicial y el trámite oportuno del proceso ordinario.
C. La impugnación 7. La parte accionante sostuvo que el a quo simplemente se dedicó a mencionar los aspectos procesales, sin razonar en que se encuentra en una relación desigual respecto al Estado, y en ese escenario la tutela es el mecanismo idóneo para lograr la garantía de sus derechos. 8. Consideró que en la sentencia de primera instancia se debió fijar un término para que la autoridad judicial accionada profiriera la sentencia de primera instancia, pues al negar el amparo se abrió paso a la posibilidad de que la mora injustificada se prolongue en forma indefinida.
II. C O N S I D E R A C I O N E S Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) D. Competencia 9. La Sala es competente para conocer de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19913.
E. Análisis del caso concreto 10. La Sala anticipa que revocará el fallo impugnado, toda vez que la revisión de las actuaciones surtidas en el marco del proceso ordinario, lleva a concluir que efectivamente se está en presencia de una mora judicial injustificada, que afecta el debido proceso de la señora Ruby Zagarra Pereira. 11.
En relación con la procedencia de la acción de tutela por mora judicial, esta Corporación ha señalado que “no toda dilación en proferir una decisión judicial (…) vulnera derechos fundamentales”4. 12. Para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en la misma, y previo a verificar si tal mora se proyecta como afrenta a un derecho fundamental, se debe analizar: (i) la complejidad del asunto;
(ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento; y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. En ese contexto, esta Corporación ha considerado que la acción de tutela se abre paso por mora judicial cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial, lo que significa que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada”5. 13.
Descendiendo al caso concreto, se encuentra que6: (i) el 20 de octubre de 2016 la señora Ruby Zagarra de Pereira radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) el 10 y 21 de noviembre siguiente los magistrados presentaron impedimentos para conocer el proceso; (iii) el 9 de marzo de 2017 el Consejo de Estado decidió tales impedimentos, en el sentido de aceptarlos;
(iv) el 18 de septiembre siguiente se hizo el sorteo de los conjueces y se designó como ponente 3 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado: Expediente 11001-03-15- 000-2020-04601-00. M.P. Milton Chaves García. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000-23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 6 Información obtenida del expediente allegado en préstamo.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) a la conjuez Alicia Esther Navarro Yepes; (v) el 30 de octubre se inadmitió la demanda; (vi) el 20 de marzo de 2018 se admitió la demanda;
(vii) el 12 de junio siguiente se contestó la demanda; (viii) el 5 de septiembre se corrió traslado de las excepciones; (ix) el 5 de marzo de 2019 se vincularon litisconsortes necesarios; (x) entre mayo y agosto de 2019 los litisconsortes contestaron la demanda, se corrió traslado de las excepciones y hubo pronunciamiento de la demandante frente a las mismas;
(xi) el 9 de diciembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se le solicitó como prueba a la autoridad demandada los antecedentes administrativos que tuviera en su poder de la actuación objeto del proceso; (xii) el 6 de febrero de 2020 se le requirió al representante de la demandada para que cumpliera la carga impuesta en el audiencia inicial;
(xiii) el 18 de febrero de 2020 se aceptó la renuncia de la prueba pericial, se le requirió de nuevo a la autoridad demandada para que allegara los antecedentes administrativos solicitados en la audiencia inicial, se prescindió de la audiencia de pruebas y se ordenó la presentación de los alegatos de conclusión; (xiv) el 2 y 4 de marzo de 2020 las partes presentaron alegatos;
(xv) el 10 de mayo de 2022 se realizó un sorteo de conjuez, con ocasión de la renuncia de uno de los miembros de la Sala que conocía del asunto; y, (xvi) el 30 de julio de 2024 se requirió por última vez la parte demandada para que allegara en el término perentorio de 3 días, los antecedentes administrativos. 14. La conjuez Alicia Esther Navarro Yepes, en su contestación, presentó un informe de actuaciones que coincide con el anterior, a partir del cual sostiene que la falta de pronunciamiento en el asunto está justificada.
Puso de presente las siguientes situaciones: (i) para el 2020 sobrevino la emergencia sanitaria por Covid-19 que impidió adelantar actividades presenciales hasta que el Tribunal digitalizó el expediente; (ii) para el año 2022 habían sido asignado a los conjueces un promedio de 400 procesos, aspecto que sumado a sus actividades profesionales, así como la falta de personal de apoyo y de alertas, le impidieron continuar con el trámite del proceso;
(iii) a finales de 2023 se creó un juzgado de descongestión al cual “se remitieron los expedientes que venían conociéndose como Juez Ad-Hoc”; y (iv) la entidad accionada no ha allegado los antecedentes administrativos, y ello ha impedido dictar sentencia. Finalmente, señaló que se debe declarar la carencia de objeto por hecho superado, por cuanto el proceso fue impulsado a través del auto de 30 de julio de 2024. 15.
A partir del anterior recuento procesal y lo informado por la conjuez ponente, la Subsección presenta las siguientes razones que la llevan a discrepar de lo expuesto Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) en la sentencia de primera instancia, y considerar que se configuró una mora judicial injustificada: (i).
Existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial: Desde la presentación de alegatos, en marzo de 2020, el proceso está en su última etapa7 y a la fecha no se ha proferido sentencia, excediendo no solo el término fijado legalmente para ello8 sino aquel que razonablemente se espera de una sala de conjueces; se constata que no existe información en el expediente que dé cuenta que esa Sala o la ponente acrediten una situación particular demostrativa de un volumen de trabajo que les impida atender el encargo que voluntariamente aceptaron.
(ii). No existe un motivo razonable que justifique la dilación: Las dificultades derivadas de las medidas adoptadas con ocasión de la pandemia por Covid- 19 pueden justificar la tardanza en el trámite durante el año 2020, pero no excusan lo acaecido en los años subsiguientes; y, como se expondrá, no es de recibo lo indicado respecto a los antecedentes administrativos.
(iii). La tardanza es imputable a la autoridad judicial: Es cierto que la entidad demandada no ha remitido dichos antecedentes, pero la autoridad judicial no puede excusar su mora en ese incumplimiento, pues no ha obrado con diligencia en el recaudo de esa prueba, tal y como se explicará en las líneas siguientes. (iv). La mora judicial afecta el derecho al debido proceso de la accionante: No se ha resuelto en forma definitiva la controversia, y la razón de ello no tiene que ver con problemas estructurales de la administración de justicia, sino con un trámite inadecuado por parte de la sala de conjueces. 16.
Si la conjuez ponente estimó que los antecedentes administrativos constituyen una prueba indispensable para proferir sentencia, no tiene justificación que el proceso hubiere ingresado a despacho para fallo hace más de 3 años, y sólo hasta ahora advierta que no cuenta con esa información. 7 Artículo 179 (numeral 3) de la Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 182 (numeral 3) de la Ley 1437 de 2011.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 17. En el auto de 18 de febrero de 2020, que corrió traslado para alegar, se requirió por cuarta vez9 a la demandada para que aportara esa prueba.
Lo que se esperaba era que la ponente verificara en un término razonable, si se había cumplido dicho requerimiento, pero no fue así. Sólo con ocasión de la tutela advirtió esa situación y profirió el auto de 30 de julio de 2024 requiriendo “por última vez” a la parte demandada. 18. Para la Sala, esta providencia no contribuyó a superar la mora judicial y con su expedición se pretendió evidenciar un impulso procesal, que resultó ser meramente formal.
Ello se hace evidente si se tiene en cuenta que, a pesar de que se concedieron sólo 3 días para cumplir el requerimiento, ya han transcurrido más de 2 meses desde la notificación de tal auto, y en SAMAI no se registra ninguna otra actuación: no obra respuesta de la autoridad demandada, ni una decisión de la ponente con ocasión a ese silencio. 19.
Los administradores de justicia tienen a su disposición poderes correccionales, cuyo ejercicio se extraña en el proceso ordinario objeto de censura. Puntualmente, el artículo 44 (numeral 3) del Código General del Proceso consagra la posibilidad de sancionar a quienes sin justa causa incumplan las órdenes judiciales, y regula el procedimiento que se debe seguir para tales efectos. 20.
En tal sentido, aunque el incumplimiento al requerimiento judicial puede ser atribuible a la entidad demandada en el proceso ordinario, la mora judicial es imputable a la conjuez ponente, pues no ha sido diligente en el manejo de esta situación, en la medida en que: (i) no ha hecho el seguimiento correspondiente a sus órdenes; (ii) mantuvo el proceso a despacho para fallo por más de 3 años sin insistir en el recaudo de la prueba;
(iii) a pesar del evidente incumplimiento de requerimientos previos -hasta la fecha suman 5-, ha omitido ejercer los poderes correccionales que tiene a su disposición; y, (iv) su respuesta a la problemática planteada en la tutela no ha sido efectiva, de manera que no ha impulsado el proceso. 21. Esas situaciones han derivado en la vulneración a la garantía fundamental al debido proceso de la señora Ruby Zagarra de Pereira, pues no se ha adoptado una decisión de fondo en la controversia judicial que suscitó, por razones que no tienen 9 El primer requerimiento se hizo en el auto admisorio de la demanda -20 de marzo de 2018-, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 175 (parágrafo 1) de la Ley 1437 de 2011, el segundo en la audiencia inicial que tuvo lugar el 9 de diciembre de 2019 y los otros 2 en autos de 6 y 18 de febrero de 2020.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) que ver con problemas estructurales de la administración de justicia. Solo después de estar el proceso para fallo durante varios años, la conjuez ponente advierte que la discusión probatoria aún no concluía y que por cuenta de un incumplimiento de la entidad demandada, no es posible decidir de fondo, sin adoptar oportunamente las medidas correccionales pertinentes.
De ahí que se considere que hay lugar a conceder el amparo. 22. Ahora, si bien lo que se espera es que cuanto antes se profiera sentencia, ello sólo será posible si previamente se imparten órdenes orientadas a superar la situación descrita en precedencia. 23. Así, bajo el presupuesto de que aún no se cuenta con una prueba que en criterio del juez natural es indispensable para fallar, se ordenará a la conjuez ponente que, si aún no lo ha hecho -y continúa la omisión-, en el término de 48 horas ejerza sus poderes correccionales e inicie el trámite sancionatorio a que haya lugar para que la autoridad accionada cumpla la orden de aportar los antecedentes administrativos requeridos.
Recibida esa prueba, y agotados los trámites que se estimen necesarios para garantizar el derecho de contradicción y defensa, el proceso deberá ingresar de inmediato al despacho, para que dentro de los veinte (20) días siguientes la conjuez ponente elabore la respectiva ponencia de decisión y la ponga a consideración de la Sala de Conjueces, para lo de su cargo.
En cualquier caso, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena deberá proferir sentencia en el término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. 24. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 22 de agosto de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, para en su lugar conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la señora Ruby Zagarra de Pereira, en los términos antes expuestos. 25.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 22 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado – Sección Quinta, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En su lugar AMPARAR el derecho fundamental al Radicación: 11001-03-15-000-2024-00509-01 Demandante: Ruby Zagarra de Pereira Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) debido proceso de la señora Ruby Zagarra de Pereira.
En consecuencia, ORDENAR a la Conjuez ponente Alicia Navarro Yepes para que, si aún no lo ha hecho -y continúa la omisión-, en el término de 48 horas ejerza sus poderes correccionales en el proceso 47-001-2333-000-2016-00414-00 e inicie el trámite sancionatorio a que haya lugar, para que la autoridad demandada cumpla la orden de aportar los antecedentes administrativos requeridos.
Recibida esa prueba, y agotados los trámites que se estimen necesarios para garantizar el derecho de contradicción y defensa, el proceso deberá ingresar de inmediato al despacho, para que dentro de los veinte (20) días siguientes la conjuez Navarro Yepes elabore la respectiva ponencia de decisión y la ponga a consideración de la Sala de Conjueces, para lo de su cargo.
En cualquier caso, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena deberá proferir sentencia en el término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF