CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 76001-33-31-705-2011-00405-01 (1976-2022)1 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez Trámite: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Reliquidación pensión de jubilación convencional concedida por ente territorial Decisión: Rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I.

ANTECEDENTES El Municipio de Palmira, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Absalón Mesa Sanchez, con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Decreto 375 del 12 de diciembre de 20052 «[p]or medio del cual se reconoce una pensión vitalicia de jubilación», en favor del demandado;

(ii) Resolución 1100-002-003-1547 de 6 de agosto de 20093, «[p]or medio de la cual el alcalde municipal de palmira, ordena la Compartibilidad de una Pensión de Jubilación»; y (iii) Resolución 19 del 26 de enero de 20114 por medio de la cual la alcaldía municipal de Palmira resuelve «[r]evocar en su integridad la Resolución No. 1100-002-003-01547» de 2009.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la entidad a reconocer y pagar la «pensión vitalicia de Jubilación Legal», en cuantía equivalente al 75% de los 1 Expediente electrónico. 2 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 134-138 y cuaderno #2 págs. 9-13. 3 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 140-141. 4 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 142-143.

Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 2 valores percibidos dentro del último año de servicios prestados por concepto de salarios y prestaciones sociales, en los términos de la Ley 33 de 1985. En igual sentido, pretendió que se ordene la compartibilidad entre la pensión legal reconocida y la pensión de vejez que le reconoció al accionado el Instituto Nacional de Seguro Social.

Como sustento de sus pretensiones, señaló que el municipio de Palmira, mediante Decreto 375 de 2005 reconoció al señor Mesa Sánchez, a partir del 12 de diciembre del mismo año, una pensión extralegal vitalicia de jubilación «por reunir los requisitos exigidos en la Convención Colectiva del Trabajo [s]uscrita entre el Municipio de Palmira y el Sindicato de Trabajadores de dicho municipio, vigente para la fecha del reconocimiento de dicha pensión».

En concordancia, manifestó que dicha prestación social debía ser pagada bajo la figura de compartibilidad pensional toda vez que el entonces Instituto de Seguros Sociales ISS, «[…] mediante Resolución No. 006022 del 22 de abril de 2005, reconoció y ordenó pagar a favor de ABSALON MESA SANCHEZ, pensión de vejez; siendo su último patrono el Municipio de Palmira».

Por lo anterior, mediante Resolución 1100-002-003-01547 de 6 de agosto de 2009, la accionante ordenó la compartibilidad de las pensiones de jubilación y vejez, acto que, previa interposición de recurso de reposición, fue revocado con Resolución 19 de 26 de enero de 2011. Por último, adujo que la interposición de la demanda que da origen al presente trámite obedece al cumplimiento de una orden judicial proferida por el Juzgado 12 Administrativo de Cali, en el marco de una acción popular adelantada en contra del Municipio de Palmira, bajo el radicado 76001-33-31-012-2009-00114-005, en la cual, mediante sentencia de 17 de mayo de 2011, se aprobó el pacto de cumplimiento alcanzado por las partes mediante el cual se acordó, entre otros, lo siguiente: d) Respecto de los empleados Públicos del Municipio de Palmira que se jubilaron con fundamento en los actos administrativos de carácter general, con posterioridad al treinta (30) de junio de 1997, conforme a lo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y en concordancia con la sentencia C-410 de la Honorable Corte Constitucional de fecha 28 de agosto de 1997, se demandarán aquellas que la Administración Municipal, previo estudio técnico-jurídico, concluya que fueron reconocidas indebidamente o con abuso del derecho: el tema relacionado con la legalidad y compartibilidad de estas pensiones sólo podrá ser definido en el fallo judicial6.(Negrilla fuera del texto original) 5 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 16-32. 6 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 26-27.

Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 3 En primera instancia, el proceso correspondió por reparto al Juzgado 5 Administrativo de Descongestión de Cali, que, mediante sentencia de 31 de marzo de 20147, accedió parcialmente a las pretensiones incoadas por el Municipio de Palmira de la siguiente manera: 1.-) DECLÁRESE la nulidad parcial del Decreto 375 del 12 de diciembre de 2005, expedida por el Alcalde del Municipio de Palmira Valle mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión vitalicia de jubilación a favor del señor ABSALON MESA SANCHEZ. 2.-) A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a favor del Municipio de Palmira Valle la compartibilidad entre la pensión legal reconocida y pagada al señor ABSALON MESA SANCHEZ, con la pensión de vejez que le reconoció y viene pagando el Seguro Social; por consiguiente el Municipio de Palmira solo queda obligado a pagar el mayor valor resultante entre la pensión legal debida y la pensión de vejez que le viene pagando el Seguro Social, y así deberá consignarlo en un nuevo acto administrativo. […] 4.-) NIEGANSE las [demás] pretensiones de la demanda. […] La anterior decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 18 de septiembre de 20198, al no hallar sustento jurídico para el reconocimiento y pago de la pensión convencional reconocida mediante la Resolución 375 de 2005, en los siguientes términos:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha 31 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali y, en consecuencia:

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad [del] Decreto 375 del 12 de diciembre de 2005, por medio del cual reconoció, liquidó y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación extralegal, a favor del demandado, a partir del 12 de diciembre de 2005 con fundamento en una Convención Colectiva de Trabajo, por no existir derecho al disfrute de la pensión convencional.

TERCERO: DECLARAR la nulidad de la resolución No. 1100-002-003-1547 del 6 de agosto de 2009 mediante la cual se ordenó la compartibilidad de la pensión y de la resolución No 19 de enero de 2011 que revocó tal decisión porque no es posible predicar su compartibilidad ni su compatibilidad con la pensión de vejez que reconoció el ISS, porque el artículo 18 del Decreto 758 de 1990, consagra la compartibilidad únicamente para las pensiones extralegales y el artículo 128 de la Constitución Nacional prohíbe recibir más de una pensión del tesoro público.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO El accionado interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 18 de 7 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 455-474. 8 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 612-631. Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 4 septiembre de 20199, al considerar que contraría la sentencia de unificación jurisprudencial de 29 de septiembre de 2011, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del proceso con radicado 08001-23-31-000-2005-02866- 03 (2434-10)10.

Expuso que, «[c]omo la pensión de jubilación que se le reconoció al señor Absalón Mesa Sánchez, es de estirpe convencional, la sentencia de unificación de jurisprudencia que invoco, se contrarió por parte del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que no se encontraba en la etapa de transición y convalidación que establecen los artículos 36 y 146 de la Ley 100 de 1993 […]», y advirtió que «[…] el señor Absalón Mesa Sánchez nació el 14 de febrero de 1944 y al 30 de junio de 1997 tenía 53 años, 4 meses, 16 días, encontrándose si[n] duda por esta razón en la etapa de transición, pues el parágrafo transitorio cuarto del Acto Legislativo 01 e 2005 prorrogó hasta el 31 de julio de 2010 el régimen de transición y convalidación […]».

Mediante auto de 8 de julio de 202411, el despacho dispuso inadmitir el mencionado medio de impugnación, toda vez que «[…] no se identificaron las partes, no se hizo una relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y, tampoco se indicó de manera precisa la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento»; requerimiento atendido por la parte interesada con memorial de 10 de diciembre siguiente12, razón por la cual, corresponde ahora efectuar el respetivo análisis de admisibilidad.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad del recurso extraordinario de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del 9 Samai, índice 2, documento # 2, cuaderno #1 págs. 612-631. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 29 de septiembre de 2011; expediente 08001-23-31-000-2005-02866- 03 (2434-10); consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 11 Samai, índice 7. 12 Samai, índice 13.

Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 5 derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales». Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia»13.

Con tal cometido, el Legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 261 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;

(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.

Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de unificación jurisprudencial de 9 de agosto de 2022; expediente 11001-03-25-000-2017-00151-00 (892-2017); consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 6 encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.3.

Análisis de procedencia específico Descendiendo al sub examine, el despacho observa que el recurso bajo estudio no cumple con los requisitos establecidos en la ley, toda vez que, es evidente que la regla contenida en sentencia de unificación invocada, no tiene vocación de aplicación frente a su caso concreto. En efecto, se tiene que en la sentencia de unificación jurisprudencial de 29 de septiembre de 201114, la Sección Segunda efectuó un estudio sobre las prestaciones extralegales reconocidas por las entidades territoriales con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y, en específico, respecto de aquellas disposiciones avaladas por el artículo 146 ibidem.

Lo anterior de cara a las prestaciones sociales extralegales reconocidas a empleados públicos derivadas de convenciones colectivas celebradas con este tipo de entidades. En ese contexto, esta Corporación adoptó la siguiente regla de unificación de jurisprudencia: Finalmente, la Sala precisa que esta decisión se sustenta, también, en la protección del principio de la confianza legítima, pues es evidente, que en el caso concreto la demandante obtuvo un acto administrativo que surgió por voluntad de la administración, que valoró, validó y reconoció sus derechos pensionales, quien además, los percibió por mucho tiempo, en el entendido de que estaban dentro de la legalidad.

Por lo mismo, el juez no puede alterar la voluntad del legislador, en la aplicación del principio de la confianza legítima, pues el beneficiario de las prestaciones pensionales, inicialmente extralegales, recibe el aval del competente para continuar percibiendo los dineros necesarios para su jubilación, situación que conlleva, también a un derecho adquirido.

En síntesis, aun cuando la Convención Colectiva fue emanada de autoridades incompetentes para la regulación del régimen pensional de los empleados 14 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 29 de septiembre de 2011; expediente 08001-23-31-000-2005-02866- 03 (2434-10); consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 7 públicos, dicha situación fue convalidada por expresa disposición del legislador a través del referido artículo 146 de la Ley 100 de 1993, cuya constitucionalidad fue avalada por el Órgano que de conformidad con la Constitución Política de 1991 es el encargado de mantener la guarda e integridad del ordenamiento superior. […] Ahora bien, como se indicó arriba, en criterio que ahora unifica la Sala, las convenciones colectivas están dentro de los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

Por consiguiente, en atención al criterio unificado en la sentencia aludida, es menester reiterar lo establecido por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa en cuanto al límite temporal de convalidación de las disposiciones que refiere el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que prevé que solo tendrán derecho a pensionarse con sustento en convenciones colectivas aquellos que, con anterioridad a la vigencia de ese artículo, hayan cumplido los requisitos para causar la prestación, término sobre el cual, esta Corporación ha precisado que resulta extensible hasta el 30 de junio de 199715.

En el presente caso, el recurrente no plantea el desconocimiento de dichas reglas, sino que se encamina a desconocer o modular dicho pronunciamiento, dado que, a 30 de junio de 1997 no satisfizo los requisitos de edad y tiempo establecidos en la respectiva convención colectiva para acceder a la pensión extralegal de jubilación, comoquiera que solo cumplía con el primero de estos.

En consecuencia, es viable concluir que el medio de impugnación bajo análisis carece de uno de los requisitos esenciales para su procedencia, pues es indudable que la sentencia de unificación presuntamente desconocida no guarda una regla unificadora aplicable al presente caso que pudiera haber sido desconocida por el tribunal, por cuanto la inconformidad del recurrente gira en torno a la adquisición del derecho a disfrutar la pensión convencional porque a 30 de junio de 1997 tenía uno de los dos requisitos previstos en la convención colectiva, no así respecto de la regla de unificación fijada en la sentencia invocada.

Por tal razón, será rechazado de plano, conforme lo prevé el parágrafo del artículo 265 del CPACA. 3.3.1. Sobre la condena en costas No se condenará costas a la parte recurrente, toda vez que, en el presente asunto no obra prueba de su causación. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, expediente 76001-23-31-000-2007-01610-01 (1819-2022) consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Número Interno: 1976-2022 Demandante: Municipio de Palmira Demandado: Absalón Mesa Sánchez 8 Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho, IV.

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Absalón Mesa Sanchez, en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO: Sin condena en costas, en este trámite.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.