Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Pensión gracia. Reiteración literal de argumentos de la contestación de la demanda en el recurso de apelación. Aplicación del criterio objetivo-valorativo para la condena en costas.
Decisión: Se revoca parcialmente sentencia en lo concerniente a la condena en costas y se confirma en todo lo demás. 1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia emitida el 6 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. La demandante ejerció el medio de control de la referencia solicitando la nulidad de las Resoluciones RDP 003403 del 28 de enero de 2015, ADP 002736 del 30 de marzo de 2015 y RDP 026501 del 30 de junio de 2015, a través de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condene a la entidad accionada a lo siguiente: i) reconocer y pagar la referida pensión a partir del 21 de febrero de 2009 considerando todos los factores salariales, tales como la asignación básica, la prima de Navidad y la prima de vacaciones; ii) actualizar a valor presente las sumas reconocidas; iii) indexar los valores adeudados conforme al IPC certificado por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) dar cumplimiento a la sentencia en virtud del artículo 192 ibidem; v) pagar las costas y agencias en derecho. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 al 14. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma 4.
El fundamento de las pretensiones se basó en que, a su juicio, cumplió con todos los requisitos legales necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia. Esto se debe a su edad, que supera los 50 años, así como por su trayectoria como docente al servicio del Estado en instituciones educativas de carácter territorial. Además, por su conducta ejemplar, honradez y el hecho de que no percibe ni ha percibido otra pensión por parte de la Nación. Contestación de la demanda3 5.
La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que no es posible reconocer la pensión gracia debido a las inconsistencias encontradas en los certificados de tiempos de servicios y de factores salariales en relación con el tipo de vinculación. En este sentido, el primer certificado indica que tuvo una relación municipal, mientras que el segundo señala una vinculación nacional. 6.
A su vez, precisó que la actora no demostró el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913 para tal efecto. De acuerdo con los certificados mencionados y lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los tiempos laborados a partir del 1 de enero de 1990 deben considerarse como nacionales. Por lo tanto, los períodos en que la docente trabajó para el departamento de Nariño a partir del 20 de febrero de 1991 se clasifican como de carácter nacional, dado que se trató de una nueva vinculación. 7.
Entre tanto, alegó que es necesario verificar si, con posterioridad al 10 de abril de 1980, los salarios de la docente fueron financiados o no con recursos provenientes de la Nación, tales como los del Situado Fiscal o del Sistema General de Participaciones, lo que impediría el reconocimiento de la prestación periódica. Al respecto, sostuvo que no es suficiente que el docente tenga la condición de docente territorial; también es necesario cumplir con el requisito de no recibir actualmente, ni haber recibido anteriormente, otra pensión o recompensa de carácter nacional. 8.
Por último, indicó que se encuentran acreditadas las excepciones de «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «cobro de lo no debido», «prescripción» y «solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones». II. SENTENCIA APELADA4 9. El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia del 6 de marzo de 2019 mediante la cual se reconoció a la accionante el derecho a la pensión gracia, equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la obtención del estatus pensional, comprendido entre el 21 de febrero de 2008 y el 21 de febrero de 2009; pero con efectos a partir del 26 de septiembre 3 Folios 150 al 154. 4 Folios 325 al 333. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma de 2011, debido a la prescripción trienal.
Además, se condenó en costas a la parte demandada. 10. En los considerandos se expuso que, tras un exhaustivo análisis del acervo probatorio y la aplicación de las reglas de unificación establecidas en la sentencia del 21 de junio de 2018, la accionante demostró haber tenido una vinculación de naturaleza territorial anterior al 31 de diciembre de 1980 y por más de 20 años.
Esto se fundamenta en que los actos administrativos de nombramiento fueron expedidos por el alcalde de Pasto y el gobernador de Nariño, además de que acreditó tener más de 50 años de edad y haber desempeñado sus funciones con honradez y buena conducta. 11. Asimismo, se consideró que el certificado de salarios contenía información errónea, cuestionando la actuación de la entidad al negar la pensión solicitada sin considerar que el hecho de que los salarios se paguen con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones no transforma la vinculación en nacional.
En caso de inconsistencias, la autoridad debe revisar los actos administrativos de nombramiento para determinar la realidad de la situación. 12. Para finalizar, declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 26 de septiembre de 2011 y condenó en costas a la entidad demandada por resultar vencida en el juicio.
III. RECURSO DE APELACIÓN5 13. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia reiterando la falta de certeza respecto al tipo de vinculación del docente con el municipio de Pasto durante el periodo comprendido entre el 20 de febrero de 1991 y el 28 de febrero de 2015. Esta afirmación se basa en la inconsistencia de la información contenida en las certificaciones de historia laboral del 22 de septiembre de 2014 y de salarios del 11 de septiembre de 2014.
Mientras que la primera certificación clasifica la vinculación como de naturaleza territorial-municipal, la segunda la clasifica como nacional. 14. Asimismo, la demandada argumentó, en los mismos términos que en su contestación a la demanda, que la parte actora recibió recursos provenientes de la Nación habida cuenta que sus salarios y emolumentos fueron financiados con fondos del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones.
Esta circunstancia, en su sentir, impide el reconocimiento de la pensión gracia ya que no es suficiente que el docente tenga la condición de territorial; es necesario que no haya recibido ni reciba actualmente pensión o recompensa de carácter nacional. 15. Finalmente, cuestionó la decisión de condena en costas alegando que su actuación no fue temeraria ni se llevaron a cabo conductas fraudulentas.
Por el contrario, su comportamiento se ajustó a criterios de buena fe, además de que la 5 Folios 142 al 151. 4 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma parte actora no demostró haber incurrido en gasto alguno. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16.
Mediante auto del 5 de marzo de 20206 se admitió el recurso de apelación y el 28 de enero de 20217 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. En el mismo sentido, se estableció poner a disposición el expediente del Ministerio Público para que emitiera el correspondiente concepto. 17. En cumplimiento de lo anterior, la parte actora8 solicitó confirmar la decisión de primera instancia, arguyendo que, tal como concluyó el a quo, se ha demostrado el cumplimiento de todos los requisitos legales necesarios para beneficiarse de la pensión gracia. Además, cuestionó la insistencia de la entidad en afirmar, sin fundamento y desconociendo las pruebas que obran en el expediente, que su vinculación era de carácter nacional, alegando inconsistencias en las certificaciones y señalando que sus salarios se financiaron con recursos del situado fiscal y del sistema general de participaciones. 18.
Por su parte, la entidad demandada solicitó revocar la decisión apelada basándose en los motivos expuestos en el recurso de apelación9. Además, solicitó la emisión de una sentencia de unificación que defina y concrete el concepto de «plaza docente», así como los requisitos y lineamientos que permitan esclarecer las condiciones que debe cumplir "la plaza" mencionada en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018 para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial.
Sin embargo, esta solicitud fue rechazada mediante auto del 17 de noviembre de 202210. V. CONSIDERACIONES Cuestión previa 13. Tras un análisis del recurso de apelación, la Sala concluye que únicamente considerará debidamente fundamentado el argumento relacionado con la condena en costas en primera instancia. Esto se debe a que la apelante no presentó objeciones concretas o específicas respecto al análisis realizado por el Tribunal sobre la naturaleza de las vinculaciones laborales o los períodos de servicio de la demandante, limitándose a reiterar de manera literal los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda, los cuales ya habían sido objeto de pronunciamiento por el a quo. 14.
Efectivamente, la demandada reiteró en la alzada que existen inconsistencias en las certificaciones de tiempo de servicios y salarios presentadas en el 6 Folio 398. 7 Folio 429. 8 Índice 25 del aplicativo SAMAI. 9 Índice 26 ibidem. 10 Folios 431 al 436. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma expediente.
La primera certificación indica que la vinculación de la actora se produjo entre el 20 de febrero de 1991 y el 28 de febrero de 2015 con un carácter territorial- municipal, mientras que la segunda la clasifica como nacional. Además, señala que los salarios y prestaciones sociales fueron pagados con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones. 15.
Sobre el particular, conviene indicar que esta Corporación11 ha sido clara y reiterativa al establecer que —en virtud de los artículos 320,12 32213 y 32814 del CGP, aplicables a esta jurisdicción por remisión del artículo 306 del CPACA— es deber del recurrente sustentar de manera adecuada y concreta la apelación. Para ello, se ha determinado que el interesado debe señalar de forma específica las discrepancias que tiene respecto a los razonamientos, consideraciones o conclusiones contenidas en la providencia cuestionada, ya que dichas inconformidades delimitan el ámbito de competencia del juez de segunda instancia para decidir si confirma, modifica o revoca la decisión impugnada.
Esta es una verdadera carga procesal del apelante, quien debe cuestionar la decisión judicial exponiendo razones de inconformidad puntuales o precisas que habiliten la competencia del juez de segunda instancia. 16. Por tanto, al a quem le está vedado asumir las cargas argumentativas que corresponden a las partes procesales toda vez que hacerlo comprometería su imparcialidad en el proceso.
En consecuencia, esta Subsección no puede suponer ni decidir sobre asuntos que no han sido debidamente impugnados o cuya sustentación haya sido deficiente, por lo que se abstendrá de revisar los argumentos mencionados que han sido reproducidos nuevamente por el demandado en su recurso de apelación15. Problema jurídico 17. Desatado lo anterior, le corresponde a esta Sala determinar si hay lugar o no a revocar la condena en costas que le impuso el Tribunal Administrativo de Nariño a la parte demandada, de conformidad con los reparos contenidos en su recurso de apelación. 11 Al respecto, ver, entre otras, las siguientes providencias: i) auto del 4 de marzo de 2010, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del expediente 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328); ii) sentencia del 10 de octubre de 2019, emitida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso 13001 23 33 000 2015 00035 01 (4719-2016); iii) sentencia del 10 de octubre de 2024, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 63001 23 33 000 2020 00032 01 (2251-2022); sentencia del 21 de marzo de 2025, emanada de la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso 25000 23 26 2011 00549 01 (61936). 12 «El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».
(Se resalta) 13 Inciso 2 del numeral 3: «Cuando se apele una sentencia, el apelante […] deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante superior». (Se resalta) 14 «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante».
(Se resalta) 15 Esta posición fue adoptada por esta Subsección en un caso análogo, a través de la sentencia calendada el 29 de mayo de 2025, radicado 52001 23 33 000 2019 00550 01 (2217-2022), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 6 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma Solución del caso concreto 18.
La accionada cuestionó la condena en costas al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que su actuación no ha sido temeraria o de mala fe, ni se probó que la demandante hubiese incurrido en gastos procesales. 19. Sobre el particular, la Sala advierte que para el momento en que fue dictada la sentencia apelada (6 de marzo de 2019) se aplicaba el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 original —que remitía al 365 y 366 del CGP— con el criterio objetivo- valorativo adoptado por esta Subsección desde providencia del 7 de abril de 201616, según el cual debía verificarse: i) que la parte resultara vencida y ii) que se hubieran causado las costas y que fuera comprobable dicha causación, sin tener en cuenta la conducta de las partes —mala fe y temeridad—. 20.
Por tanto, desde la óptica del aludido criterio, esta Sala revocará la condena en costas efectuada por el a quo al no avizorarse su causación durante el trámite de la primera instancia. Condena en costas en segunda instancia 21. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva17 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 22. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 23.
En el transcurso de esta instancia, la entidad demandada presentó su defensa cuestionando la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia. Los argumentos expuestos fueron razonables y serios, al punto que 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016, proferida dentro del expediente 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14), con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 17 Ibidem. 7 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00817 01 (3663-2019) Demandante: Luz Marina Echeverry Montezuma llevaron a la revocación de dicha condena.
Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponer el pago de las costas en segunda instancia, dado que no se evidenció la falta de fundamento legal en sus argumentos. VI. DECISIÓN 24. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia del 6 de marzo de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el que se condenó en costas a la UGPP.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 6 de marzo de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por Luz Marina Echeverry Montezuma contra la UGPP.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.