CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., marzo diecisiete (17) de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00639 00 Accionante: E.S.E. METROSALUD Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / DEFECTO SUSTANTIVO – No existe interpretación irrazonable del juez de segunda instancia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – La sentencia que se alega fue desconocida no guarda relación con el objeto de debate de la providencia cuestionada.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la E.S.E. Metrosalud1, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 7 de febrero de 2023, la E.S.E. Metrosalud, por conducto de su representante legal delegado, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido 1 Que ingresó para fallo el 24 de febrero de 2023.
Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela proceso y de acceso a la administración de justicia, los que considera vulnerados con la expedición de la sentencia del 12 de octubre de 2022 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001333303120190008001. 2.
Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Jairo de Jesús Valencia Giraldo solicitó la nulidad del acto administrativo mediante el cual la E.S.E. Metrosalud negó el reconocimiento del pago de la prima de servicios prevista en el Decreto 2351 de 2014. Mediante sentencia del 18 de diciembre de 2019, el Juzgado 31 Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda.
A instancias del recurso de apelación interpuesto por el señor Valencia Giraldo, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 12 de octubre de 2022, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. 3. Fundamentos de la demanda de tutela La entidad accionante señaló que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto sustantivo, al efectuar una interpretación errónea del Decreto 2351 de 2014, toda vez que tanto la prima de vida cara como la de servicios constituyen salario y tiene un fin común, razón por la cual resultan incompatibles.
Adicionalmente, sostuvo que se desconoció la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018, la cual guarda similitud con el caso sub examine, mediante la cual el 2 Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela Consejo de Estado estudió la prima de vida cara de los empleados del departamento de Antioquia y precisó que “es un emolumento mensual que se constituye remuneración directa del servicio de los servidores que son destinatarios, por lo que se trata de un factor salarial”. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia del 10 de febrero de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó al señor Jairo de Jesús Valencia Giraldo como tercero interesado en el proceso, quien señaló que la parte actora pretende reabrir el debate del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Afirmó que los argumentos expuestos en la demanda de tutela no estaban llamados a prosperar, toda que vez que, tal y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia, la prima de servicios no es incompatible con la prima de vida cara, puesto que “no son ni idénticas ni de similar naturaleza, no son el mismo concepto, no remuneran lo mismo, no se reconocen y pagan en igual tiempo, cantidad y proporción, definitivamente, no se puede hacer un test buscando equivalencias razonables, porque no existen, entre una norma de extracción legal y apegada a la constitución y otra que según el propio argumento del ente accionado es abiertamente ilegal e inconstitucional”. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se procede a verificar si se configuran o no los 3 Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela defectos alegados por la parte actora -sustantivo y desconocimiento del precedente- al proferirse la providencia del 12 de octubre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad del Oficio de 19 de julio de 2019, expedido por el gerente de la E.S.E. Metrosalud, y, a título de restablecimiento del derecho, reconoció y ordenó el pago de la prima de servicios prevista en el Decreto 2351 de 2014, bajo los siguientes argumentos (transcripción de forma literal): Así las cosas, no se puede en manera alguna alegarse por parte de la entidad que la prima de vida cara que venía percibiendo el demandante, - y que según lo afirma el sindicato de la entidad pública su pago fue suspendido a partir de la demanda que cursa en esta jurisdicción-, que dicho factor salarial es similar a la solicitada prima de servicios, en tanto su reconocimiento y pago de aquella se hizo con fundamento en normas locales, respecto de algunas incluso ya se determinó por decisión judicial que contrarían la Constitución y la Ley, puntualmente al tratarse de actos administrativos emitidos por una autoridad que carecía de competencia para expedirlos, siendo la prima de vida cara de origen extralegal con la finalidad se reitera de impedir la pérdida desmesurada del valor adquisitivo del salario de los empleados públicos, o atenuar el crecimiento del alto costo de vida, lo que dista de la prima de servicios al ser esta expedida por un decreto presidencial, de origen legal y con la finalidad de compensar el tiempo de servicio prestado a la entidad pública.
Además de ello, su forma y periodicidad en la remuneración resultan totalmente diferentes, pues la prima de vida cara únicamente atendía al 100% del salario básico mensual pagadera en dos cuotas en el mes de febrero y el mes de agosto de cada año, bajo la prerrogativa de determinado tiempo de servicio, mientras que la prima de servicios su liquidación incluía los factores de asignación básica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y bonificación por servicios, equivalente a 15 días de salarios pagaderos en el mes de julio de cada año. En consecuencia y como se viene indicando, al no observarse por esta Sala de Decisión semejanza alguna en su concepto o remuneración, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, y por el juzgador de primera instancia, la prima de servicios no resulta incompatible con la prima de vida cara por las razones expuestas en precedencia, por lo tanto, no existe amparo legal alguno para que la entidad se encuentre sustrayéndose de la obligación que le asiste del reconocimiento y pago de la prestación económica de la prima de servicios de origen legal contenida en el Decreto 2351 de 2014 con las 4 Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela modificaciones introducidas en el Decreto 2278 de 2018 para los empleados públicos de esta como entidad descentralizada de nivel territorial.
En este sentido, se concluye que se logró desvirtuar la presunción de legalidad que reviste el acto administrativo acusado de acuerdo a los vicios de nulidad invocados en el escrito genitor de la litis, y conforme a las disposiciones legales sobre el régimen salarial de los empleados públicos del nivel territorial, que le permite al accionante devengar la prima de servicios a partir del año 2015 al no demostrarse su incompatibilidad con otra prestación económica como la mencionada por la ESE Metrosalud, prima de vida cara, al ser diametralmente disímiles en su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración, teniendo en cuenta que el demandante es un empleado público de dicha entidad descentralizada del nivel territorial conforme lo previsto en el Decreto 2351 de 2014 y sus modificaciones; por lo que la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar, accederá a las pretensiones de la demanda, por lo que se declarará la nulidad del Oficio del 19 de julio de 2018 y se ordena el reconocimiento y pago de la prima de servicios a partir del año 2015 y hacia el futuro al señor Jairo de Jesús Valencia Giraldo, procediendo así mismo, al reajuste de las prestaciones sociales a que hubiere lugar con ocasión de la inclusión de dicho factor salarial.
La parte actora sostuvo que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto efectuó una interpretación errónea del Decreto 2351 de 2014, toda vez que tanto la prima de vida cara como la de servicios constituyen salario y tiene un fin común, razón por la cual resultan incompatibles y, de otro lado, señaló que se desconoció la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de abril de 2018.
Frente al defecto sustantivo alegado, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó un estudio respecto de las particularidades de la prima de vida cara y de la prima de servicios, señalando sus diferencias en cuanto a su naturaleza, concepto, finalidad y remuneración. De conformidad con lo anterior, consideró que no se configuró el supuesto previsto en el artículo 3 del 5 Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela Decreto 2351 de 20142 y, por consiguiente, estimó que se desvirtuó la legalidad del acto administrativo cuestionado.
Así las cosas, la Subsección estima que la interpretación efectuada por la autoridad accionada no fue irrazonable, ni caprichosa, toda vez que expuso de manera clara y suficiente las razones que llevaron a declarar la nulidad del oficio del 19 de julio de 2018 expedido por el gerente de la E.S.E. Metrosalud y, por tanto, no se incurrió en un defecto sustantivo, pues como lo ha definido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Finalmente, la parte actora alegó que se desconoció la sentencia de “unificación del 12 de abril de 2018”. Al respecto, conviene precisar que la referida providencia fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en ese sentido, no constituye una sentencia de unificación. Adicionalmente, la Sala advierte que la referida providencia no comporta un precedente para el caso sub examine, toda vez que dicha oportunidad, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se cuestionó la legalidad de las ordenanzas 034 del 28 de noviembre de 1973, 033 del 30 de noviembre de 1974, 31 del 30 de noviembre de 1975 y 17 del 17 de noviembre de 1981 de la Asamblea Departamental de Antioquia y del Decreto 0001 Bis del 7 de enero de 1981, proferido por el gobernador de Antioquia, por medio de las cuales se 2 “ARTÍCULO 3°.
La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación”. 6 Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela dictaron algunas disposiciones sobre las primas de los empleados departamentales, en tanto que en el presente asunto se discutió la legalidad del Oficio del 19 de julio de 2018 de Metrosalud, entidad descentralizada adscrita al municipio de Medellín, por medio del cual se negó el reconocimiento de la prima de servicios del señor Valencia Giraldo.
En ese sentido, el referido precedente no guarda relación con el objeto de debate en el presente asunto, toda vez que consistió en establecer si la prima de servicios resultaba incompatible con la prima de vida cara percibida por los empleados de la E.S.E. Metrosalud, se reitera, entidad descentralizada adscrita al municipio de Medellín. De conformidad con lo anterior, se negará el amparo solicitado, al no encontrarse configurados los defectos alegados por la parte actora3.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 3 Al respecto, conviene precisar que la Sección Primera de esta Corporación se pronunció en similares términos respecto de una demanda de tutela presentada por la E.S.E. Metrosalud respecto de la prima de servicios, la cual fue negada mediante sentencia del 16 de febrero de 2023 (C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, exp. 2023-00265). 7 Radicación: 110010315000202300639 00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ausente con excusa MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 8