CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620).
Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (en adelante, la CDMB). Demandados: Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros. Referencia: Medio de control de repetición – trámite de única instancia. Tema: Medio de control de repetición - proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por pago de contribución por valorización. Subtema 1: Régimen legal aplicable.
Subtema 2: Presupuesto para la procedencia del medio de control de repetición - existencia de una condena judicial a cargo del Estado. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión de 5 de mayo de 20051, resuelve la demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, promovida por la CDMB en contra de Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros.
I. SÍNTESIS DEL CASO En un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de un juzgado administrativo de Bucaramanga, que consistió en ordenarle a la CDMB que restituyera el dinero que Industrias Fuller Pinto S.A. le había cancelado por concepto de una contribución por valorización. Luego de efectuar el mencionado pago, la aludida autoridad administrativa condenada demandó, en sede de repetición, a dos de sus ex servidores públicos que intervinieron en la decisión de decretar dicho tributo, al estimar que aquella determinación fue el resultado de una conducta gravemente culposa cometida por parte de ellos.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El diecinueve (19) de diciembre de 2014, el apoderado designado por el Director General de la CDMB presentó demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, en contra de Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros, para que esta jurisdicción declare su responsabilidad, a título de culpa grave, por participar en la expedición de las resoluciones números 0640 y 00961 del año 2003; y que, en consecuencia, condene a los demandados a cancelar la suma de $3.289.834,40, que la autoridad accionante debió pagar en cumplimiento de las sentencias proferidas por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el número de radicado 2004-0672-00/01, y que 1 Sección Tercera, acta número 15 de 5 de mayo de 2005. 2 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga correspondió “a la diferencia que resulta de la actualización que debió ser realizada con base al incremento del IPC, a las sumas que fueron reintegradas por la CDMB”2 en favor de una sociedad, por concepto de una fallida contribución por valorización. 2.1.1.
Como fundamentos fácticos de las anteriores pretensiones, la CDMB enunció, en síntesis, que: i) expidió la Resolución número 0640 de 2003, en la que decretó una contribución por valorización de un proyecto; ii) el anterior acto fue impugnado en sede administrativa, no obstante, la autoridad la confirmó (Resolución número 00961 de 2003); iii) una persona demandó los anteriores actos administrativos; iv) un juzgado administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a la CDMB que reintegrara el dinero obtenido por el pago de aquella contribución; v) el Tribunal Administrativo de Santander, en sede de apelación, confirmó el fallo de primera instancia; y vi) la CDMB satisfizo la anterior decisión judicial. 2.1.2.
A modo de sustento jurídico de la pretensión de reembolso, el órgano accionante afirmó que promovió el medio de control de repetición, por cuanto los demandados “pudieron” incurrir en una conducta gravemente culposa, con la expedición de las resoluciones números 0640 y 00961 del año 2003, conducta que suscitó la imposición de una condena en contra de la CDMB. 2.2.
El Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, el dieciséis (16) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)3, admitió la demanda; decisión que fue notificada en debida forma a los accionados4. 2.3. La parte actora presentó escrito de reforma a la demanda5, con el objeto de ampliar la carga argumentativa que respalda sus pretensiones de reembolso. 2.4.
Carlos Octavio Gómez Ballesteros presentó escrito de contestación en el que se opuso a las pretensiones del actor, dado que, en su opinión, nunca incurrió en una conducta gravemente culposa cuando laboró como Secretario General de la CDMB. Sostuvo, frente a los hechos de la demanda, que su obrar partió del “convencimiento invencible” de un actuar conforme a la ley, y que nunca se tuvo conocimiento de la providencia judicial “en la que se exigía la reglamentación del Gobierno Nacional del sistema y el método y sobre este tema”6. 2.5.
Posteriormente, con sustento en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, el Juzgado declaró la falta de competencia funcional para conocer el medio de control promovido por la CDMB, bajo la consideración de que el demando Freddy Antonio Anaya Martínez, para ese momento, era congresista; y, en consecuencia, remitió el expediente a esta Corporación7.
El despacho sustanciador de esta Subsección avocó conocimiento de este asunto8. 2.6. Fredy Antonio Anaya Martínez contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones de la demanda. Reclamó que sus actuaciones estuvieron en el marco de sus funciones y que sus decisiones se desarrollaron en cumplimiento de las órdenes impartidas por el Consejo Directivo de la CDMB; así que no hay acreditación de una conducta gravemente culposa cometida por su parte9. 2 Folio 83, cuaderno único. 3 Folio 99, cuaderno único. 4 Folios 99 (anverso) y 100, cuaderno único. 5 Folios 101 a 117, cuaderno único. 6 Folios147 a 164, cuaderno único. 7 Folios 167 y 168, cuaderno único. 8 Folios 210 a 213, cuaderno único. 9 Folios 218 a 225, cuaderno único. 3 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 2.7.
El despacho sustanciador de esta Subsección admitió la reforma a la demanda10 y corrió traslado a la contraparte de aquel escrito, sin pronunciamiento alguno en ese sentido. 2.8. El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales11, presentó un escrito en el que expuso su postura en relación con cada una de las etapas que se deben agotar en la audiencia inicial que se realizaría. 2.9.
El magistrado de esta Subsección, Nicolás Yepes Corrales, manifestó su impedimento para conocer el presente asunto12, por haber intervenido en este proceso como agente del Ministerio Público. Esta Subsección declaró fundada la anterior manifestación de impedimento y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente del proceso al magistrado que seguí en turno13. 2.10.
En la audiencia inicial celebrada el veintiocho (28) de enero de dos mil veintidós (2022)14, el despacho sustanciador de esta Sala no encontró causal de nulidad que invalidara lo actuado, agotó la respectiva etapa conciliatoria y fijó el objeto del litigio, así: “1. Determinar si Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros, en sus calidades de Director General y de Secretario General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB, respectivamente; deben responder, a título de culpa grave, por los perjuicios materiales causados a la entidad, en cuantía de TRES MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL PESOS CON CUARENTA CENTAVOS ($3’ 289.834, 40), valor que corresponde a la diferencia que resultó de la actualización que debió ser realizada con base al incremento del IPC, a las sumas que fueron reintegradas por la CDMB y a favor de los demandantes, dentro del proceso de nulidad con restablecimiento del derecho instaurado por INDUSTRIAS FULLER PINTO S.A., por el cobro de valorización fundamentado en las Resoluciones 000640 del 16 de julio de 2003 y 01000 del 22 de octubre de 2003, que fueron declaradas nulas mediante sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, del 21 de abril de 2010, confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, el 12 de octubre de 2012, dentro del proceso radicado al número 2004-0672”. 2.11.
Seguidamente, incorporó las pruebas allegadas por la parte demandante, porque la demandada no allegó alguno, y ordenó que, por secretaría de la Sección, se oficie al despacho de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico para que, en el término de diez días, remitiera copia del expediente del trámite judicial adelantado bajo el número de radicado 11001032600020150017101(55887).
En la audiencia de pruebas celebrada el once (11) de marzo de dos mil veintidós (2022), el despacho sustanciador de esta Sala declaró incorporadas las anteriores piezas procesales15. 2.12. En la etapa de alegaciones, el señor Gómez Ballesteros16 ratificó su postura indicada en el escrito de contestación de la demanda y solicitó que esta Corporación negara las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: i) la falta de acreditación de la culpa grave cometida por los demandados; ii) al tener en cuenta la sentencia proferida el 30 de julio de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera 10 Folios 228 y 229, cuaderno único. 11 Folios 254 y 266, cuaderno único. 12 Folio 300, cuaderno único. 13 Folios 309 y 310, cuaderno único. 14 Índice 00126 de Samai. 15 Índice 00149 de Samai. 16 Índice 00155 de Samai. 4 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga del Consejo de Estado, sin mención del número de radicado; y iii) la improcedencia del medio de control promovido, por cuanto en este caso la CDMB no ha sufrido un daño patrimonial, porque no ha tenido que cancelar una condena judicial.
Freddy Antonio Anaya Martínez17, por su parte, requirió a esta Colegiatura que se tuviera en cuenta el mismo fallo que invocó el señor Ballesteros en sus alegaciones finales, aunque precisó que correspondía al número de radicado interno 56622. Protestó que la demandante no haya presentado una adecuada argumentación para demostrar la conducta gravemente culposa en la que incurrió; y que no está probada una lesión al patrimonio de quien promueve la demanda de repetición. La CDMB18 insistió en la acreditación de los presupuestos para la procedencia del medio de control de repetición, incluyendo al que alude a la carga de probar un comportamiento revestido de una culpa grave.
Además, resaltó el hecho de que el extremo pasivo de la controversia no hubiera contestado la demanda de repetición, ni controvertido la presunción de haber cometido una conducta gravemente culposa. Finalmente, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa19 pidió que se negaran las pretensiones de la demanda, al estimar que, en este caso, no se configuró un daño antijurídico en contra del Estado, en la medida en que el pago de la indexación de la suma de dinero, restituida en cumplimiento de la sentencia proferida el 12 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander, no corresponde a un detrimento patrimonial padecido por el Estado, sino a la devolución de un dinero pagado con la respectiva actualización de su valor.
III. PROBLEMA JURÍDICO 3.1. La estimación de las pretensiones de repetición pende de la constatación de la concurrencia de cuatro (4) presupuestos, a saber: (i) la obligación resarcitoria a cargo del Estado; (ii) la condición de servidor o exservidor público de la persona contra la que se repite; (iii) el pago efectivo de la obligación reparatoria; y (iv) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público.
Siendo los primeros tres elementos de carácter objetivo y el último de carácter subjetivo20. 3.2. Visto lo anterior, en el evento de encontrar satisfechos los presupuestos procesales para proferir sentencia, y conforme a los documentos incorporados en este proceso, la Sala considera pertinente, después de definir el régimen jurídico aplicable a este caso, resolver el siguiente problema jurídico: ¿La CDMB acreditó la existencia de una condena judicial resarcitoria, proveniente de las sentencias proferidas el 21 de abril de 2010 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el 12 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander (en el proceso con número de radicado 2004-0672- 00/01), que le haya ocasionado un daño indemnizable por vía de repetición? 3.3.
En caso de que sea afirmativa la respuesta al anterior interrogante, esta Subsección estudiará los demás presupuestos que se requieren para que prosperen las pretensiones planteadas en sede de repetición. IV. CONSIDERACIONES 17 Índice 00156 de Samai. 18 Índice 00159 de Samai. 19 Índice 00160 de Samai. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 5 de diciembre de 2006, exp. 22056; del 27 de diciembre de 2006, exp. 22099; del 3 de octubre de 2007, exp. 24844; del 26 de febrero de 21109, exp. 30329; del 13 de mayo de 2009, exp. 25694; y del 28 de abril de 2011, exp. 33407; y Sección Tercera, Subsección C, fallos del 19 de julio de 2017, exp. 55025; del 18 de junio del 2018, exp. 54692; del 9 de julio de 2018, exp. 58789; y del 31 de enero de 2020, exp. 42037. 5 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 4.1.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición, según lo prescrito por el artículo 7 (inciso 1º) de la Ley 678 de 200121. En consonancia con lo anterior, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la demanda promovida por la CDMB, comoquiera que, según el artículo 149, numeral 13, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)22, el Consejo de Estado conoce, en única instancia, de las demandas de repetición promovidas en contra de “los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”, y en este caso, las pretensiones de repetición de la CDMB están dirigidas, entre otro, contra un exdirector general de una corporación autónoma regional, entidad a la que, según la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional23, se le ha otorgado la connotación de “entidad pública del orden nacional”. 4.2.
El plazo para el ejercicio oportuno del presente medio de control comenzó a correr cuando se encontraba en vigor la Ley 678 de 200124 y el CPACA25, pues el pago de la condena judicial impuesta en contra de la demandante ocurrió el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013), esto es, antes del plazo legal para tal efecto. De acuerdo con el literal l) del artículo 164 del CPACA, el término para promover el medio de control de reparación directa es de dos (2) años contados a partir del día siguiente al que el organismo hubiera cancelado la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo legal con el que cuenta la administración para el pago de las condenas.
En este caso, el cómputo del inicio del plazo bienal corresponde al previsto en el inciso 4° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA)26, esto es, dieciocho (18) meses, pues el proceso adelantado bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminó con la sentencia condenatoria en contra del demandante, fue tramitado bajo esa norma procesal.
En este caso se encuentra acreditado que, en virtud de la sentencia proferida el doce (12) de octubre de dos mil doce (2012), el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión, en primera instancia, de condenar a la CDMB a restituir un dinero que había recibido de la sociedad Industrias Fuller S.A., por concepto de contribución por valorización. De acuerdo con los medios de pruebas, el pago de la mencionada orden judicial se realizó el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013) a través de la 21 Ley 678 de 2001.
“Artículo 7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición […]”. 22 “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”. 23 Corte Constitucional, sentencias C-275 de 1998 y C-689 de 2011.
Igualmente: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp. 2003-01749(0398-08). Sala plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión. Fallo del 23 de noviembre de 2020, exp. 11001- 03-15-000-2020-03298-00(CA). 24 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, "La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias", y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44509 de 4 de agosto de 2001. 25 CPACA.
Artículo 308. “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. || Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. || Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 26 “Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.
Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”. 6 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga institución financiera “Banco de Bogotá”, por la suma de once millones setecientos ciento once mil ciento treinta y siete pesos con cincuenta y seis centavos ($11.111.137,56)27, que se discrimina de la siguiente manera: i) siete millones ochocientos veintiún mil trescientos tres con dieciséis centavos ($7.821.303,16) que corresponde al valor que canceló la aludida sociedad por concepto de contribución por valorización; y ii) tres millones doscientos ochenta y nueve mil ochocientos treinta y cuatro con cuarenta centavos ($3.289.834,40), que comprende al incremento por valorización del anterior monto.
En ese orden, como la demanda que inició este contencioso fue radicada el diecinueve (19) de diciembre de dos mil catorce (2014)28, esto es, dentro del término de dos años contados desde el día siguiente al pago de la condena judicial, que acaeció el diecinueve (19) de junio de dos mil trece (2013), el ejercicio del medio de control de repetición fue oportuno. 4.3.
Ahora, está acreditado que el medio de control de repetición fue ejercido por el apoderado judicial designado por el Director General de la CDMB29. Así, al ser la CDMB el ente que realizó el pago ordenado en sentencias proferidas el 21 de abril de 2010 por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el 12 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander, le asiste a esta la legitimación en la causa por activa para presentar la pretensión de reembolso30 y está debidamente representada por aquel.
En relación con el extremo pasivo de la controversia, Fredy Antonio Anaya Martínez y Carlos Octavio Gómez Ballesteros están legitimados, comoquiera que en el expediente se encuentra demostrado que, para el año 2003, momento en que ocurrió el hecho dañoso que dio lugar a la condena en contra de la parte actora, los demandados, respectivamente, ejercían los cargos de Director General y de Secretario General, según constancias suscritas por el Coordinador del Grupo de Gestión de Talento Humano del CDMB, el 11 de agosto de 201531; y que aquellos sujetos intervinieron en la expedición de los actos que dieron lugar a la orden de restitución dineraria que tuvo que asumir la sociedad demandante.
Régimen jurídico aplicable al asunto 4.4. Esta Corporación ha precisado que, en virtud del principio de irretroactividad, la Ley 678 de 2001 se aplica a los hechos ocurridos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos32. En ese orden, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, continuarán rigiéndose por la normativa anterior33, pero si ocurrieron con posterioridad, 27 Folios 4, 5 y 17, cuaderno único. 28 Folios 90 y 91, cuaderno único. 29 Folio 89, cuaderno único. 30 Ley 678 de 2001, artículo 8.
"Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.
Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitar la acción de repetición: 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o quien haga sus veces”. 31 Folios 118 y 119, cuaderno único. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 8 de marzo de 2007, exp. 30330. 33 "Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil. || Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6° y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. //Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, 7 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga será la ley citada la que rija el análisis del dolo o la culpa grave del demandado y no las nociones generales aplicables en el régimen anterior, “sin perjuicio de que, dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2° de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”.
Por ende, como en este caso el hecho dañoso origen de la condena ocurrió en el año 2003, la normativa aplicable a los aspectos sustanciales también lo es la Ley 678 de 2001. Consideraciones relativas al problema jurídico planteado: existencia de una condena judicial a cargo del Estado 4.5. Como se mencionó, el primero de los requisitos para que prospere el medio de control de repetición se centra en demostrar la existencia de una condena judicial resarcitoria que haya impuesto a la entidad estatal la carga de cancelar una suma de dinero.
El inciso segundo del artículo 90 de la Constitución preceptúa que “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de [un daño antijurídico], que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. La Ley 678 de 2001, en su artículo 2°, define la acción de repetición como un mecanismo judicial civil, de carácter patrimonial, que debe ejercerse “en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena (…)”.
La normatividad aludida revela que la finalidad del medio de control o la acción de repetición consiste en garantizar la protección del patrimonio público, en el sentido de procurar que el Estado obtenga el reintegro o el reembolso del valor de la condena que aquel tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima, por cuenta de una conducta gravemente culposa y dolosa cometida por uno de sus agentes34.
Lo anterior implica que, en este tipo de controversias, al juez administrativo le asiste el deber de constatar que la sentencia fundamento de la demanda de repetición genera un detrimento patrimonial a la entidad pública, por el detrimento patrimonial que para ella supone el pago de una suma de dinero constitutiva de una condena judicial.
Las órdenes de las autoridades judiciales que escapen al anterior escenario jurídico, como, por ejemplo, las que aluden a un restablecimiento de derechos sin afectación económica alguna o impongan una devolución o restitución de carácter económico, descartan la prosperidad de las pretensiones en sede de repetición, por un lado, en la medida en que solo se reduce al supuesto en el que el Estado reintegra a su legitimo titular unos recursos que, por virtud de una decisión judicial, no tiene derecho a retener; y, por el otro, porque de no ser así, el juez podría generar un enriquecimiento sin justa causa en favor del Estado, que desnaturalizaría el alcance constitucional del mecanismo judicial de la repetición35.
Solamente las decisiones condenatorias que impongan a cargo del erario público el a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia". Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 18 de junio de 2018, exp. 54692. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de julio de 2021, exp. 56622.
Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 2000. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencias del 4 de marzo de 2022, exp. 64684; y del 6 de julio de 2022, exp. 55887. 8 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga cumplimiento de pretensiones resarcitorias dará lugar a repetir, porque, en tales casos, el patrimonio de la entidad obligada se ve menguado en proporción al valor que tiene que sacrificar para indemnizar o compensar el perjuicio irrogado, mientras que aquellas decisiones que, aun siendo condenatorias, acojan una pretensión meramente restitutoria no serán pasibles de repetición, dado que, conforme a la definición del DRAE36, restituir es apenas el acto de “volver algo a quien lo tenía antes”, situación en la que la afectación patrimonial de quien devuelve lo que había percibido es meramente aparente.
En otras palabras, como acción civil de carácter patrimonial, que es la de repetición37, esta tiene por objeto la reparación de los daños patrimoniales que le son causados al Estado ―con el comportamiento dolosa o gravemente culposo de su funcionario―38; daño que, al ser un “detrimento, menoscabo o deterioro, que afecta bienes o intereses lícitos de la víctima, vinculados con su patrimonio […]”39, no se produce cuando tiene lugar un incremento inválido del patrimonio público, con fondos que vuelven a su legítimo titular, pues no se afectan así los intereses lícitos del Estado, pese a la imposición de una condena indemnizatoria. 4.6.
Precisado lo anterior, conforme a las pruebas documentales allegadas al expediente, que no fueron controvertidas por la contraparte de quien las aportó, en el proceso se encuentran acreditados los siguientes hechos: 4.6.1. El Director General de la CDMB, Fredy Antonio Anaya Martínez, expidió la Resolución número 0640 del 16 de julio de 2003, en la que decretó la contribución por valorización del proyecto “Canalización Quebrada La Iglesia”, que cubrió a los municipios de Bucaramanga y Girón, en el departamento de Santander40. 4.6.2.
El Director General de la CDMB, Fredy Antonio Anaya Martínez, expidió la Resolución número 00961 del 10 de octubre de 2003, en la que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Industrias Fuller Pinto S.A. en contra de la Resolución número 0640 del 16 de julio del mismo año41. Este acto contenía la firma de Carlos Octavio Gómez Ballesteros, como Secretario General de la entidad42. 4.6.3.
Industrias Fuller S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la pretensión de que la CDMB anulara los anteriores actos administrativos43. 4.6.4. El Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, en sentencia proferida el 21 de abril de 2010, anuló los actos demandados, y, a título de restablecimiento del derecho, impuso la siguiente orden judicial: “Como restablecimiento del derecho, se ordenará la devolución de los dineros efectivamente pagados por los demandantes en virtud de los actos demandados, toda vez que estos quedaron demostrados dentro del proceso a folio 99, en el que consta que la (sic) Industrias Fuller Pinto S.A. se encuentra a paz y salvo, según pago efectuado con el recibo de caja N 1769 de abril 14 de 2004.
La suma será actualizada en virtud de los términos del Art. 178 del C.C.A. y de acuerdo e la formula sentada para eventos 36 Dirección de la Real Academia Española. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 10 de noviembre de 2005, exp. 26977. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 16 de febrero de 2005, exp. 14307. 39 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1º de noviembre de 2013, rad. núm. 1994- 26630-01; reiterada en sentencia 17 de noviembre de 2016, rad. núm. 2000-00196. 40 Folios 31 a 44, cuaderno único. 41 Folios 123 a 133, cuaderno único. 42 Folio 133, cuaderno único. 43 Folios 7 y 8, cuaderno único. 9 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por el Consejo de Estado (…)”44.
(Negrilla fuera del texto). 4.6.5. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia el 12 de octubre de 201245, en la que confirmó la decisión de primera instancia. 4.6.6. En cumplimiento de las anteriores providencias, la CDMB, el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013), canceló a la empresa Industria Fuller S.A. la suma de once millones setecientos ciento once mil ciento treinta y siete pesos con cincuenta y seis centavos ($11.111.137,56), discriminado de esta manera: i) siete millones ochocientos veintiún mil trescientos tres con dieciséis centavos ($7.821.303,16) que corresponde al valor que canceló la aludida sociedad por concepto de contribución por valorización; y ii) tres millones doscientos ochenta y nueve mil ochocientos treinta y cuatro con cuarenta centavos ($3.289.834,40), que comprende al incremento por actualización del anterior monto46. 4.7.
Visto lo anterior, para esta Sala la orden judicial impuesta por el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, en las sentencias del 21 de abril de 2010 y 12 de octubre de 2012, respectivamente, no constituye, en sí misma, una condena, en virtud de la cual un juez administrativo haya generado un daño patrimonial a la CDMB, resarcible a través de la acción de repetición, por haber causado un daño antijurídico a una víctima, sino que obedece a una carga de restituir, es decir, de devolver una suma de dinero que le fue pagada a la parte actora, por concepto de un tributo que fue objeto de anulación, ante la falta de competencia para ordenar dicho cobro; y que, por ende, resulta improcedente exigirle a los demandados algún tipo de reembolso, si a la entidad demandante no le correspondía retener esos montos económicos y, de esa forma, no se produjo un menoscabo a un interés patrimonial lícito. 4.8.
Ahora, en relación con las pretensiones de la demanda objeto de estudio, cabe advertir que si bien es cierto que la orden de devolución implicó el ajuste del importe de la fallida contribución, traída a valor presente al momento de dictarse la sentencia, diferencial que constituyó el eje de la fijación del litigio, debe indicarse que esa fracción dineraria no corresponde a nada distinto que a la acción de devolver la cantidad líquida en el mismo estado adquisitivo que tenía para el momento en que se causó y pagó la exacción anulada.
Por tanto, esa porción inflacionaria se compadece con el tiempo en que la entidad tuvo a disposición un dinero que jurídicamente no estaba llamada a retener o tomar para sí y, por lo mismo, sigue siendo parte inescindible de la obligación restitutoria, por la cual, el patrimonio de la entidad pública, pese al fallo condenatorio, no decrece, sino que se recompone.
En consecuencia, al no encontrarse satisfecho el presupuesto relacionado con la existencia de una condena judicial resarcitoria a cargo del Estado, y, por ende, no ser procedente acudir el estudio de los demás requisitos del juicio de repetición, la Subsección negará las pretensiones de la demanda promovida por la CDMB. V. COSTAS El artículo 188 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En ese orden, el artículo 44 Folio 16 (anverso), cuaderno único. 45 Folios 17 (anverso) a 30, cuaderno único. 46 Folios 4, 5 y 17, cuaderno único. 10 Expediente: 11001-03-26-000-2016-00050-00 (56620) Demandante: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 365 del Código General del Proceso, aplicable al presente proceso por remisión expresa de la misma norma, consagra que se condenará en costas “a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.
El artículo 361 del CGP indicó que las costas se componen de expensas y gastos sufragados en el proceso y agencias en derecho. Para la fijación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo tercero del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de presentación de la demanda47.
Respecto de su valor, el literal a) del numeral 1 del artículo 5 estableció que, para procesos declarativos de única instancia, pueden ser fijadas “entre el 5% y el 15% de lo pedido.”. La Sala, en virtud de la naturaleza, calidad y duración de la gestión de los apoderados de los señores Anaya Martínez y Gómez Ballesteros, considera razonable tasar las agencias en derecho a favor de cada uno de los citados demandados, en una suma equivalente al 5% de la pretensión de reembolso.
De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría en el caso de que se hubieren causado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de repetición promovida por la CDMB, por las razones expuestas.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante. FÍJESE como agencias en derecho el monto equivalente al 5% de la pretensión de reembolso, en favor de cada uno de los demandados. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF SJVV 47 “La naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables”.