1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: JORGE HERNANDO QUINTERO CARREÑO Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - no se configuró - el operador judicial deberá verificar si la medida de aseguramiento se impuso bajo los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, así como los fines de dicha medida; sin embargo, no se allegó prueba para el estudio de dichos elementos.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, Fiscalía General de la Nación, contra la sentencia del 29 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se afirma que el señor Jorge Hernando Quintero Carreño fue privado injustamente de su libertad y posteriormente absuelto de los delitos de secuestro extorsivo agravado, en concurso con fabricación y tráfico de armas de fuego y utilización ilegal de uniformes e insignias que se le endilgaron.

II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 23 de febrero de 20041, Jorge Hernando Quintero Carreño y otros, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército 1 Folios 100 a 144 del cuaderno de primera instancia. Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros.

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 2 Nacional, del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), de la Fiscalía General de la Nación y de la Rama Judicial, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con “la privación injusta de la libertad y el error judicial” que afrontó el aquí actor en un proceso penal desde el 19 de enero de 2000 hasta el 26 de julio de 2002, que finalizó con sentencia absolutoria.

En síntesis, los hechos narrados fueron los siguientes: El 19 de enero del 2000, Jorge Hernando Quintero Carreño se encontraba trabajando en el Lavadero Serviricautos, a eso de las 10:00 a.m., cuando llegaron agentes del DAS y miembros del grupo GAULA y lo obligaron a subirse a una camioneta Toyota y lo condujeron hacia su residencia, lugar donde capturaron a la señora Ozny Eliud Blanco Vega, cónyuge del mencionado señor -aquí actor-.

Posterior a su captura, el grupo Gaula del Ejército Nacional manifestó por diferentes medios de prensa la realización de una operación de inteligencia y antisecuestro llamada “Renacer” e involucraron al demandante y a su cónyuge en múltiples secuestros en las carreteras de Santander, en concurso con la fabricación y tráfico de armas de fuego, en su condición de supuestos integrantes de la Comisión de Finanzas del Frente Ramón Gilberto Barbosa del EPL.

El 23 de julio de 2002, el Juzgado Penal de Circuito Especializado de San Gil – Santander profirió sentencia absolutoria en favor del señor Jorge Hernando Quintero Carreño, quien recuperó su libertad el 26 de julio de la misma anualidad, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de San Gil el 6 de diciembre de 2002. En la demanda se alegó que las demandadas debían responder por una privación injusta de la libertad, pues el señor Quintero Carreño no estaba en la obligación de soportarla, así como también se señaló, respecto del DAS y el Ejército, que el procedimiento de captura fue llevado a cabo de manera irregular. 2.

Contestación de la demanda 2.1. El Departamento Administrativo de Seguridad2 propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no fue la entidad que privó de la libertad al aquí actor, en tanto únicamente se limitó a dar cumplimiento a una orden judicial en relación con la captura decretada. 2 Folios 412 a 420 del cuaderno No. 2.

Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 3 2.2. El Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional3 también propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no adelantó proceso penal en contra del demandante, además de que no ejerció actuación alguna para privar de la libertad a Quintero Carreño, 2.3.

La Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial no contestaron la demanda. 3. La sentencia de primera instancia El a quo, mediante sentencia del 29 de octubre de 20154, accedió parcialmente a las pretensiones. De manera preliminar precisó que, si bien en la demanda se invocaron los títulos de imputación de error judicial y de privación injusta de la libertad, el asunto debía analizarse desde la óptica de este último, en tanto en el escrito inicial no se endilgó reproche alguno frente a providencia judiciales.

Seguidamente, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del DAS, del Ministerio de Defensa y de la Rama Judicial, en vista de que la Fiscalía General de la Nación -en vigencia de la Ley 600 de 2000- fue la entidad que adoptó la decisión de privar de la libertad al aquí demandante, señor Jorge Hernando Quintero Carreño. En cuanto al fondo, el Tribunal encontró acreditado el nexo causal entre el daño antijurídico y la actuación de la administración, declarándose así la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación, bajo la óptica de un régimen objetivo, en tanto el aquí actor fue absuelto por los delitos endilgados El fundamento de la decisión del Tribunal será plasmado en la parte considerativa de la presente providencia. 4.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la Fiscalía General de la Nación solicitó su revocatoria, por estimar que no es aplicable el régimen de responsabilidad objetivo, porque el aquí demandante sí estaba en la obligación de soportar la detención preventiva. 3 Folios 427 a 429 del cuaderno No. 2. 4 Folios 488 a 501 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 4 Adicionalmente, manifestó que tampoco se acreditó una falla en el servicio, porque su actuación no fue ilegal, pues se surtió conforme con los principios de gradualidad y de progresividad propios del proceso penal, y al momento definir la situación jurídica del señor Quintero Carreño se contaba con fundamentos fácticos y jurídicos para imponerle la medida de aseguramiento5. 5.

El Ministerio Público guardó silencio en el trámite de la segunda instancia. III. C O N S I D E R A C I O N E S Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala6 procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Fiscalía General de la Nación, contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa. 1.

El objeto del recurso de apelación y el esquema que se propone para resolver el asunto De acuerdo con los reparos concretos de la apelación, la Sala determinará el régimen de responsabilidad aplicable en el presente asunto y, consecuencialmente, con las pruebas que obran en el expediente, analizará si privación de la libertad que sufrió el señor Jorge Hernando Quintero Carreño, producto de una decisión de la Fiscalía General de la Nación, fue injusta o no. Se precisa que en la sentencia de primera instancia se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del DAS, del Ministerio de Defensa y de la Rama Judicial, determinación que no fue cuestionada en el recurso de apelación, por lo que la Sala se abstiene de pronunciarse sobre este aspecto. 2.

Caso concreto 2.1. En la sentencia de primera instancia se declaró la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación con fundamento en el régimen objetivo, pues tal ente fue el que privó de la libertad al aquí demandante en el marco de un proceso penal que terminó con sentencia absolutoria, de ahí la configuración de un daño antijurídico. 5 Folios 505 a 509 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Mediante auto del 20 de enero de 2023, la ponente de esta providencia avocó el conocimiento del asunto de la referencia con fines de descongestión, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Acuerdo No. 303 de 12 de diciembre de 2022.

Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 5 La Fiscalía General de la Nación sostuvo en el recurso de apelación que el aquí actor sí estaba en la obligación de soportar la restricción de la libertad, de ahí que no resultara aplicable el régimen objetivo de responsabilidad, a lo que agregó que sus actuaciones se ajustaron a derecho.

Con el fin de examinar este cargo del recurso de apelación, la Sala parte por señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 19967, analizó la constitucionalidad, entre otros, del artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y manifestó que, en los casos de privación injusta de la libertad, no era dable la reparación automática de los perjuicios, sino que el juez debía examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva para determinar si existían o no méritos para proferir una decisión en ese sentido.

La Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 20188, a través de la cual precisó que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al operador judicial le corresponde determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada.

A su vez, mediante sentencia del 15 de agosto de 20189, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este tipo de casos; sin embargo, dicha providencia quedó sin efectos vía tutela10, por lo que el 6 de agosto de 2020 se profirió el correspondiente fallo de reemplazo11, este último que, si bien no se adoptó como determinación de unificación, recogió la más reciente jurisprudencia sobre la materia, particularmente la definida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 199612, en la que se sostuvo que en los casos de privación injusta de la libertad debía examinarse la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de este derecho fundamental, pues, en su criterio, no resulta viable la reparación automática de los perjuicios en dichos eventos. 7 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M.P: Vladimiro Naranjo Mesa, exp: PE-008. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas, exps: T-6.304.188 y T-6.390.556. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 46.947. 10 Mediante fallo de tutela dictado el 18 de noviembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, exp: 2019-00169-01 (AC). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 46.947. 12 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 6 Contextualizado el panorama jurisprudencial, la Subsección considera pertinente aclarar que, en cuanto a los efectos de las sentencias de unificación en el tiempo, tanto el Consejo de Estado13 como la Corte Constitucional14 han indicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos, por ende, se aplican a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa.

Conviene agregar que, en múltiples fallos de tutela15, se ha señalado que los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, argumento que ha servido de sustento para descartar la vulneración de derechos fundamentales en aquellas controversias en las que se alega el desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la jurisprudencia imperante al momento de la presentación de la demanda o del fallo de primera instancia16.

En ese contexto, la Sala advierte que le asiste razón a la parte recurrente en el sentido de que en estos asuntos no opera la aplicación automática de un régimen objetivo de responsabilidad, pues, atendiendo al criterio jurisprudencial vigente, hay que examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de la libertad. 2.2. Resuelto lo anterior, a la Subsección le corresponde determinar si la privación de la libertad de la que fue objeto el aquí actor tiene la connotación de injusta o no. De entrada se advierte que al expediente no se allegó la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva que se le impuso al señor Quintero Carreño por 13 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Subsección A, auto del 30 de julio de 2021, exp: 66.941 y ii) Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2021-01372-00 (AC), entre otras. 14 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T-044 del 14 de febrero de 2022, M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera, exp: T-8.263.898. 15 Ver, entre otros, los siguientes fallos de tutela: (i) sentencia del 1° de octubre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-05479-00, Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección C;

(ii) sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-07060-00, Sección Cuarta del Consejo de Estado; (iii) sentencia del 24 de mayo de 2021, radicación 11001-03-15-000- 2021-02039-00, Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B. 16 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido: “Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, para la Sala la providencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) no incurrió en un desconocimiento de la jurisprudencia unificada de esta Corporación. Por el contrario, el Tribunal aplicó la regla de unificación vigente y aplicable al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, analizando la antijuridicidad del daño para encontrar acreditada la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.

Adicionalmente, debe indicarse que no resultan de recibo los argumentos de la parte actora dirigidos a afirmar que debió aplicarse la tesis prevista en la sentencia de diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), radicado 23.354, por ser esa la vigente al momento de presentar la demanda, pues, como lo ha indicado el Consejo de Estado, por regla general y salvo que de manera expresa se disponga lo contrario, los operadores judiciales deben privilegiar la tesis jurisprudencial vigente al momento de resolver el asunto sometido a su consideración, a efectos de salvaguardar valores superiores como la igualdad, la seguridad jurídica y la aplicación uniforme e inmediata del derecho” (sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente No. 66.535, M.P. Nicolás Yepes Corrales).

Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 7 los delitos de secuestro extorsivo agravado, en concurso con fabricación y tráfico de armas de fuego y utilización ilegal de uniformes e insignias17, de manera que no es posible establecer si esa decisión cumplió o no con los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, de conformidad con la jurisprudencia aplicable.

Se evidencia, entonces, que el demandante incumplió lo previsto en el artículo 177 del Código de Procedimiento de Civil, norma que establece que a las partes les corresponde demostrar los supuestos fácticos en los que funda sus pretensiones, en la medida en que al no aportar la medida de aseguramiento respectiva -carga probatoria mínima en un caso de estas características- difícilmente puede realizarse un análisis consistente en si esa decisión desbordó los criterios antes mencionados.

Están acreditadas, con las copias allegadas, las providencias de primera y segunda instancia que se profirieron en el proceso penal adelantado contra el señor Quintero Carreño18; sin embargo, no se allegó la medida de aseguramiento a efectos de establecer cuál fue el contexto probatorio que conllevó a la restricción de su libertad, circunstancia que conlleva el claro incumplimiento de la carga probatoria que le correspondía a la parte actora y que le impide a la Sala determinar si dicha medida se ajustó a los criterios de legalidad, proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.

Concretamente, el Juzgado Penal de Circuito Especializado de San Gil - Santander dictó sentencia el 23 de julio de 2002 a favor del aquí demandante, con fundamento en que no existían elementos de prueba que comprometieran su responsabilidad19, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Penal, a través de fallo del 6 de diciembre de 200220.

Aunque al aquí demandante se le absolvió en el proceso penal, lo único que puede observar la Sala es que se agotaron ciertas etapas de la investigación y que el asunto no terminó con sentencia condenatoria, pero, a diferencia de lo considerado por el tribunal a quo, esta Subsección no considera que esa situación sea suficiente 17 En la sentencia de segunda instancia en el proceso penal que absolvió al aquí actor, concretamente en el acápite de “actuación procesal”, se afirmó que al señor Jorge Hernando Quintero Carreño se le impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva por secuestro extorsivo, en concurso con porte ilegal de armas de fuego y utilización ilegal de uniformes e insignias (folio 69 del cuaderno No. 4), pero en el expediente no obra la respectiva medida de aseguramiento; simplemente obra un informe de captura en el que se plasmó que el aquí demandante pertenecía a la Comisión de Finanzas del Frente Ramón Gilberto Barbosa ONT EPL y que era el autor material del secuestro de los señores Roberto y Fernando Parra (folio 297 del cuaderno No. 4). 18 Folios 26 a 94 del Cuaderno de pruebas No.4. 19 Folios 26 a 66 del Cuaderno de pruebas No. 4. 20 Folios 67 a 94 del Cuaderno de pruebas No. 4.

Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 8 para concluir que el demandante afrontó una privación injusta de la libertad y que deba ser indemnizado por ello, toda vez que no hay elementos probatorios para estudiar si la medida de aseguramiento que se le impuso al actor y que restringió su libertad se ajustó o no a derecho.

Por todo lo expuesto, la Sala revocará el fallo de primera instancia que declaró la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 3. Costas Dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E REVOCAR la sentencia del 29 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión, y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Radicación: 68001-23-31-000-2004-00758-01 (57.397) Actor: Jorge Hernando Quintero Carreño y otros. Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Referencia: Acción de reparación directa 9 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF