Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante RODOLFO PEÑA CÁRDENAS Demandado CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Temas Procedimiento de jurisdicción coactiva.

Normas aplicables. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO. Negar las pretensiones de la demanda SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandante y fijar como agencias de derecho en un valor equivalente al 2% de la estimación de la cuantía determinada en la demanda (…)”1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Contraloría General de la República determinó que Rodolfo Peña Cárdenas era responsable del daño patrimonial ocasionado al Estado mediante el Fallo de Responsabilidad Fiscal Nro. 00115 del 26 de octubre de 2001. Esta decisión fue confirmada, aunque el monto del daño a reparar fue reducido, mediante el Auto Nro. 1097 del 2 de mayo de 2002 que resolvió el recurso de reposición. Lo anterior fue confirmado por el Auto Nro. 000196 del 3 de julio del mismo año, el cual decidió el recurso de apelación. La entidad demandada libró el mandamiento ejecutivo del 22 de noviembre de 2002, en el que pretende el pago de las sumas de dinero liquidadas en los anteriores actos administrativos, junto con los intereses causados desde su ejecutoria y hasta el pago efectivo.

Posteriormente, el demandante solicitó la prescripción del procedimiento de cobro coactivo el 4 de noviembre de 2015, pero la demandada lo declaró improcedente mediante el Auto Nro. 119 del día 12 de noviembre del mismo año. A continuación, el actor presentó recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión. La demandada negó los recursos mediante el Auto Nro. 122 del 27 de noviembre de 2015 y el Auto Nro. 188 del 21 de diciembre del mismo año, respectivamente.

Por último, la demandada expidió el Auto Nro. 001 del 8 de enero de 2016, mediante el cual ordenó el remate en pública subasta de un inmueble de propiedad del deudor. 1 Samai, índice 40, PDF “41ED_SENTENCIAP_14Sentenciaprimerain(.pdf)”, página 13. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones2: “1.- Se declare la nulidad del auto No 119 del 12 de noviembre de 2015 por medio del cual se resuelve una solicitud de prescripción y/o pérdida de fuerza ejecutoria dentro del proceso coactivo No 2014-005416_80183-063-210 2.- Se declare la nulidad del auto No 122 del 27 de noviembre de 2015 por medio del cual se resuelve un recurso dentro del proceso coactivo No 2014-005416_80183-063-210 3.- Se declare la nulidad del auto No 188 del 21 de diciembre de 2015 por medio del cual se resuelve un recurso de apelación. 4.- Se declare la nulidad del auto No 001 del 8 de enero de 2016 por medio del cual se ordena y fija fecha para remate dentro del proceso de cobro coactivo No 2014- 005416_80183-063-210 5.- Se ordene a la Contraloría General de La República -Gerencia Departamental del Caquetá de La Contraloría General de La República decretar la terminación del proceso de cobro coactivo de radicación No. 80183-063-210 que se sigue contra el señor RODOLFO PEÑA CÁRDENAS, identificado con la C.C. (…) de Bogotá, por haber operado el fenómeno de la prescripción y/o pérdida de fuerza de ejecutoria del auto de mandamiento de pago fechado 22 de noviembre de 2002. 6.- Que como consecuencia de lo ordenado, se proceda al desembargo y levantamiento de medidas cautelares de los bienes del señor RODOLFO PEÑA CÁRDENAS, identificado con la C.C.No. (…) de Bogotá. 7.- Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se le haga entrega y devolución de los dineros recaudados como consecuencia de los embargos y secuestro de los bienes desde el momento en que se percibieron, hasta cuando se realice el pago real y efectivo. 8.- Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Contraloría General de La República -Gerencia Departamental del Caquetá de la Contraloría General de La República, a cancelar el lucro cesante conforme a lo que resulte probado en el proceso por los dineros dejados de percibir desde el 8 de noviembre de 2013 fecha en la que se realizó el secuestro del arriendo de ocho (08) locales comerciales de propiedad del demandado RODOLFO PEÑA CÁRDENAS. 9.- Las anteriores sumas devengarán los intereses previstos en el artículo 195 y se ejecutará en los términos establecidos en el artículo 192 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 10.- Que se condene en costas a los demandados.” Aunque la demanda fue inicialmente admitida con las pretensiones transcritas, en la audiencia inicial celebrada el 28 de julio de 20173, se excluyó el estudio de legalidad del Auto Nro. 001 del 8 de enero 2016, por no tratarse de un acto administrativo definitivo.

A los anteriores efectos, el actor invocó la vulneración de los artículos 2, 13, 46, 53 y 209 de la Constitución Política; 86 de la Ley 788 de 2002; y 66-3 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). 2 Samai Tribunal, índice 40, “29ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, páginas 2 y 3. 3 Samai, índice 2, PDF del acta de audiencia inicial.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El concepto de la violación de esas disposiciones se resume así: Indicó que la demandada incurrió en falsa motivación y desviación de poder, porque desconoció que operó la prescripción o la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento ejecutivo.

Sostuvo que la prescripción opera por el simple transcurso del tiempo e implica que las actuaciones que se adelanten en ese lapso sean válidas y legales, luego de ello quedan sin efectos4. Manifestó que la demandada vulneró el artículo 66-3 del Código Contencioso Administrativo, porque el mandamiento ejecutivo fue expedido el 22 de noviembre de 2002, por lo cual perdió su fuerza de ejecutoria el 21 de noviembre de 2007, fecha hasta la cual no se habían adelantado las acciones requeridas para obtener el pago de la obligación. Planteó que la prescripción es un modo de extinguir las acciones o derechos por no ejercerse en un lapso determinado.

Agregó que ocurrió la pérdida de la fuerza ejecutoria del fallo de responsabilidad fiscal porque la demandada no realizó los actos tendientes a hacer efectivo el título ejecutivo, de conformidad con el artículo 66-3 del Código Contencioso Administrativo5. Alegó la vulneración del derecho a la igualdad y el principio de coordinación administrativa, porque la entidad demandada aplicó el fenómeno de prescripción en el proceso de cobro coactivo contra el señor Juan Miguel Bedoya López.

Citó las sentencias de la Sección Cuarta6 y de la Sección Quinta7 que realizaron consideraciones generales sobre la pérdida de fuerza ejecutoria, conforme al Código Contencioso Administrativo, y de la prescripción posterior a la notificación del mandamiento ejecutivo, regulada por el Estatuto Tributario. También citó el fallo del 21 de junio de 20128, del cual transcribió que “Frente al cobro de sumas de dinero adeudadas en virtud de un acto administrativo que decidió el proceso de responsabilidad fiscal no puede hablarse de prescripción de la acción, en primera medida porque como ya se vio, el proceso de cobro coactivo no tiene carácter jurisdiccional, y en segundo lugar, porque en estos casos es aplicable el artículo 66 del C.C.A., es decir, la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo.

Efectivamente, no le asiste razón al accionante cuando manifiesta que la acción de cobro de las sumas señaladas en el fallo de 1° de agosto de 2001 se encuentra prescrita, toda vez que como se vio, el término de cumplimiento del acto administrativo no está sometido al fenómeno de la prescripción sino a la pérdida de fuerza ejecutoria de que trata el artículo 66 del C.C.A.9”.

Citó la Ficha Técnica Nro. EE25330 de la Contraloría General de la República, que ante la pregunta de si “¿El cobro coactivo por responsabildiad fiscal es imprescriptible o incaducable?”, la entidad indicó que “(…) la Acción de Cobro en el proceso de jurisdicción coactiva que adelanta la Contraloría General de la República tiene un término de prescripción, que inicialmente fue regulado por el Artículo 2536 del Código Civil, modificado por el Artículo 8 de la Ley 791 de 2002, y luego regulado por el Artículo 817 del Estatuto Tributario, modificado por el Artículo 86 de la Ley 788 de 2002”10. 4 Al respecto citó la sentencia C 543 de 1993. 5 Citó las sentencias C-543 de 1993 y C-069 de 1995. 6 Del 12 de octubre de 2006, exp. 14438, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; y del 28 de agosto de 2013, exp. 18567, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Sin fecha, exp. 2004-01771-01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón. 8 Exp. 2012-00362-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 9 Samai, índice 40, PDF de la demanda, página 13. 10 Ibidem, página 17.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Finalmente, hizo referencia al Concepto Nro. 25736 de la entidad demandada, que versa sobre la pérdida de fuerza ejecutoria y su procedencia, a pesar de no estar prevista como excepción en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.

Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda de conformidad con los siguientes planteamientos: Señaló que los argumentos expuestos por el demandante no corresponden a la realidad, pues “la prescripción difiere de la pérdida de fuerza ejecutoria”11. Sostuvo que esta última figura no aplica a los procesos especiales de la jurisdicción coactiva dispuesto en el artículo 90 de la Ley 42 de 1993, que corresponde al trámite por el que se expidieron los actos acusados.

Sostuvo que la pérdida de fuerza ejecutoria de los fallos de responsabilidad fiscal se interrumpió con la notificación oportuna del mandamiento ejecutivo, conforme lo prevé la versión 2.1 del Manual de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, donde se recopila la ley y la jurisprudencia aplicable. Adujo que el Consejo de Estado ha asumido dos posiciones sobre la materia objeto de discusión. La primera12 asimila la prescripción y la pérdida de fuerza ejecutoria para los actos ejecutoriados antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006, mientras que la segunda remite a la aplicación de la prescripción del Código Civil13.

Frente a la primera postura, indicó que esta tesis ha sido asumida en algunos conceptos de la entidad14. Conforme lo anterior, aseguró que estos fenómenos pueden interrumpirse con la notificación del mandamiento ejecutivo o por la expedición de la orden de pago que sea notificada conforme al artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

Agregó que el término de pérdida de fuerza ejecutoria no vuelve a contarse de nuevo, porque esto no está previsto en el Código Contencioso Administrativo. Indicó que no fue violado el principio de igualdad porque se aplicaron las normas especiales que rigen en este caso, conforme lo previsto en el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 y en el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011.

Reiteró que, según la versión 2.1 del Manual de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría, para los procesos iniciados antes de la vigencia de la Ley 1066 (29 de julio de 2006), no es aplicable la prescripción del Estatuto Tributario, sino la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 66-3 del Código Contencioso Administrativo. Añadió que el Concepto Nro. 1882 de la Sala de Consulta y Servicio Civil aseguró que no procede la aplicación de la Ley 1066 de 2006 por parte de la Contraloría, la cual está sometida a reglas especiales.

Indicó que, en este caso, el fallo de responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 3 de julio de 2002, mientras que el mandamiento ejecutivo fue expedido el 22 de 11 Samai, índice 40, PDF de la oposición a la demanda, página 7. 12 Invocó el auto del 28 de junio de 1993, sin exp., C.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia del 11 de mayo de 1998, sin exp.

C.P. Dolly Pedraza de Arenas, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; concepto del 19 de junio de 2008, exp. 1904, C.P. Gustavo Aponte Santos, de la Sala de Consulta y Servicio Civil; y auto del 12 de octubre de 2006, exp. 14438, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, de la Sección Cuarta. 13 Sobre esta postura no citó jurisprudencia. 14 Hizo referencia a los Conceptos Nro. 00112-EE19730 del 4 de mayo de 2007, Nro. 2007IE2573 del 21 de junio del mismo año, Nro. 80112-2008 EE 3565 del 31 de enero de 2008, Nro. 2008-0112 EE42934 del 14 de julio del mismo año, Nro.

IE27660 del 21 de mayo de 2010 y Nro. 80112-EE44413 del 30 de junio del mismo año. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 noviembre de 2002 y notificado el 21 de agosto de 2003, dentro del plazo del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

Por lo anterior, consideró interrumpido el término de pérdida de fuerza ejecutoria, pues no transcurrieron más de 5 años para el inicio del trámite de cobro. Aseguró que no actuó de forma negligente, por el contrario, el retraso en el procedimiento se debe a que el actor inició el Proceso Nro. 18001-23-31-000-2002- 00374-00 contra el fallo de responsabilidad fiscal, el cual finalizó con sentencia de segunda instancia del 6 de junio de 2013.

Precisó que, durante dicho proceso judicial suspendió el cobro, lo cual es ajeno a la voluntad de la entidad y, por lo tanto, es improcedente la declaratoria de la prescripción o la pérdida de fuerza ejecutoria. Insistió en que la versión 2.1 del Manual de Jurisdicción Coactiva solo prevé la procedencia de la prescripción del Estatuto Tributario para los cobros iniciados en vigencia de la Ley 1066 de 2006.

Puso de presente que, conforme el régimen de transición del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos iniciados antes de su vigencia deben finalizar con las normas vigentes en esa época. Consideró que, como el proceso de la referencia inició con el mandamiento ejecutivo expedido en 2002 y notificado en 2003, se debe aplicar el término de pérdida de fuerza ejecutoria que es de 5 años, como lo señaló la jurisprudencia15.

Planteó la excepción de ineptitud de la demanda por la falta de agotamiento de requisitos de procedibilidad, porque los cargos expuestos por el actor no fueron estudiados como requisitos de procedibilidad en la conciliación prejudicial, y la respuesta a la solicitud de prescripción o pérdida de ejecutoria no es un acto administrativo susceptible de control judicial, conforme al artículo 835 del Estatuto Tributario.

De igual forma, indicó que el actor debió proponer la excepción de prescripción dentro del término de 15 días, contados a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo. Propuso la excepción de indebida acumulación de pretensiones, porque el actor pretende la nulidad del Auto Nro. 001 del 8 de enero de 2016, por medio del cual se ordenó y fijó fecha para el remate dentro del proceso de cobro, no obstante, el acto es de trámite y no es susceptible de control judicial.

La Sala anticipa que las excepciones referidas fueron negadas por el Tribunal en la audiencia inicial celebrada el 28 de julio de 201716. Sin embargo, en esa misma providencia, decidió excluir de la fijación del litigio el Auto Nro. 001 del 008 de 2016 por no tratarse de un acto administrativo definitivo. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, por las siguientes consideraciones: Señaló que la norma que rige el aspecto procedimental del cobro coactivo en la Contraloría General de la República para el año 2003 es el Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el artículo 90 de la Ley 42 de 1993. 15 Citó la sentencia de tutela del 21 de junio de 2012, exp. 2012-00362-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 16 Samai, índice 2, PDF del acta de audiencia inicial.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Precisó que no existía una norma específica respecto del término de prescripción del cobro coactivo, por lo que se debía remitir al artículo 2536 del Código Civil y que, por este motivo, no era posible aplicar la Ley 1066 de 2006.

Planteó que en el presente caso se tenían 5 años para iniciar el proceso de cobro coactivo. Encontró probado que el auto que confirmó el fallo de responsabilidad fiscal quedó en firme en el año 2002 y el trámite de cobro inició en el año 2003, por lo que se ejerció oportunamente. Manifestó que, en este caso, la responsabilidad fiscal era de carácter solidario, por lo que su interrupción respecto a uno de los deudores opera también frente a los demás, conforme el artículo 2540 del Código Civil.

En todo caso, refirió que, en gracia de discusión, si no se da efecto a la interrupción por solidaridad, los demás demandados fueron notificados mediante curador ad litem el 25 y 26 de noviembre de 2003, antes de transcurrir el término de 5 años. Puso de presente que no es posible aplicar de forma retroactiva la Ley 1066 de 2006, porque al momento en el que la norma entró en vigencia ya se había agotado el trámite de notificación del mandamiento ejecutivo y el término para proponer excepciones, además de que el trámite de remate de los bienes se encontraba paralizado ante la suspensión del proceso.

Respecto de la alegada pérdida de fuerza ejecutoria, indicó que esta figura solamente ocurre cuando el mandamiento ejecutivo no se profiere o no se notifica dentro del término de 5 años. Sin embargo, este supuesto no se dio en este caso porque, como se expuso, la notificación de dicho acto se surtió dentro de los 5 años siguientes a los actos que constituyen el título ejecutivo.

Condenó en costas al demandante por ser la parte vencida, y fijo las agencias de derecho en el 2% de las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación El actor apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Señaló que el proceso de cobro coactivo no puede ser indefinido en el tiempo, debido a que opera la prescripción, la cual es inherente a toda acción17.

Agregó que el fenómeno de la prescripción o pérdida de ejecutoria de 5 años es para que en este término la Administración no solo notifique, sino que ejecute y adopte todas las medidas necesarias para hacer efectivo el mandamiento ejecutivo, pues de lo contrario, opera la pérdida de competencia funcional. Indicó que la norma aplicable era el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Manifestó que el artículo 817 del Estatuto Tributario, norma aplicable al proceso de cobro coactivo, establece que el término de prescripción de la acción de cobro es de 5 años a partir de la fecha de ejecutoria del acto de determinación o discusión. Indicó que, por lo anterior, “en el artículo 1527 del Código Civil, tenemos que dentro de un proceso de cobro coactivo de una obligación es exigible cuando se puede coaccionar para su cumplimiento”18.

Planteó que el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 es aplicable al caso y prevé que un documento presta mérito ejecutivo cuando en él consta una obligación expresa, clara y exigible. 17 Citó las sentencias C-895 de 2009 y C-227 de 2009. 18 Samai, índice 40, pdf de la apelación, página 4. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Respecto de la pérdida de fuerza de ejecutoria y sus efectos, citó el Concepto Nro. 1552 de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por medio del cual se planteó que, en la jurisdicción coactiva, el funcionario competente debe decretar de oficio el archivo de los procesos en que sea evidente la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que dieron le origen a aquellos.

Igualmente, refirió que la Sección Cuarta de esta Corporación19 indicó que los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario establecen la obligación de la Administración de iniciar el cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes al momento de exigibilidad de la obligación, así como de acabarlo en ese mismo término, so pena de perder competencia temporal.

Alegó que el a quo no consideró que el proceso de cobro ejecutivo respecto del acto administrativo ya había perdido fuerza ejecutoria, porque la norma que lo regulaba era la Ley 142 de 1993 (sic), que tenía un vacío normativo sobre la prescripción y que, por ello, operaba el fenómeno de la pérdida de ejecutoria del acto en los términos del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

A modo de conclusión, expuso que el Tribunal cometió un error: “en razón a que el proceso de cobro coactivo aquí demandado no se rige por las disposiciones del código civil sino claramente por la Ley 142 de 1993 (sic) y se predica la pérdida de ejecutoria del acto administrativo tal y como lo dispone el artículo 64 del CCA por tratarse de una obligación de carácter fiscal, de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 817 del Estatuto tributario”20.

Finalmente, señaló que reiteró lo expuesto en la demanda, y que, con el recurso, allegó copia del Concepto Nro. 019 de 2017 y de la Resolución Nro. 255, actos expedidos por la entidad demandada, en los que decretó la prescripción de procedimientos de cobro coactivo. Alegatos de conclusión El demandante y la demandada reiteraron lo expuesto en la demanda, en la oposición a ella y en la apelación. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión preliminar El Consejero Milton Chaves García manifestó estar impedido para actuar en el proceso de la referencia mediante memorial del 21 de octubre de 202421. No obstante, la Sala se abstendrá de decidir el impedimento porque el periodo constitucional del Dr. Milton Chaves García finalizó el pasado 21 de abril de 2025 de modo que carece actualmente de objeto por no pertenecer a esta Sección. 19 Referenció la sentencia del Consejo de Estado, del 28 de agosto de 2013, Exp. 18567, C.P. Hugo Fernando Bastidas. 20 Samai, índice 40, pdf de la apelación, página 7. 21 Samai, índice 51.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los Autos Nro. 119 del 12 de noviembre, Nro. 122 del 27 de noviembre y Nro. 188 del 21 de diciembre de 2015, actos administrativos proferidos por la Contraloría General de la República, que negaron la petición de prescripción o de pérdida de fuerza ejecutoria en el trámite de cobro adelantado contra el demandante.

Para estos efectos, la Sala verificará: i) si es procedente contabilizar el término de prescripción a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo en los procedimientos de jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República, iniciados antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006; ii) si es aplicable la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria frente al mandamiento ejecutivo; y, iii) si la demandada extendió el trámite de forma indefinida en el tiempo.

La Sala precisa que la apelación no propuso ningún reparo frente a la condena en costas de primera instancia. En consecuencia, si no prospera la apelación, procederá su confirmación sin realizar algún estudio al respecto, en aplicación del principio de congruencia de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Análisis del caso concreto 1.

Procedencia de la prescripción ante la jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 El apelante asegura que operó la prescripción del cobro adelantado en su contra por la demandada, porque pasaron más de 5 años desde la notificación del mandamiento ejecutivo sin que se hubiere hecho efectivo el cobro, en aplicación de los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario.

Para resolver, es necesario determinar cuáles son las normas aplicables al caso, teniendo en cuenta que el fallo de responsabilidad fiscal de segunda instancia, objeto de cobro, fue proferido el 3 de julio de 200222 y notificado el 1823 de julio del mismo año, y que el mandamiento ejecutivo fue expedido el 22 de noviembre de 200224 y notificado el 21 de agosto de 200325.

El artículo 112 de la Ley 6 de 1992 estableció que la Contraloría General de la República, junto a otras entidades públicas, contaban con la prerrogativa de la jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos a su favor, conforme lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, así: “ARTICULO 112. Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales.

De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos Adscritos y Vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados” (subrayado propio, la expresión tachada fue declarada inconstitucional por la Sentencia C-666 de 2000). 22 Samai, índice 40 “S55ED_CUADERNO P_CuadernoPruebaTrasla(.pdf)” página 78. 23 Samai, índice 40 “S55ED_CUADERNO P_CuadernoPruebaTrasla(.pdf)” página 104. 24 Samai, índice 40, “65ED_CD FOLIO 1_CDFOLIO167zip(.zip)” “Demanda y pruebas” página 1. 25 Así lo reconoció el actor en la petición de prescripción. Cfr. Ibidem, página 11.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por su parte, el artículo 90 de la Ley 42 de 199326 ratificó esta facultad de la Contraloría General de la República y aclaró que, para estos efectos, aplicaría el trámite de jurisdicción coactiva previsto en el Código de Procedimiento Civil: “Artículo 90.

Para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos a que se refiere la presente Ley, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que aquí se regulan”. En concordancia, el artículo 561 del referido estatuto procesal establecía que las ejecuciones por jurisdicción coactiva se regirían “por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capítulo”.

En la actualidad no existe previsión similar, aunque los artículos 469 a 472 del Código General del Proceso aún regulan algunos aspectos de la jurisdicción coactiva27. Debe tenerse en cuenta que, si bien el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 remite al procedimiento de jurisdicción coactiva del estatuto procesal civil, su naturaleza es administrativa.

De ahí que el artículo 94 ibidem prevea la posibilidad de que existan decisiones susceptibles de control judicial, lo cual estaría proscrito si la Contraloría ejerciera una función jurisdiccional28. En efecto, esta norma prevé que “Sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución. La admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”.

Posteriormente, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 reguló la materia, previendo en esta ocasión que las entidades que ejercen funciones y actividades administrativas gozan de jurisdicción coactiva, pero deberán aplicar el procedimiento del Estatuto Tributario, en los siguientes términos: “Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas.

Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

(…)”. Más recientemente, los artículos 98 a 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regulan de forma general el procedimiento de cobro coactivo. Sin embargo, no se abordará su estudio porque esas reglas solo aplican para los trámites iniciados durante su vigencia (2 de julio de 2012), según lo previsto en el artículo 308 ibidem.

Según se observa, para antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 (29 de julio), época en que se profirió el fallo de responsabilidad fiscal y el mandamiento ejecutivo, no existía habilitación para que la Contraloría General de la República aplicara alguna norma del Estatuto Tributario en los trámites de jurisdicción coactiva. 26 Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. 27 En concreto los relacionados con los títulos ejecutivos, los embargos, las comisiones para prácticas de pruebas y la acumulación del proceso, pero estas normas solo son aplicables por la Contraloría General de la República en lo no regulado de forma especial por la Ley 42 de 1993 y las normas que la reformen o la subroguen. 28 Hoy en día, así lo dispone expresamente el numeral 2 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este sentido, ver el auto del 14 de octubre de 1994, exp. 0432, C.P. Amado Gutiérrez Velásquez, de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De este modo, en el proceso de la referencia no es procedente una remisión al artículo 818 del Estatuto Tributario, que prevé que “Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa”.

Ahora, la versión 2.1 del Manual de Jurisdicción Coactiva de la demandada, aportado por el actor e invocada por la Contraloría en los actos acusados29, y cuya legalidad no es objeto de discusión, no prevé la posibilidad de declarar la prescripción, sino la pérdida de fuerza ejecutoria, en los siguientes términos30: “7.7.1.1. Procesos de cobro coactivo iniciados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1066 de 2006.

Los procesos coactivos iniciados con anterioridad al día 29 de julio de 2006 -fecha correspondiente a la promulgación de la Ley 1066 de 2006, que de manera expresa hizo extensiva la regulación de la prescripción fijada por el ET-, se someten al término de pérdida de fuerza ejecutoria dispuesto por el entonces vigente artículo 66-3 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984)”.

Al respecto, la Sala advierte que, en efecto, la Ley 42 de 1993 no dispone un término de prescripción. No obstante, la sentencia del 8 de octubre de 202031, a diferencia de lo expuesto en el manual de jurisdicción coactiva antes referido, señaló que contra un mandamiento ejecutivo expedido por la Contraloría General de la República procede la excepción de prescripción, la cual está prevista expresamente por el numeral 2 del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil32.

Precisado anterior, y teniendo presente que es improcedente usar el término de prescripción del Estatuto Tributario antes de la vigencia de Ley 1066 de 2006, la Sala concluye que es aplicable el término de prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2535 del Código Civil (modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002). A esta misma conclusión llegó la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de marzo de 201033.

Lo anterior también fue aceptado por la Contraloría en el Concepto Nro. 019 de 2017, invocado en la apelación y cuya legalidad tampoco es objeto de discusión, al señalar que “dado que en tales disposiciones (Ley 42 de 1993 y Código de Procedimiento Civil) no se contemplaba un término de prescripción, hasta antes del año 2006 se aplicaba el establecido por el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002”34.

De esta forma, una interpretación armónica del Código Civil, la Ley 42 de 1993 y del Manual de Jurisdicción Coactiva, permite afirmar que, antes de la notificación del mandamiento ejecutivo por parte de la Contraloría General de la República, procede contabilizar el término de prescripción de la acción ejecutiva del Código Civil y, también, el de pérdida de fuerza ejecutoria, figura sobre la cual se profundizará en el siguiente acápite, pues estas figuras no son excluyentes entre sí35.

En otras palabras, el término de prescripción dispuesto en el Código Civil es aplicable y corre a partir de la ejecutoria del título ejecutivo (fallo de responsabilidad 29 Samai, índice 40, pdf de los anexos a la demanda, páginas 17 y 44. 30 ibidem, página 241. 31 Exp. 22597, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 32 En dicha ocasión se negó la pretensión de nulidad fundamentada en este cargo porque se invocó la prescripción del artículo 1081 del Código de Comercio, el cual se consideró que versaba sobre un asunto ajeno al litigio. 33 Exp. 2002-02547-01, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 34 Samai, índice 40, “42_EXPEDIENTEDIGI_RECURSODEA_15RecursodeApelacion_0_20240801111531941”, página 12. 35 Sobre la compatibilidad de la prescripción y la pérdida de fuerza ejecutoria ver el concepto del 27 de marzo de 2019, exp. 2393, C.P. Germán Alberto Bula Escobar, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 fiscal), y solo se enervan las consecuencias jurídicas de esta figura con la notificación oportuna del mandamiento ejecutivo. No obstante, debido a que no existe remisión expresa a las normas del Estatuto Tributario antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 (29 de julio), no es posible contabilizar de nuevo el término de prescripción a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo, tal como lo ordena el artículo 818 del Estatuto Tributario.

Frente a esta conclusión se podría argumentar que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, en su versión original, y con la modificación del artículo 624 del Código General del Proceso, dispone que las normas procesales prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que inicia su vigencia, lo que permitiría aplicar la Ley 1066 de 2006 a los procedimientos de jurisdicción coactiva iniciada con anterioridad.

Sin embargo, esa misma norma aclara que los términos que hubieren empezado a correr, “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. De esta forma, no es posible contabilizar el término de prescripción conforme el artículo 818 del Estatuto Tributario a partir de los mandamientos ejecutivos notificados antes de la vigencia de la Ley 1066, pues la ley vigente en ese momento no lo establecía. Y tampoco sería procedente aplicar de forma retroactiva esta disposición porque, además de que no existe disposición que lo permita, contrariaría los principios de buena fe, seguridad jurídica y debido proceso al sorprender a las partes con un término preclusivo, el cual no fue previsto por el legislador.36 Ahora, contrario a lo dicho por el apelante, la Sala advierte que el Concepto Nro. 019 de 2007 no afirmó que sea posible contabilizar el término de prescripción de nuevo a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo.

En realidad, dicho Concepto se limitó a señalar que, para saber si se debe aplicar la prescripción del Código Civil o la del Estatuto Tributario, “se deberá tener en cuenta la fecha de iniciación del proceso y las actuaciones pendientes desde el 29 de julio de 2006, para aplicar una u otra regulación”37 En cuanto al Auto Nro. 008 de 201438 (invocado en la demanda) y la Resolución Nro. 25539 (invocada en la apelación), actos expedidos por la demandada, la Sala advierte que no son casos similares al resuelto en esta oportunidad, porque en ambos se aplicó la Ley 1066 del 29 de julio de 2006 dado que los títulos ejecutivos objeto de cobro coactivo adquirieron firmeza el 7 de noviembre del mismo año y el 22 de septiembre de 2011, respectivamente.

Por lo anterior, no fue vulnerado el derecho a la igualdad del demandante. De otro lado, la Sala evidencia que la Contraloría General de la República se refirió a la aplicación de la Ley 1066 de 2006 en el procedimiento de jurisdicción coactiva adelantado contra el actor, en el Auto Nro. 025 de 2008, que suspendió la actuación 36 Si bien la sentencia de la Corte Constitucional SU-620 de 1996, citada a su vez en la sentencia C-083 de 2015, se refiere al principio de favorabilidad, como una de las garantías del debido proceso en los procesos de responsabilidad fiscal, se trata de una referencia muy general al mismo como uno más de los componentes del debido proceso.

En la misma sección, la Corte incluso se refiere a que la responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, y que la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Adicionalmente, en el caso analizado por la Corte no se aplica la favorabilidad, sino que busca aplicar el artículo 29 de la Constitución para garantizarle a los investigados el derecho a ejercer su derecho de defensa en la etapa de investigación (y no hasta la etapa de juicio). 37 Samai, índice 40, “42_EXPEDIENTEDIGI_RECURSODEA_15RecursodeApelacion_0_20240801111531941”, página 14. 38 Samai, índice 40, “28_EXPEDIENTEDIGI_ANEXOSDEMA_01CaratulayAnexosDem_0_20240801110930902”, página 203. 39 Samai, índice 40, “42_EXPEDIENTEDIGI_RECURSODEA_15RecursodeApelacion_0_20240801111531941”, 23.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 hasta que se decidiera la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el título ejecutivo. No obstante, la Sala destaca que lo dicho en este auto no desvirtúa las conclusiones antes expuestas sobre la improcedencia de aplicar, en el caso bajo examen, la prescripción del Estatuto Tributario con posterioridad a la notificación del mandamiento ejecutivo.

La anterior afirmación se sustenta en el artículo 29 de la Resolución Orgánica Nro. 5844 de 2007, incluso invocada en el mismo auto de suspensión, que prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 29. DISPOSICIÓN TRANSITORIA. En cumplimiento al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir.

Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones o diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación». Como se observa, esta norma ordenó aplicar de forma inmediata las normas procesales allí previstas, que incorporaron las normas del Estatuto Tributario al trámite de jurisdicción coactiva adelantado por la Contraloría. No obstante, tal como se explicó previamente, al precisar que los términos que hubieran empezado a correr se regirán por la ley vigente al momento de su iniciación impide contabilizar el término de prescripción conforme el artículo 818 del Estatuto Tributario a partir de los mandamientos ejecutivos notificados antes de la vigencia de la Ley 1066, pues la ley (y en este caso la resolución) vigente en ese momento no lo establecía. Y tampoco sería procedente aplicar de forma retroactiva esta disposición, porque no existe disposición alguna que lo permita y porque una decisión en contrario violaría los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

De otro lado, la aplicación de la norma de ejecutoria del Estatuto Tributario y la Resolución Nro. 5844 de 2007 para fallos de responsabilidad fiscal proferidos y notificados en 2002 resulta improcedente porque no estaba vigente para ese momento. Sin embargo, esta irregularidad no será objeto de mayor estudio porque no fue planteada por el demandante, así como tampoco la posible inducción a error por invocar el Estatuto Tributario como norma aplicable en este acto de trámite.

Adicionalmente, en el curso de la actuación administrativa, que dio origen a los actos demandados, la demandada se refirió en todo momento a la imposibilidad de aplicar la Ley 1066 de 2006 al caso concreto, como lo pretendía el demandante. En todo caso, la Sala destaca que, a pesar del error de la norma invocada, la suspensión del procedimiento de jurisdicción coactiva hasta que se resolviera la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, o hasta por un término de tres años, era legalmente procedente, en virtud de los artículos 170 y 172 del Código de Procedimiento Civil, aplicables por la remisión a dicho estatuto procesal para adelantar el procedimiento de jurisdicción coactiva por parte del artículo 90 de la Ley 42 de 199340.

Con base en lo expuesto, la Sala concluye que, contrario a lo dicho por el apelante, no operó la prescripción de la jurisdicción coactiva de forma posterior a la notificación del mandamiento ejecutivo, por lo que no prospera este cargo de la apelación. 40 Esta posibilidad fue reconocida por la Resolución Orgánica Nro. 6372 de 2011 de la Contraloría General de la República, que modificó la Resolución Orgánica Nro. 5844 de 2007, ante la prueba de la excepción de interposición de demanda cuando el título ejecutivo constituya un fallo de responsabilidad fiscal.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2. Procedencia de la pérdida de fuerza ejecutoria del mandamiento ejecutivo El actor también sostuvo que operó esta figura, prevista en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, reiterando que pasaron más de 5 años desde la notificación del mandamiento ejecutivo sin que haya culminado el cobro de jurisdicción coactiva en su contra.

Para resolver este punto, se reitera que la versión 2.1 del Manual de Jurisdicción Coactiva de la demandada señala que, a los procedimientos de jurisdicción coactiva iniciados antes de la Ley 1066 de 2006, le son aplicables las disposiciones de pérdida de fuerza ejecutoria. No obstante, se destaca que solo está prevista la aplicación de la pérdida de fuerza ejecutoria con relación al título ejecutivo, no respecto del mandamiento ejecutivo como lo entiende el actor.

En cuanto a la procedencia de la pérdida de fuerza ejecutoria después de la notificación del mandamiento ejecutivo, la Sala reiterará la postura asumida en la sentencia del 5 de mayo de 202241, que decidió un cargo idéntico y en el que se analizaron las normas que rigen la jurisdicción coactiva de la Contraloría General de la República.

En dicha providencia, se puso de presente que la firmeza de los actos definitivos ocurre cuando no proceden o no son interpuestos recursos administrativos en su contra o, lo que es lo mismo, cuando la autoridad pública adoptó su decisión final y, por tanto, solo habría lugar a cuestionarla mediante el ejercicio de algún medio de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

La determinación del momento a partir del cual el acto queda en firme es esencial, porque es un presupuesto necesario para que goce de los atributos de la ejecutividad y la ejecutoriedad, según los cuales los actos son de obligatorio cumplimiento y pueden hacerse cumplir de forma directa e inmediata, sin necesidad de acudir ante juez.

Esto es lo que explica que la pérdida de fuerza ejecutoria solo se predica de los actos definitivos y no de los actos de trámite, en la medida que los primeros son los que crean, extinguen o modifican una situación jurídica y tienen vocación de firmeza; mientras que los segundos se limitan a impulsar el trámite administrativo. Conforme lo anterior, la sentencia reiterada señaló que “cuando el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria, entre otros eventos, «Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos», se está refiriendo a los actos administrativos definitivos porque son los que «deciden directa o indirectamente del fondo del asunto», que no a los actos de trámite, cuya única finalidad es dar impulso al procedimiento respectivo”.

Ahora, en dicha providencia puso de presente que, como lo ha señalado la Sala, el mandamiento de pago (que para la jurisdicción coactiva es llamado mandamiento ejecutivo) es un acto de trámite42, por lo cual, la pérdida de ejecutoriedad no es predicable de este acto, pues no es de carácter definitivo. 41 Exp. 25985, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 42 Sentencia del 25 de noviembre de 2021, Exp. 24943, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Conforme lo expuesto, y como lo prevé la versión 2.1 del Manual de Jurisdicción Coactiva de la demandada, la pérdida de fuerza ejecutoria solo opera a partir de la ejecutoria del título ejecutivo (fallo de responsabilidad fiscal), no lo hace a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo.

De esta forma, contrario a lo dicho por el apelante, no es cierto que la demandada tenía la obligación de finalizar el cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, so pena de que operara la pérdida de fuerza ejecutoria o la pérdida de competencia temporal. Tampoco prospera este cargo de la apelación. 3.

Indefinición en el tiempo del procedimiento de jurisdicción coactiva En la apelación, el actor sostuvo que “El proceso de cobro coactivo no puede ser indefinido en el tiempo toda vez que no existe acción sin prescripción”43. Si bien en este cargo de la apelación se mencionó la prescripción, le asiste la razón al apelante al indicar que los trámites administrativos no pueden ser indefinidos en el tiempo, pues ello desconocería los principios de la función administrativa de eficiencia, eficacia y celeridad del artículo 209 de la Constitución. Sumado a lo anterior, una de las dimensiones del derecho al debido proceso, regulado por el artículo 29 ibidem, consiste precisamente en que se adelante la actuación “sin dilaciones injustificadas”.

Así las cosas, la dilación injustificada en el tiempo de cualquier trámite administrativo, incluyendo el de jurisdicción coactiva, da lugar a la nulidad de la actuación, pues se estaría violando el derecho fundamental al debido proceso del deudor, así como los principios constitucionales de eficiencia, eficacia y celeridad administrativa.

Precisado lo anterior, para verificar si el trámite de jurisdicción coactiva se dilató de forma injustificada, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: • La Contraloría General de la República profirió el Fallo de Responsabilidad Fiscal Nro. 00115 del 26 de octubre de 2001, contra el señor Rodolfo Peña Cárdenas44. Esta declaratoria de responsabilidad fue confirmada, aunque el monto del daño fue disminuido, mediante el Auto Nro. 1097 del 2 de mayo de 2002, que resolvió el recurso de reposición, y el Auto Nro. 000196 del 3 de julio del mismo año, que decidió el recurso de apelación45. • El 22 de noviembre de 2002, la entidad demandada libró mandamiento ejecutivo a favor del Tesoro Nacional y contra Rodolfo Peña Cárdenas46.

Este acto de trámite fue notificado al demandante el 21 de agosto de 200347. • El deudor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que pretendía la nulidad de los actos que determinaron su responsabilidad fiscal48. Frente a ello, el Tribunal Administrativo del Caquetá profirió sentencia de primera instancia el 17 de octubre de 2008. • La Contraloría General de la República expidió el Auto Nro. 025 del 16 de octubre de 2008, que suspendió el proceso de cobro coactivo hasta que se profiriera decisión definitiva en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo49. 43 Samai, índice 40, 42_EXPEDIENTEDIGI_RECURSODEA_15RecursodeApelacion_0_20240801111531941”, página 3. 44 Samai, índice 40 “S55ED_CUADERNO P_CuadernoPruebaTrasla(.pdf)” página 6. 45 Ibidem, página 78. 46 Samai, índice 40, “28ED_ANEXOSDEMA_01CaratulayAnexosDem(.pdf)”, página 6. 47 Así lo reconoció el actor en la petición de prescripción. Cfr. Ibidem, página 11. 48 Este hecho se encuentra acreditado con la sentencia de segunda instancia proferida en ese proceso judicial, aunque no hay prueba de la fecha exacta de su interposición. 49 Samai, índice 40, “34ED_CONTESTACI_07ContestacionDemand(.pdf)” páginas 78 a 81.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 • El proceso referido finalizó con la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, del 6 de junio de 201350, que revocó la decisión del Tribunal y negó las pretensiones formuladas51.

Esta decisión fue notificada por edicto desfijado el 26 de agosto de 201352. • La entidad acreedora ordenó reanudar el procedimiento de jurisdicción coactiva mediante el Auto Nro. 044 del 13 de septiembre de 201353. • El actor presentó la solicitud de prescripción o pérdida de ejecutoria el 4 de noviembre de 201554. • La anterior petición fue negada mediante el Auto Nro. 119 del 12 de noviembre de 201555. • El deudor presentó recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión, el 24 de noviembre de 201556. • La entidad confirmó su decisión mediante el Auto Nro. 122 del 27 de noviembre de 2015 y el Auto Nro. 188 del 21 de diciembre del mismo año, respectivamente57. • La Contraloría General de la República expidió el Auto Nro. 001 del 8 de enero de 2016 por medio del cual se ordena y fija fecha para remate dentro del proceso de cobro coactivo58. • El actor presentó la demanda que dio inicio al proceso de la referencia el 3 de junio de 201659.

Con base en lo anterior, la Sala concluye que la Contraloría adelantó el trámite del procedimiento de jurisdicción coactiva en un término razonable, teniendo en cuenta que lo suspendió hasta que se resolviera de forma definitiva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el título ejecutivo y que, una vez se reanudó el trámite, continuó con las actuaciones correspondientes.

La Sala reitera que el auto de suspensión cometió un error al fundamentarse en una regla de ejecutoria del título ejecutivo que no estaba vigente para el momento de su expedición. No obstante, el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por la remisión a del artículo 90 de la Ley 42 de 1993, permitía la suspensión de la actuación por prejudicialidad.

Además, el artículo 172 ibidem indicaba que si no se presentaba prueba de que había finalizado el proceso que dio origen a la suspensión “dentro de los tres años siguientes a la fecha en que empezó la suspensión, el juez de oficio o a petición de parte decretará la reanudación del proceso, por auto que se notificará por estado y mediante telegrama dirigido a la dirección denunciada para recibir notificaciones personales”.

En todo caso, se evidencia que la reanudación del proceso antes de que se conociera la decisión de la Jurisdicción sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho atentaría contra los intereses y derechos de ambas partes. Ello es así porque se habrían llevado a cabo las diligencias de remate y el pago forzoso de la obligación, actuaciones que deberían ser retrotraídas al estado anterior en caso de una sentencia de nulidad del título ejecutivo.

De esta forma, de haberse continuado con la actuación, se habría expuesto al deudor a un posible daño antijurídico que podría comprometer la responsabilidad de la entidad 50 Exp. 2002-00374-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 51 Samai, índice 40, “S56ED_CUADERNO P_CuadernoPruebaTrasla(.pdf)” página 75. 52 Ibidem, página 77. 53 Así lo reconoció el actor en la petición de prescripción. Cfr. Samai, índice 40, “28ED_ANEXOSDEMA_01CaratulayAnexosDem(.pdf)”, página 11. 54 Ibidem. 55 Ibidem, página 15. 56 Ibidem, página 31. 57 Ibidem, páginas 39 y 53. 58 Ibidem, página 80. 59 Samai Tribunal, índice 40, “29ED_DEMANDA_02Demandapdf(.pdf)”, página 1.

Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 demandada, en especial cuando sería imposible recuperar los bienes que hubieran sido adjudicados a terceros de buena fe. Con lo anterior, incluso el hecho de que se haya excedido el plazo para reanudar el procedimiento del artículo 172 del Código de Procedimiento Civil, no supone una dilación injustificada que permita asegurar que hubo una violación del derecho al debido proceso del actor.

Por el contrario, es una espera razonable con el objetivo de finalizar el procedimiento de jurisdicción coactiva respetando el debido proceso del deudor. De otro lado, el tiempo transcurrido entre la reanudación efectiva del proceso y el auto que ordenó el remate, tampoco demuestra una dilación injustificada, porque la demandada debió resolver la petición de prescripción y los recursos interpuestos por el deudor, por lo que esa actuación solo finalizó con la expedición del Auto Nro. 122 del 21 de diciembre de 2015, solo un mes antes del auto que dispuso el remate.

Por lo expuesto, no se evidencia que la demandada haya prolongado el procedimiento administrativo de forma indefinida, ni que haya violado el derecho al debido proceso del demandante o los principios de eficiencia, eficacia y economía administrativa. Conclusión No prospera la apelación porque i) no es posible contabilizar la prescripción a partir de la notificación del mandamiento ejecutivo, antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006, ii) es improcedente aplicar la figura de pérdida de fuerza ejecutoria frente al mandamiento ejecutivo por ser un acto de trámite, y iii) no hubo una dilación injustificada del procedimiento por parte de la Contraloría General de la República.

Además, se reitera que, como no se formuló reparo contra la condena en costas de primera instancia, no procede algún pronunciamiento al respecto. En consecuencia, la decisión impugnada será íntegramente confirmada. Costas No se impondrá condena por este concepto en esta instancia porque no fue demostrada su causación según lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 6 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. Radicado: 18001-23-40-000-2016-00121-01 (29133) Demandante: Rodolfo Peña Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador