Demandante: Gloria Marlén Rubio Huertas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Demandante: GLORIA MARLÉN RUBIO HUERTAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto que se merecen los magistrados de la Sala, me permito expresar la razón por la cual salvé el voto frente a la decisión mayoritaria adoptada en la acción de tutela de la referencia. En este evento, el extremo accionante sustentó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, a la igualdad y «enfoque de género», con ocasión de la providencia de 31 de enero de 2025, por medio de la cual la autoridad accionada revocó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-42-046-2022-00345-00/01, para, en su lugar, denegarlas.
En la sentencia objeto de mi salvamento de voto se negó la solicitud de amparo de las garantías superiores de la accionante con sustento en que, del acervo probatorio allegado al proceso ordinario no se logró acreditar que la señora Rubio Huertas hubiese cumplido con el requisito legal de demostrar la convivencia afectiva con el causante, durante los últimos 5 años anteriores al fallecimiento, para acceder al reconocimiento y pago de la sustitución pensional a cargo de la Policía Nacional.
Al respecto, mi desacuerdo con la decisión aprobada en Sala con conjueces, criterio que es coincidente con el del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, obedece a las siguientes razones: En este asunto, como se indicó en líneas previas, la actora alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, a la igualdad y el «enfoque de género», con ocasión de la sentencia del 31 de enero de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En la demanda de tutela se indicó que dicha decisión incurrió en los defectos sustantivo y fáctico; este último, que fue el objeto de la disparidad de criterios al interior de la Sala de la Sección Quinta.
Demandante: Gloria Marlén Rubio Huertas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El mencionado yerro fáctico consistió en que el tribunal accionado no valoró de manera integral y con enfoque diferencial el acervo probatorio aportado al proceso ordinario por el extremo activo, a partir del cual la señora Gloria Marlén Rubio Huertas pretendía demostrar que tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro causada por quien fue su pareja por más de 48 años.
Para el efecto, se allegaron con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho elementos materiales como: (i) un carné de afiliación de la señora Rubio Huertas al servicio de sanidad de la Policía Nacional en donde se indican los datos de la actora y que el parentesco con el titular es el de «compañera permanente»; (ii) un formato de auxilio mutuo de 21 de octubre de 2004 en el cual se hace constar que los beneficiarios son la señora Rubio Huertas y los dos hijos en común con el causante;
(iii) una certificación expedida el 20 de febrero de 2019 por la Junta de Acción Comunal del barrio Britalia de Bogotá, sobre la residencia de causante y la señora Rubio Huertas en el predio ubicado en la calle 48 sur # 801-77, «desde hace 18 años»; (iv) el registro civil de defunción del señor José Antonio Aponte Vásquez el 29 de enero de 2019;
(v) la cédula de ciudadanía de la señora Rubio Huertas; (vi) copia de la declaración extrajudicial rendida por la demandante ante la Notaría 68 del Círculo de Bogotá en donde indicó que convivió en unión marital de hecho con el causante desde el 20 de enero de 1979 hasta el 29 de enero de 2019, que fruto de su relación procrearon 2 hijos y que dependía económicamente del causante;
(vii) copia de la declaración extrajudicial de la señora Hercilia López de Muñoz, quien señaló que conoció al causante aproximadamente hace 27 años, que a la fecha de su deceso se encontraba en unión marital de hecho con la señora Gloria Marlen Rubio Huertas que dependía económicamente de él y con quien tuvo 2 hijos mayores de 25 años;
(viii) copia de la declaración extrajudicial rendidas por las señoras Gloria Marleni Muñoz Rubio y Gardenia Zulia Muñoz Rubio que refirieron conocer al causante de 36 a 39 años aproximadamente, que la convivencia con la señora Rubio Huertas transcurrió desde el 20 de agosto de 1978 hasta el 29 de enero de 2019; y (ix) copia del certificado de tradición y libertad referente a la matrícula inmobiliaria del inmueble en el cual convivía la pareja, en el que consta que era de propiedad de la demandante y del causante.
De otro lado, en la audiencia de pruebas de 9 de mayo de 2023 se recepcionaron los testimonios de: (i) la señora Hercilia López de Muñoz, quien manifestó ser vecina de la demandante y del causante por cuanto vive en frente de su casa desde hace 25 años, que el inmueble en el que vive la señora Rubio Huertas es propio y se encuentra a nombre de ella y quien fue su compañero permanente, que tiene 2 hijos con el causante, de 28 y 36 años, que el señor José Antonio Aponte Vázquez era pensionado de la Policía Nacional, permanecía en la casa, que la demandante y el causante convivieron el tiempo correspondiente a la edad de la hija mayor, esto es, 36 años y hasta que ocurrió el fallecimiento; que las Demandante: Gloria Marlén Rubio Huertas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 personas que estuvieron en el momento del fallecimiento del causante fueron sus hijos y la señora Rubio Huertas; que la accionante asistía al club, se encontraba afiliada al sistema de salud de la Policía Nacional porque el señor José Antonio Aponte Vásquez siempre lo refería, y que él y su pareja eran quienes velaban económicamente por el hogar, pero que en la actualidad ella no trabajaba, entre otros aspectos; y (ii) la señora Gardenia Zulia Muñoz Rubio, hija de la demandante, que indicó que conoció al causante cuando estaba en servicio activo en la Policía Nacional, que compartió con este 40 años durante los cuales él convivió como «esposo» de su madre hasta la fecha del deceso, momento en el que estuvieron sus dos hermanos junto con su mamá, que el señor José Antonio murió porque tenía varios problemas de salud, que era pensionado de la Policía Nacional, institución a la cual tenía afiliada en calidad de beneficiaria a la señora Rubio Huertas, y que la accionante y el causante eran quienes sostenía el hogar, además, que sus hermanos también aportaban para ese efecto.
A grandes rasgos, este es el robusto acervo probatorio con el cual contaron los jueces de primera y segunda instancia en el proceso ordinario. En cuanto al Juzgado 46 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, luego de revisar el marco normativo aplicable al caso, en síntesis, concluyó que, de las pruebas obrantes en el expediente se acreditó que la accionante sostuvo una unión marital de hecho con el causante, convivieron por más de 48 años hasta la fecha del deceso, compartieron techo, lecho y mesa, que producto de esa relación procrearon 2 hijos y que la demandante dependía económicamente de quien fue su compañero.
Por lo tanto, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el reconocimiento y pago de la prestación reclamada. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, luego de establecer el marco normativo aplicable al asunto, abordó cada una de las referidas pruebas documentales y testimoniales en una especie de estudio individual, dentro del cual se observa que pretendía encontrar, en al menos en una de ellas, una verdad irrefutable y contundente y, a su juicio, al no advertirlo, las desestimó una a una y olvidó por completo que en el ejercicio de la función jurisdiccional el análisis del director del proceso debe realizarse en el marco de los principios de integridad, objetividad y sana crítica.
En otras palabras, si bien el tribunal accionado no encontró un solo elemento probatorio con el cual se acreditara de lleno el cumplimiento del requisito de la convivencia en una afectiva relación de pareja durante los últimos 5 años anteriores al hecho jurídico de la muerte, lo cierto es que omitió valorar de manera integral, en conjunto, el caudal probatorio y optó por señalar de manera tangencial que se debieron aportar «más» y «mejores» medios, además de precisar que lo aportado solo constituía meros «indicios» y, a partir de la desafortunada apreciación particularista se concluyó que la señora Gloria Marlén Rubio Huertas no demostró el derecho pretendido.
Demandante: Gloria Marlén Rubio Huertas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Aunado a ello, también olvidó el tribunal que la señora Rubio Huertas es una persona de la tercera edad, perteneciente a la población que la Corte Constitucional ha identificado de especial protección constitucional en atención a la manifiesta debilidad que representa el tener una avanzada edad y no poder proporcionarse por sus propios medios las condiciones mínimas para gozar de una vida digna.
De hecho, la autoridad accionada dejó de lado el hecho de que la prestación reclamada, esto es, la sustitución de la asignación de retiro fue creada por el legislador con la intención de que, al fallecer el titular del derecho, sus familiares más próximos y dependientes económicamente de él pudieran asegurarse el derecho al mínimo vital y a la seguridad social, condición en la cual se encuentra la señora Gloria Marlén Rubio Huertas y que no fue abordada en el marco de un enfoque diferencial por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del cual se pueden tener en consideración particularidades y condiciones especiales a efectos de realizar un análisis probatorio más garantista, y menos matemático en el que, al parecer, se exigió una especie de tarifa legal a la señora Rubio Huertas.
En ese orden de ideas, de la revisión de la sentencia ordinaria de 31 de enero de 2025 salta a la vista que la providencia presenta una deficiencia en el análisis integral del acervo probatorio y desde un enfoque diferencial en el cual se observen las condiciones particulares del caso, y por el contrario se exigen deliberadamente «más» y «mejores» medios de prueba en tanto, a juicio del tribunal censurado, todos los aportados y analizados de manera independiente o aislada no fueron contundentes, pues solo alcanzaron la categoría de «indicios».
Aunado, se advierte que el caso concreto del proyecto de fallo de tutela se limitó a realizar juicios de valor que son de competencia exclusiva del juez natural de la causa en el sentido de señalar por qué varias de las pruebas aportadas por el extremo demandante no tenían la virtualidad de demostrar, también, individualmente, la relación de pareja afectiva en los últimos 5 años previos al fallecimiento del causante.
Se olvidó que, en sede de tutela, lo que se revisa es la existencia o no de defectos en la providencia reprochada y, para ello, en el marco de cada yerro existen parámetros concretos dentro de los cuales el juez constitucional puede intervenir. Precisamente, en el núcleo del reproche fáctico, el juez de tutela debe limitarse a determinar si la autoridad accionada omitió valorar elementos probatorios, o si lo hizo de una manera indebida o errada.
En este marco, no es posible que a través de este mecanismo de naturaleza subsidiaria se reaperture el estudio de cada prueba con el fin de determinar si era pertinente y conducente, o si tenía la virtualidad de acreditar el cumplimiento de los requisitos legales, o si por el contrario se debía desestimar. Demandante: Gloria Marlén Rubio Huertas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Adicionalmente, en la sentencia aprobada por la Sala de 3 de julio de 2025 conformada con los conjueces se incluyó un ligero pronunciamiento respecto al enfoque diferencial por tratarse la accionante de una persona de especial protección constitucional, en el sentido de indicar que en algunos casos se ha aplicado el mencionado enfoque para efectos del reconocimiento de pensión de sobrevivientes, al referir que «la convivencia no desaparece cuando los esposos o compañeros permanentes no pueden vivir bajo el mismo techo por circunstancias particulares originadas en el trabajo, la salud, la fuerza mayor, etc., que no impidan ni signifiquen la pérdida de la comunidad de vida ni la vocación de la vida en común, pues lo que interesa para que esa convivencia exista es que en realidad se mantengan, el afecto, el auxilio mutuo, el apoyo económico, y el acompañamiento espiritual».
Frente a esto, en primer lugar, manifiesto que el supuesto fáctico abordado en ese antecedente no se ajusta al caso analizado, puesto que la señora Rubio Huertas acreditó haber convivido con el causante por más de 40 años, tal como lo reconoció el tribunal en la sentencia de 31 de enero de 2025, solo que lo desestimó porque no advirtió acreditada la relación «afectiva» luego de excluir de manera individual cada una de las pruebas allegadas.
En segundo lugar, el estudio desde el enfoque diferencial debió realizarlo el tribunal que conoció el proceso ordinario, por lo tanto, el juez de tutela no está habilitado para invadir esa esfera funcional para pronunciarse sobre aspectos que no fueron abordados en la causa contenciosa y, con ello, pretender suplir un vacío o conjurar una falencia en la que se incurrió en la sentencia de 31 de enero de 2025.
De conformidad con lo señalado, no comparto la decisión de negar el amparo solicitado por la señora Gloria Marlén Rubio Huertas, puesto que es evidente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió una falencia en el análisis integral del acervo probatorio, no aplicó al estudio del caso un enfoque diferencial en atención a la edad de la demandante, su dependencia económica con el causante y a la función social con la cual se instituyó la figura de la sustitución pensional consistente en proteger el mínimo vital y la seguridad social de las personas más próximas al titular del derecho cuando este fallece, y porque la forma en que se abordó el caso concreto en la ponencia objeto de salvamento deja en evidencia el desplazamiento de la competencia del juez del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la intromisión indebida del juez de tutela en el asunto ordinario, olvidando la forma en que se debe realizar el estudio de los defectos en sede de este mecanismo subsidiario.
En ese orden de ideas, considero que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió en el defecto fáctico Demandante: Gloria Marlén Rubio Huertas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 endilgado por la parte actora, razón por la cual era procedente y necesario acceder al amparo de los derechos de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas para que dicha autoridad judicial realizara nuevamente el estudio del acervo probatorio de una manera integral y desde un enfoque diferencial.
De conformidad con las explicaciones que anteceden, resalto que la falencia advertida afectó la parte resolutiva del fallo constitucional, aspecto fundamental que justifica el hecho del salvamento de mi voto. En estos términos, dejo consignadas las razones de mi disentimiento. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultarlo con el número de radicado en http://relatoria.consejodeestado.gov.co.8081”