CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Bogotá, tres (03) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: 25000234200020180071602 Número interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, que decidió, acceder las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA1 Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por OSCAR SANTANDER ESPAÑA contra de la Procuraduría General de la Nación. 1 Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_01DEMANDA(.pdf) de Samai. Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 Las pretensiones fueron las siguientes: 1) Que se declare la nulidad del Oficio No. SG- No. 003265 del 22 de julio de 2014, expedido por la Secretaria General de la entidad demandada, que resolvió negar el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, creada por los Decretos 610 y 1239 de 1998.
Y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: “SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anteriormente solicitado, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Procuraduría General de la Nación, a reliquidar la asignación mensual percibida por el doctor OSCAR SANTANDER ESPAÑA, en su calidad de Procurador 364 Judicial II Penal, incluyendo dentro de la misma bonificación por compensación de acuerdo con la equivalencia establecida en los Decreto 610 y 1239 de 1998, esto es, que sumada a la asignación básica y demás emolumentos mensualmente percibidos por mi poderdante, equivalga al 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes, incluyendo las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, durante el periodo comprendido desde el día cinco (05) de abril de dos mil diez (2010) y en delante hasta que conserve el cargo que ocupa actualmente con los correspondientes ajustes de conformidad con las pautas legales y jurisprudenciales sobre la materia.
TERCERO: Que se condene a la Procuraduría General de la Nación, pagar al doctor OSCAR SANTANDER ESPAÑA, las diferencias dejadas de percibir desde el 05 de abril de 2010, hasta la fecha en que se realice la reliquidación solicitada en la pretensión inmediatamente anterior (…).” (Resaltado fuera de texto)
CUARTO: Que, como consecuencia de la reliquidación de los salarios, igualmente se disponga la reliquidación de las primas, vacaciones, cesantías y en general las demás prestaciones sociales a que haya lugar. Igualmente, solicitó el reajuste de las sumas adeudadas, el pago de intereses moratorios conforme a los artículos 192, 195 y 203 del CPACA. 1.2.
HECHOS Relató que el demandante se desempeña en el cargo de procurador 364 judicial II desde el 05 de abril de 2010. Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 Sostuvo que el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 2668 de 1998, que pretendió disminuir el monto de la bonificación por compensación consagrada en los Decretos 610 y 1239 de 1998.
No obstante, el Consejo de Estado declaró la nulidad de aquel decreto mediante la sentencia del 25 de septiembre de 2001, por lo cual los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia. Mediante petición del 01 de julio de 2014, el demandante solicitó el reajuste de la bonificación por compensación, lo cual fue negado por la Procuraduría General de la Nación mediante Oficio SG- No. 003265 del 22 de julio de 2014.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Del orden constitucional los artículos 4, 13, 53 y 280; del orden legal el Decreto 610 y 1239 de 1998 y Decreto 4040 de 2004. Indicó que, los Decretos 610 y 1239 de 1998 se encuentran vigentes por virtud de las sentencias expedidas por el Consejo de Estado en sede de simple nulidad, que retiraron del ordenamiento jurídico los decretos que pretendían eliminar la bonificación por compensación, en consecuencia, las prerrogativas laborales consagradas son ciertas e indiscutibles, y por tanto irrenunciables.
Señaló que el actor le es aplicable la bonificación por compensación establecida en los Decretos 610 y 1239 de 1998, por virtud de la regla de equivalencia remuneratoria establecida en el artículo 280 de la Constitución Política, según el cual los agentes del Ministerio Público serán remunerados en condiciones iguales a como son remunerados los titulares de los despachos ante los cuales actúan, en el caso concreto son los magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Concluyó que, el Decreto 4040 de 2004, contrario a lo que se sostiene en el acto administrativo cuya nulidad se demanda, es inaplicable al caso del actor, en la medida que dicha norma fue anulada por el Consejo de Estado, por los serios reparos de inconstitucionalidad. 1.4. La contestación de la demanda La entidad demandada no contestó la demanda.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4
1.5. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, profirió sentencia el 26 de marzo de 2021, mediante fallo de primera instancia decidió:
PRIMERO. – Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias de unificación jurisprudencial proferida el día 18 de mayo de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio S.G. No. 003265 del 22 de julio de 2014, expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual no se accedió al pago y reconocimiento de los derechos laborales reclamados por el demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- Condénese a la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a Oscar Santander España, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas, por concepto de bonificación por compensación, en su condición de procurador judicial II, las cuales le deben ser reconocidas y pagados con carácter permanente, en el equivalente al 80% de lo devengado por todo concepto por los magistrados de las Altas Cortes, incluyendo la prima de servicio- art. 15 Ley 4 de 1992- prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización, y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías, durante el periodo comprendido entre el 05 de abril de 2010 y hasta el día en que funja o fungió en el cargo de procurador judicial II u otro equivalente, con los correspondientes reajustes, de lo cual se descontará lo que ya se hubiese cancelado al actor por concepto del Decreto 4040 de 2004.
De tal manera, que el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y/o procuradores judiciales II y cargos homologados, es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios, incluido el auxilio de cesantías, esto es, que la reliquidación de la bonificación procede respecto de los citados funcionarios, siempre que en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales percibidos no hayan alcanzado el tope del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas, todo esto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
(…)” Resaltado fuera de texto Como fundamento de la decisión, señaló que la bonificación por compensación no tiene el carácter de factor salarial para liquidación y pago de las prestaciones sociales, solo para determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza, postura que se mantendrá en virtud del necesario respeto a los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad. 2 Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_51FALLO- CONDENAADEMANDADO(.pdf) de Samai.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Indicó que dentro del expediente se encuentra probado que el actor se vinculó a la Procuraduría General de la Nación, en el cargo de procurador 364 judicial II penal desde el 05 de abril de 2010.
Igualmente, concluyó: “(i) probada la calidad de procurador judicial II que ostenta el demandante, por lo cual tiene derecho a la reliquidación y pago de la bonificación por compensación, incluido el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas, atendiendo también la prima especial creada por el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
Que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado las cesantías de los congresistas forman parte de la prima especial de los magistrados de Altas Cortes, rubro que debe sumarse a la liquidación de bonificación por compensación, teniendo en cuenta, para su liquidación, los porcentajes relacionados en el artículo 1° del Decreto 10 de 1993, esto es, el equivalente al 80% de todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad y auxilio de cesantías, conceptos que se deben reliquidar a partir del 5 de abril de 2010 y hasta el día en que funja en el referido cargo, con los correspondientes reajustes, descontando las sumas que se hubiesen cancelado por concepto de bonificación por gestión judicial- Decreto 4040 de 2004.
Precisó que la prima especial de servicios- de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992- debe ser tenida en cuenta como parte de los ingresos de los magistrados de Alta Corte, de manera que ella no constituye un ítem adicional al 80% de la bonificación por compensación. Dicho, en otros términos, el 80% es un porcentaje de una suma que ya incluye la prima especial de servicios. 1.6.
Recurso de apelación La parte demandada presentó recurso de apelación3; solicitó se revoque el fallo primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones. Adujo que la competencia general en materia de fijación de salarios y prestaciones para los servidores del Estado, según lo previsto en los artículos 189, numeral 11, y 150, numeral 19, literal e de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992, corresponde exclusivamente al 3 Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_57RECURSOAPELACIONP(.pdf) de Samai.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
En este sentido, resulta ilegal que cualquier otra autoridad administrativa, efectúe reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en los actos administrativos expedidos o cambie la naturaleza legal de cada uno de los emolumentos reconocidos en la ley, que, además, tienen carácter de orden público. Agregó que, el Gobierno Nacional tiene la investidura para regular el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y no es legal que pueda efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en los actos administrativos que se expidan para el efecto.
Citó la sentencia proferida el 18 de julio de 2018 por el Consejo de Estado y afirmó que la bonificación por compensación no es factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, pero si es factor salarial para la liquidación de las pensiones de vejez, invalidez total o parcial. 1.7. Alegatos de segunda instancia Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no intervino4. 2.
Consideraciones de la sala 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, artículo 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.2.
El problema jurídico. Conforme al recurso de apelación, procederá la Sala a examinar si: ¿Tiene derecho Oscar Santander España al pago de la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de 4 Índice 33 de Samai.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 las Altas Cortes?, en caso afirmativo desde cuándo, si dicho emolumento constituye factor salarial y si ha operado prescripción de derechos causados. Así mismo, debe analizar la Sala si es legal ordenar el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, pago al que tienen derecho los Magistrados de Alta Corte, como lo ordenó el a-quo. 2.2.1.
De la bonificación por compensación: El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en el artículo 15 estableció una prima especial de servicios, sin carácter salarial, para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere, es decir, se equiparó el salario de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas.
En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la bonificación por compensación. Dispuso: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes…” (negrillas fuera de texto). En los considerandos del Decreto 610 se estipuló lo siguiente: Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 - Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que igualen el sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. - Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. - A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
El artículo 3º ordenó su pago a partir del 1º de enero del 1999. Así la Bonificación por Compensación, creada en el Decreto 610 de 1998, lo fue en porcentajes equivalentes al 60%, 70% y 80% para la vigencia fiscal 1999, 2000 y 2001 en adelante; en otros términos, se creó una bonificación por compensación, equivalente al 60% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes para el año 1999, el 70% para el año 2000 y del año 2001 en adelante el 80%.
Ahora bien, la norma señala que, para la vigencia fiscal de 2001, los ingresos laborales serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. En la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces5, se definió la base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las Altas Cortes para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación. En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: 5Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 “Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos…” (negrilla fuera de texto).
Así entonces, el valor que se cancela por concepto de bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001 Esta Sala de conjueces, en distintas sentencias, ha precisado con fundamento en el marco normativo reseñado que a los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte, Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 ingresos que deben incluir la prima especial de servicios y las cesantías percibidas por los Congresistas, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.6 Adicionalmente, como los Decretos 610 y 1239 de 1998 revivieron a partir de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2001, que cobró ejecutoria el 5 de octubre siguiente, por la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, es claro que estas normas, hoy vigentes, fueron las que regularon el pago de la bonificación por compensación y el Decreto 610 en su artículo 3º dispuso “La Bonificación por Compensación establecida en el presente decreto se pagará mensualmente, una vez se haya aprobado el presupuesto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República y tendrá efectos fiscales desde el primero de enero de 1999.” Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;
A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Conforme a lo anterior, se advierte conforme las pruebas obrantes en el proceso, que el demandante prestó sus servicios como procurador judicial II del 05 de abril de 2010 sin que reporte retiro del servicio7, por lo cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea para el año 2010 y siguientes el 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, funcionario que, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que se pagan, por todo concepto, a un Congresista de la República, incluido el auxilio de cesantía. Así mismo, por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004, mientras estuvo vigente, y al actual Decreto 1102 de 2012, la Bonificación por Compensación sólo constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, disposiciones frente a las 6 Sala de Conjueces, sentencia de 01 de diciembre de 2020, Rad. 050012310002009012352 (0685-2014) Demandante Willian Enrique Santa y otros.
Conjuez Ponente Henry Joya Pineda 7Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_03ANEXOS(.pdf) pág. 6 de Samai. Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 cuales no se modifica el marco legal vigente que fija los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las diferentes prestaciones sociales, es decir, la Bonificación por Compensación no constituye factor salarial para la liquidación y pago de dichos emolumentos”. 2.2.3.
De la prescripción Frente a la prescripción de la bonificación por compensación8, en sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se estableció, lo siguiente: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que, a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal es que, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.” (Subrayado fuera de texto) No obstante, se debe agregar que mediante el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998 se derogaron los Decretos 610 y 1239 de 19989; decreto que también fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.
Esta sentencia quedo debidamente ejecutoriada el 05 de octubre de 2001. 8 ARTÍCULO 187 del CPACA. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 9 Que dispuso incluir a los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 Así entonces, la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de mayo de 2018, realizó las siguientes precisiones sobre la prescripción trienal en cuanto se refiere a la bonificación por compensación: “…Sobre este punto, esta Sala de Conjueces precisa que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró de nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción, lo cierto es que en el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, si procede decretarla, pues en este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2º del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de demandar el reconocimiento y pago del 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes; salvo que se encontraran en una de las dos situaciones descritas en el numeral 2º del Decreto 4040 de 2004, que son:i) haber iniciado acciones judiciales relacionadas con la bonificación por compensación y haber desistido a sus pretensiones y ii) haber efectuado reclamaciones y suscribir contratos de transacción.” Dado lo anterior, se desestiman las razones que sustentan el recurso de apelación presentado por la parte demandada no sólo porque el tema de la bonificación por compensación, en los supuestos que informan la demanda, ya se encuentra definido a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, con efectos ex tunc, sino también cuando se repara respecto a la prescripción alegada que el momento de exigibilidad en el presente caso, de conformidad con la sentencia de unificación Jurisprudencial, se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial; momento para el cual el demandante ya había interpuesto la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la actuación que ocupa la atención de la Sala de Conjueces.” (Subraya y negrillas fuera de texto).
De la jurisprudencia antes transcrita, se concluye que, en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que, a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Entonces resulta necesario tener en cuenta dos situaciones jurídicas, inherentes a la exigibilidad del derecho y por ende a la aplicación del régimen prescriptivo: (i) Los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, decreto que fue demandado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado y mediante sentencia de la Sala de Conjueces, proferida el 25 de septiembre de 2001, se declaró su nulidad.
Esta sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 5 de octubre de 2001. La declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, recobraron su vigencia, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
(ii) El Decreto 4040 de 2004 y el régimen de la bonificación por gestión judicial frente al Decreto 610 de 1998. Como lo definió la jurisprudencia de unificación antes referida, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En consecuencia, resulta que la exigibilidad del derecho para reclamar el reconocimiento de la bonificación por compensación regulada en el Decreto 610 de 1998 se dio en dos tiempos diferentes, con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 y con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 y ese momento de exigibilidad debe analizarse en cada caso concreto.
Sirve para ilustrar lo dicho el siguiente esquema: Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 Para el caso concreto: Conforme a las pruebas obrantes en el proceso, se advierte que el actor se desempeñó como procurador judicial II desde el 05 de abril de 2010 sin que reporte retiro del servicio10.
Revisado el plenario se advierte que el demandante presentó derecho de petición a la entidad demandada el 01 de julio de 201411 y la demanda fue presentada el 13 de enero de 201512, es decir que ninguna prescripción afectó los derechos del actor causados desde el 05 de abril de 2010. 2.2.4. De la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 Revisado el expediente, se advierte que a título de restablecimiento del derecho el demandante pidió: “SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anteriormente solicitado, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Procuraduría General de la Nación, a reliquidar la asignación mensual percibida por el doctor OSCAR SANTANDER ESPAÑA, en su calidad de Procurador 364 Judicial II Penal, incluyendo dentro de la misma bonificación por compensación de acuerdo con la equivalencia establecida en los Decreto 610 y 1239 de 1998, esto es, que sumada a la asignación básica y demás emolumentos mensualmente percibidos por mi poderdante, equivalga al 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes, 10Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_03ANEXOS(.pdf) pág. 6 de Samai. 11 Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_03ANEXOS(.pdf) pág. 1-3 de Samai. 12 Índice 8 expediente digital, ED_CUADERNO1_04ACTAREPARTO(.pdf) de Samai.
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 incluyendo las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios.(…) La pretensión de la demanda se contrajo al pago de las diferencias surgidas como consecuencia de la aplicación de las normas que crearon la bonificación por compensación– Decreto 610 de 1998 - y la bonificación por gestión judicial - Decreto 4040 de 2004-.
Ahora, la sentencia apelada en materia del restablecimiento del derecho decidió: “ TERCERO.- Condénese a la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a Oscar Santander España, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas, por concepto de bonificación por compensación, en su condición de procurador judicial II, las cuales le deben ser reconocidas y pagados con carácter permanente, en el equivalente al 80% de lo devengado por todo concepto por los magistrados de las Altas Cortes, incluyendo la prima de servicio- art. 15 Ley 4 de 1992- prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización, y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías, durante el periodo comprendido entre el 05 de abril de 2010 y hasta el día en que funja o fungió en el cargo de procurador judicial II u otro equivalente, con los correspondientes reajustes…” (…)” Subrayado y resaltado fuera de texto.
Las pretensiones de la demanda expresaron que ese 80% de lo que percibe un magistrado de alta Corte incluyera “…las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente por los Congresistas…” pero de allí no podía inferirse, como lo hizo el a-quo, que debía ordenar como restablecimiento la inclusión de una prima especial que devengan los Magistrados de alta Corte pues el actor ostenta el cargo de Procurador judicial II.
Es decir, no cabe duda, el actor no tiene derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios en los términos dispuestos en el artículo 1513 de la Ley 4ª de 1992, pero no lo es menos que como procurador judicial II, es titular de la bonificación por compensación, que es, se reitera, la pretensión principal en lo que atina al porcentaje pagado, por lo que tal imprecisión impone ser corregida. 13 ARTÍCULO 15.- Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, (…) tendrán una prima especial de servicios (…).
Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. – Confirmar la sentencia proferida 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria en el proceso iniciado por Oscar Santander España contra la Procuraduría General de la Nación, excepto el numeral 3º que se revoca y en su lugar se dispone: A título de restablecimiento del derecho la Procuraduría General de la Nación pagará a Oscar Santander España las diferencias adeudadas por concepto de Bonificación por Compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, devengada desde el 05 de abril de 2010 en cuantía inferior al 80% de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de Alta Corte incluidas las cesantías y la prima especial de servicios.
De la condena se descontarán todos los pagos que por este concepto se hayan realizado a Oscar Santander España e igualmente se harán los descuentos para aportes al sistema de seguridad social. Parágrafo 1º: La bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes.
Parágrafo 2º: El valor mensual para reconocer al demandante en ningún caso podrá superar el ochenta ciento (80%) de lo que por todo concepto devengaron los Magistrados de Alta Corte en el período en el que el demandante ocupe el cargo de Procurador Judicial II.
SEGUNDO. - Sin costas en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez ponente Número Interno: 0499-2022 Demandante: Oscar Santander España Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Firmado electrónicamente FERNANDO J. TAFUR GÁLVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA