CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2013-01109-00 Nº interno: 2628-2013 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 3 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que modificó el numeral segundo de la sentencia de 16 de julio de 2010, proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Carmen Cecilia Granados contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes1 La señora Carmen Cecilia Granados de Reyes presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación, con el fin de obtener la nulidad total de los siguientes actos: (i) la Resolución 53403 de 29 de octubre de 2008, mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la interesada; y (ii) la comunicación 84-09-058-0097 de 19 de febrero de 2008, de la DIAN, que decide no reajustar el valor de la pensión reconocida a la demandante. 1 Visible en el índice 17 de Samai, al consultar el expediente de la referencia. 2 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Igualmente, solicitó la nulidad parcial de las siguientes Resoluciones: (i) 017709 de 25 de septiembre de 1997, que reconoció la pensión de vejez;
(ii) 28872 de 24 de 1998; (iii) 4270 de 27 de febrero de 2001; (iv) 19238 de 9 de agosto de 2001; y (v) 28300 de 19 de septiembre de 2005, que reliquidaron la pensión, en cuanto a que en dichos actos no se tuvo en cuenta la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por la actora en el último año de servicios en que estuvo vinculada a la DIAN, conforme al Decreto 1848 de 1969 y a la jurisprudencia en materia constitucional y contenciosa administrativa.
Pidió que se reajusten las mesadas de la pensión, que se reconozcan los intereses moratorios y se cumpla el fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Lo anterior, bajo el argumento que prestó sus servicios como empleada pública en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, desde el 6 de junio de 1960 hasta el 30 de marzo de 2004.
Que mediante la Resolución 017709 de 25 de septiembre de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a la señora Carmen Cecilia Granados una pensión de vez por reunir los requisitos previstos en la Ley 33 de 1985. Dicho acto fue modificado posteriormente por las Resoluciones 28872 de 24 de noviembre de 1998, 4270 de 27 de febrero de 2001, 19238 de 9 de agosto de 2001 y 28300 de 19 de septiembre de 2005, teniendo en cuenta los nuevos tiempos de cotización acreditados.
Que la pensión fue liquidada con un ingreso base de liquidación del 85% del promedio cotizado entre el 1 de junio (sic) (abril) de 1994 y la fecha en que se retiró del servicio (30 de marzo de 2004), lo que arrojó una mesada pensión por valor de $1.014.069,86. Que la pensión se liquidó sin tener en cuenta la totalidad de los factores devengados mientras laboraba, lo que generó una disminución considerable y que ha atentado contra su estabilidad económica. 3 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Agregó que no se entiende por qué la entidad liquidó la pensión teniendo en cuenta el periodo que le restaba para adquirir el derecho pensional, cuando la norma establece que se debe hacer con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios.
Señaló que existe una responsabilidad compartida de la DIAN al no cotizar sobre la totalidad de los factores que se le pagaban en servicio a la demandante, por lo que debe responder solidariamente con el reajuste de la pensión. 2. La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que el reconocimiento pensional efectuado por dicha entidad se efectuó teniendo en cuenta que, aunque la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad y al cumplir los requisitos en vigencia de está última norma, se aplicó lo previsto 34 de dicha ley, pues cumplió con el tiempo de servicio para liquidar la pensión sobre el 85% y no con el 75% como establece la Ley 33 de 1985.
En virtud de lo anterior, se dio aplicación de forma íntegra a lo previsto en la Ley 100 de 1993, artículos 21, 33 y 34. Propuso las excepciones de: (i) caducidad; (ii) insuficiencia de poder para reclamar un restablecimiento del derecho; (iii) inepta demanda por falta de requisitos formales; (iv) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido;
(v) genérica e innominada; y (vi) prescripción de las mesadas. 3. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, en sentencia del 16 de julio de 2010, decidió: (i) declarar la nulidad de la Resolución 28872 del 24 de noviembre de 1998 y 28300 de 19 de septiembre de 2005, mediante las cuales se reliquidó la pensión de jubilación, de la Resolución 53403 del 29 de octubre de 2008, que negó la reliquidación pensional, y la nulidad parcial de la Resolución 17709 del 25 de septiembre de 1997 que reconoció la pensión de jubilación;
(ii) ordenar a 4 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Cajanal reliquidar la pensión de jubilación, equivalente al 75% del promedio de todos los salarios devengados, teniendo en cuenta en forma proporcional los factores salariales que se acreditaron en el proceso, percibidos entre el 30 de marzo de 2003 y el 30 de marzo de 2004, a partir del 1 de abril de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 28 de noviembre de 2004, por prescripción trienal;
(iii) descontar de las sumas reconocidas los valores ya recibidos y lo correspondiente por aportes a pensiones; (iv) reajustar y actualizar las sumas reconocidas; (v) negar las demás pretensiones. Indicó que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial en asuntos como el presente, la liquidación de las pensiones de quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, se efectúa de acuerdo con lo dispuesto en el régimen al cual estaban afiliados, relativo a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, que para el caso concreto era el previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985.
Consideró que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, el ingreso base de liquidación, equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Agregó que, respecto de los factores a tener en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación, el Consejo de Estado ha considerado que todo lo devengado por la relación laboral, debe formar parte de los factores de salario para liquidar prestaciones o indemnizaciones de los empleados públicos.
Advirtió que no hay duda que el ordenamiento jurídico siempre consideró que todos los pagos efectuados a un empleado constituían factor salarial, de manera que no puede aceptarse la existencia de un cambio desfavorable sin tener en cuenta la infracción del artículo 53 de la Constitución. Igualmente, declaró la prescripción de los valores causados con anterioridad al 28 de noviembre de 2004, teniendo en cuenta que la petición de reliquidación se presentó el 28 de noviembre de 2007.
Por lo anterior, dispuso la reliquidación de la pensión reconocida a la actora, efectiva a partir del 1 de abril de 2004, pero con efectos fiscales desde el 28 de noviembre de 2004, con la inclusión de todos los factores salariales devengados (sueldo, incremento por antigüedad, bonificación por servicios, prima de 5 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo vacaciones, bonificación por recreación y prima de servicios) en el último año de servicio, es decir, entre el 30 de marzo de 2003 y el 30 de marzo de 2004. 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 4.1. El apoderado de la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes presentó recurso de apelación, bajo el argumento que se debe ordenar la reliquidación de la pensión que le fue reconocida, teniendo en cuenta el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios, sin exclusión alguna y en un porcentaje del 85, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993.
Igualmente, consideró que se debe vincular a la DIAN y se debe condenar a dicha entidad de forma solidaria, al no haber efectuado la cotización sobre todos los valores recibidos por conceptos salariales. Adicionalmente, también pidió que se condene a la entidades al pago de intereses moratorios, a la indexación de los valores reconocidos y al pago de costas. 4.2.
La entidad demandada presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que no es de recibo que se ordenara en la sentencia apelada la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% del salario promedio de lo devengado durante el último año de servicio, como si estuviera todavía amparada por las Leyes 33 y 62 de 1985, pues con ello se desconoció que la actora inicialmente solicitó y obtuvo el reconocimiento de la pensión de vejez con el 85% del promedio del salario devengado durante los últimos 10 años de servicio, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993. 5.
Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B mediante sentencia del 3 de junio de 2011: (i) modificó el numeral segundo de la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de indicar que los factores salariales a tener en cuenta para la reliquidación pensional son: asignación básica, bonificación por servicios 6 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo prestados, incremento por antigüedad, prima de vacaciones, factor nacional y prima de navidad; y (ii) confirmó en lo demás la decisión de primera instancia. Señaló que, según las pruebas allegadas al proceso, se evidencia que la demandante laboró en la DIAN entre el 6 de junio de 1969 y el 30 de marzo de 2004.
Indicó que, la accionante es beneficiara del régimen de transición previsto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, por cuanto al 13 de febrero de 1985 (fecha de entrada en vigencia de dicha ley), contaba con más de 15 años de servicios al Estado. Por lo anterior, se aplica en su caso lo previsto en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
Advirtió que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que se les aplique no solamente los requisitos de edad y tiempo de servicios del régimen anterior, sino también la forma y el modo de realizar la respectiva liquidación. Consideró que no había lugar a incluir en la reliquidación de la pensión los conceptos de bonificación por recreación ni el incentivo por desempeño grupal, toda vez que no constituyen factor salarial.
En cuanto a la solicitud de la demandante, relacionada con que la pensión se liquide con el 85% de los factores devengados durante el último año de servicio, concluyó que no es posible realizar la liquidación en dichos términos, pues se debe respetar el principio de inescindibilidad de la ley. 6. El recurso extraordinario de revisión2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 3 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 2 Folios 232-239. 7 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Solicitó que se revoque la sentencia de segunda instancia y se declare que la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes no le asiste el derecho a la reliquidación. Igualmente, pidió que se condene a la pensionada a reintegrar los valores cancelados por concepto de la reliquidación de la pensión, con la inclusión del “factor nacional”.
Consideró que, en las sentencias recurridas se incurrió en un error en la liquidación de la pensión de jubilación, al ordenar la inclusión del denominado “factor nacional”, sin tener en cuenta que de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 1268 de 1999 (vigente para la época en que se liquida la prestación), no constituye factor salarial para ningún efecto, por lo que no era procedente ordenar la reliquidación con este concepto, lo que conllevó a que se destinaran recursos públicos que no corresponden en derecho. 7.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 3 de febrero de 20153. Posteriormente, en providencia del 19 de noviembre de 2019 se indicó que se de cumplimiento al literal 2 del auto de 3 de febrero de 2015, correspondiente a la notificación personal a la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes4.
A través de auto del 20 de mayo de 2021 se prescindió del periodo probatorio5. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión La señora Carmen Cecilia Granados de Reyes se opuso a la pretensión del recurso, al considerar que, en virtud de lo reglado en el artículo 73 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, la interesada tenía derecho a que la pensión de jubilación se reliquidara con el 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie, percibidos en el último año de servicios, por lo que el factor nacional debía incluirse, al ser uno de ellos6.
Agregó que, si bien mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se cambió la posición jurisprudencial sobre la inclusión de los factores salariales 3 Folios 242-244. 4 Folios 248-reverso. 5 Folios 268-reverso. 6 Folios 260-265. 8 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo para la liquidación del ingreso base de liquidación, la misma decisión salvaguardó los derechos adquiridos. 9.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 3 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Cuestión previa Previo a resolver de fondo el asunto, la Sala advierte que la sentencia proferida el 3 de junio de 2011, recurrida en el presente asunto por la UGPP, se dictó por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sala de la cual hacen parte dos de los magistrados que suscriben la presente decisión, así: el doctor Carmelo Perdomo Cuéter, quien fungió como magistrado ponente en aquella oportunidad; y el magistrado sustanciador del presente recurso, quien hizo parte de la Sala de Decisión del Tribunal.
Sería del caso manifestar el impedimento para conocer del presente asunto, por cuanto ambos suscribieron la decisión que se recurre. Sin embargo, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, norma en la cual no se encuentra establecida una causal de impedimento que se ajuste. Al respecto, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia no constituye una instancia anterior al recurso extraordinario de revisión, pues la finalidad de este último es estudiar excepcionalmente el fallo recurrido, debido a una presunta 9 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo vulneración del derecho sustancial o de las garantías procesales; por lo tanto, la naturaleza jurídica de este recurso es diferente a la de un proceso declarativo.
Así pues, las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de las causales aducidas por el recurrente, absteniéndose de analizar los argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca. En virtud de lo anterior, la Sala considera que no hay lugar a manifestar impedimento por parte de los magistrados que suscribieron la providencia objeto del recurso, pues su imparcialidad no se ve comprometida. 3.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 15 de julio de 20137, pues la sentencia recurrida se dictó el 3 de junio de 2011, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. 7 Folio 239 reverso. 10 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 4.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 3 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que modificó el numeral segundo del fallo dictado el 16 de julio de 2010 por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 3 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del concepto denominado “factor nacional”.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no 11 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios8.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 12 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite9 y sus causales generales10 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis11, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia12”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar13.
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho14.
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue 9 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000- 2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776- 00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 10 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 12 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 14 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03- 15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572-14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2017-00216- 00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2. Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.
Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación15.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales. 15 Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 14 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”16. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes, con la inclusión de un concepto denominado “factor nacional”, el cual no constituye factor salarial, según lo establecido en el Decreto 1268 de 1999.
La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes, así como tampoco sobre la 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo reliquidación de la pensión de jubilación en cuanto a la decisión de liquidar la misma con el 75% de algunos de los factores devengados en el último año de servicios, sino solamente en relación con la decisión adoptada por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Bogotá y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lo que tiene que ver con la inclusión del denominado “factor nacional”, para la reliquidación de la pensión de jubilación, es decir, que no se cuestiona los demás factores que fueron tenidos en cuenta, así como tampoco el periodo sobre el cual se efectuó la liquidación. Se observa que, en la sentencia recurrida, sobre los conceptos a incluir o excluir de la liquidación, señaló lo siguiente: “[…] la Sala no tendrá en cuenta la bonificación por recreación para la liquidación de la pensión, ya que ésta no constituye factor salarial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 3535 de 2003, vigente para la época en que la demandante devengó dicho concepto, el cual dispone: […] De igual modo, tampoco se tendrá en cuenta para la liquidación de la pensión el incentivo por desempeño grupal, pues de acuerdo con lo establecido en el artículo 5° del Decreto 1268 de 1999, no comporta la naturaleza de factor salarial para ningún efecto: […] Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, mediante el cual se ordenó la reliquidación de la pensión ordinaria de jubilación de la actora, con la modificación de que los factores salariales a tenerse en cuenta en dicha reliquidación, durante el periodo comprendido entre el 30 de marzo de 2003 y el 30 de marzo de 2003, son: asignación básica, bonificación por servicios prestados, incremento por antigüedad, prima de vacaciones, factor nacional y prima de navidad”.
Pues bien, se advierte que el Decreto 1268 de 199917, en su artículo 718, señaló lo siguiente: “Artículo 7. Incentivo por desempeño nacional. Es la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución, que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, referida al desempeño colectivo de los servidores de la contribución y relacionada con el cumplimiento de las metas de recaudo nacionales.
Este incentivo se causará por períodos semestrales y dará derecho al reconocimiento de un pago correspondiente a dicho período, el cual podrá ser 17 Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 18 Este artículo fue modificado posteriormente mediante el Decreto 4050 de 2008, sin embargo, teniendo en cuenta la fecha en que la señora Carmen Cecilia Granados se retiró del servicio (2004) se cita la norma antes de la modificación. 16 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo hasta del ciento cincuenta por ciento (150%) del salario mensual que se devengue.
Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal”. (Subrayado fuera de texto). En virtud de lo anterior, al revisar la norma anterior, la Sala considera que, el mismo no constituye factor salarial, razón por la cual, se presentó un incremento en la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes, que excede lo debido por la ley, razón por la cual se declarará fundado el presente recurso.
Ahora bien, se advierte que la presente decisión no afecta en lo demás la pensión reconocida y reliquidada a la señora Carmen Cecilia Granados, pues la modificación en el presente asunto solamente se centra en lo concerniente al concepto cuestionado por la UGPP en el recurso extraordinario de revisión, que hace alusión al “factor nacional” citado en párrafos anteriores.
Asimismo, se resalta que, no es de recibo el argumento presentado por la pensionada, en el cual se opone a la prosperidad de las pretensiones en el asunto de la referencia, por cuanto el recurso extraordinario de revisión constituye una limitación a la seguridad jurídica y permite, cuando se configura alguna de las causales taxativas, cuestionar una decisión que resulte contraria al derecho.
En cuanto a la petición de reintegro de los valores pagados de más por la inclusión del “factor nacional”, la Sala no accederá a dicha petición, toda vez que los pagos efectuados por la UGPP fueron efectuados y recibidos de buena fe. En virtud de lo anterior, la Sala concluye que se debe infirmar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto ordenó a Cajanal (hoy UGPP) reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes, con la inclusión del concepto “factor nacional”, lo que dio lugar a que el ente previsional pagara una mesada pensional superior a la determinada por la ley, razón por la cual se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, solamente en lo que corresponde a este punto, toda vez que, si bien la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del CPACA19, dicha 19 En dicha norma se indicó que, cuando se encuentre fundada la causal del numeral 5 del artículo 250, o la prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada y se 17 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo disposición no resulta aplicable al caso bajo estudio, pues en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas de orden procesal tienen efectos inmediatos, salvo para los recursos interpuestos (ordinarios o extraordinarios), la práctica de pruebas decretadas, entre otras excepciones.
Quiere decir entonces que, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación surtida por la Ley 2080 de 2021, se debe aplicar la norma anterior frente a su trámite, es decir, que esta Sala es la competente para dictar la respectiva sentencia de reemplazo. Pues bien, como quiera que en esta providencia ya están expuestos los antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala procederá a dictar sentencia de reemplazo en cuanto a la inclusión o no del “factor nacional” para la liquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Carmen Granados.
En virtud de lo expuesto, la Sala considera que no hay lugar a la inclusión del denominado “factor nacional”, para la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Carmen Cecilia Granados, por cuanto el artículo 7 del Decreto 1268 de 1999 establece que este concepto no constituye factor salarial para ningún efecto legal, razón por la cual no es procedente que sea tenido en cuenta por la entidad previsional al momento de liquidar la mesada pensional, pues se encuentra expresamente excluido por la norma.
Así las cosas, la UGPP deberá liquidar la pensión de jubilación en lo demás, como lo ordenó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin tener en cuenta el “factor nacional” para dicha reliquidación. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte la sentencia de nuevo, según corresponda. 18 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Así las cosas, la Sala declarará fundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP, en lo atinente a la inclusión del “factor nacional” para la liquidación de la pensión de jubilación; confirmará parcialmente la sentencia proferida el 3 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; en su lugar, dispondrá en el numeral primero que no se incluya el “factor nacional” para la liquidación pensión de jubilación a favor de la señora Carmen Cecilia Granados; se negarán las pretensiones de la demanda; y no condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 3 de junio de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-31-027-2009-00253-01, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en lo atinente a la inclusión del “factor nacional” como factor salarial en la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes.
SEGUNDO: En consecuencia, MODIFICAR parcialmente la sentencia proferida el 3 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar se dispone en el numeral primero: “1°. MODIFÍCASE el numeral dos (2) de la sentencia de dieciséis (16) de julio de dos mil diez (2010), proferida por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Carmen Cecilia Granados de Reyes contra la Caja Nacional de Previsión Social, en el sentido de que los factores salariales a tenerse en cuenta para la reliquidación pensional de la actora son: asignación básica, bonificación por servicios prestados, incremento por antigüedad, prima de vacaciones y prima de navidad, conforme a la parte motiva”.
TERCERO: Negar las demás pretensiones.
CUARTO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. 19 Número interno: 2628-2013 Demandante: UGPP Demandado: Carmen Cecilia Granados de Reyes Fallo Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER