Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Accionante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fomag Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se confirmó de manera parcial la providencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG1, quien actúa por intermedio de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la expedición de la sentencia del 29 de septiembre de 2023, en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 76111-33- 33-002- 2022-00101-01.
ANTECEDENTES La parte accionante, actuando por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la autoridad judicial accionada. 1 En adelante Fomag. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HECHOS La señora María del Pilar Bonilla Salgado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el acto administrativo ficto o presunto con ocasión de la petición elevada el 15 de septiembre de 2021 por medio del cual el Fomag le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía del auxilio de cesantías.
Por reparto el proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara (Buga), despacho judicial que mediante sentencia del 22 de febrero de 2023 resolvió acceder a las súplicas de la demanda. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2023, resolvió confirmar parcialmente la decisión de primer grado en el sentido de revocar el numeral 4.° para en su lugar ordenar el pago de la condena exclusivamente al Fomag.
Sostiene que la decisión cuestionada adolece de defecto sustantivo, toda vez que inaplicó lo contemplado en la Ley 91 de 1989, disposición normativa que regula el régimen de las prestaciones sociales de los docentes oficiales. Asimismo, alega que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento de precedente judicial contenido en la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, pidió dejar sin efectos la providencia del 29 de septiembre 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dictar una sentencia de remplazo en la que se de aplicación a la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado y negar las pretensiones de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 16 de enero de 2024, mediante proveído en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como accionado, y al departamento del Valle del Cauca y a la señora María del Pilar Bonilla Salgado como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, manifestó que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora en la demanda de tutela, toda vez que si bien la sentencia en cuestión fue notificada el 23 de octubre de 2023, lo cierto es que fue discutida y aprobada en Sala de Decisión del 29 de septiembre de 2023, es decir, antes de que se profiriera la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2- 2023 del 11 de octubre de 2023.
POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES El departamento del Valle del Cauca, mediante el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó se desvincule a la entidad territorial por falta de legitimación en la causa por pasiva. La señora María del Pilar Bonilla Salgado, a través de apoderado judicial, solicitó se rechace por improcedente la acción de tutela o, en su defecto se niegue el amparo, teniendo en cuenta que la providencia cuestionada se profirió el 29 de septiembre de 2023, es decir, con anterioridad a la fecha en que se expidió la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia del 29 de septiembre de 2023 cuestionada en esta sede, comoquiera que 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella, pues se notificó a través de correo electrónico el 23 de octubre de 2023; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
De conformidad con lo expuesto, a esta Subsección le corresponde examinar si en la sentencia discutida en esta sede se configuró el defecto sustantivo por inaplicación de lo contemplado en la Ley 91 de 1989. Asimismo, si se incurrió en desconocimiento de precedente judicial contenido en la sentencia SUJ-032-CE-S2- 2023 del 11 de octubre de 2023, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Para resolver el disenso planteado, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al desatar el asunto bajo examen, realizó un estudio detallado de los presupuestos fácticos y jurídicos del caso, lo que lo llevó a concluir que a la señora María del Pilar Bonilla Salgado no le fue consignada oportunamente la cesantía anualizada del año 2020 antes del 15 de febrero del año 2021, razón por la que tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990.
Lo anterior, en aplicación del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional contenido en la sentencia de unificación SU-098 de 2018. Pues bien, señalados los razonamientos del aquí accionado, la Subsección observa que aquel realizó un análisis de la normativa y la jurisprudencia contenida en la sentencia SU098/18, lo cual le permitió concluir que era procedente la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990 a favor de los docentes oficiales afiliados al FOMAG.
Ahora, la parte accionante difiere de la anterior conclusión, dado que, a su modo de ver, existía una postura unificada contenida en la sentencia SUJ-032-CE-S2- 2023 del 11 de octubre de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, esta Sala advierte que dicha providencia se expidió con Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterioridad a la fecha en que se discutió y se aprobó en Sala de Decisión la sentencia del 29 de septiembre de 2023.
Pues si bien, esta última fue notificada a las partes el 23 de octubre de 2023, no puede desconocer la Sala que la decisión fue discutida y aprobada el 29 de septiembre de 2023, es decir, antes de que se unificara el criterio. Bajo este contexto, no es factible concluir que la autoridad judicial accionada incurre en desconocimiento de precedente judicial.
En todo caso, si a bien lo tiene el Fomag puede acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia consagrado en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 para exponer su desacuerdo, el cual es procedente «cuando la sentencia impugnada contrarié o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»2.
Por lo expuesto, es claro para esta Sala que la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos alegados, toda vez que la providencia cuestionada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes lo que le permitió concluir que a la señora María del Pilar Bonilla Salgado no le fue consignada oportunamente la cesantía anualizada del año 2020 antes del 15 de febrero del año 2021, razón por la que tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, lo que descarta una actuar arbitrario por parte de la autoridad cuestionada.
De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en la decisión objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial En ese contexto, no se encuentran estructurados el defecto sustantivo y desconocimiento de precedente judicial, lo que impide la intervención de este juez 2 Artículo 258 de la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00066-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional. Por consiguiente, se negará el amparo solicitado por aquel, mediante la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por el Fomag, mediante la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.