Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 540012333000202300281-01 Solicitante: Marlon Manuel Osorio García Concejal: Yanet Carime Rodríguez Rodríguez Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Solicitante contra la sentencia de 22 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. Marlon Manuel Osorio García –en adelante el Solicitante– pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de Yanet Carime Rodríguez Rodríguez –en adelante la Concejal–, porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20001, en concordancia con el inciso 3.° 2 del artículo 49 ibidem, por violación al régimen de incompatibilidades.
Pretensión 2. El Solicitante fundamentó la solicitud de pérdida de investidura en la siguiente pretensión3: “[…] DECLARAR la PÉRDIDA DE INVESTIDURA de la concejal 2020-2023 y electa popularmente para el periodo 2024 – 2027, en el Municipio de San José de Cúcuta, Departamento Norte de Santander […], la señora Yanet Carime Rodríguez Rodríguez [ ] por configurarse la causal relacionada con numeral 1º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al demostrarse la prohibición en la que incurrió la electa contemplada en el inciso tercero del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, modificado por el artículo 1 de la Ley 1296 de 2009 […]”.
Presupuestos fácticos 3. El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar su pretensión: 3.1. Yanet Carime Rodríguez Rodríguez fue elegida como Concejal del Municipio de San José de Cúcuta, para el período constitucional 2020–2023. 3.2. La Concejal tiene parentesco en segundo grado de consanguinidad con el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez. 3.3.
El señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez suscribió contrato de prestación de servicios con la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero. 3.4. El Municipio de San José de Cúcuta realizó una invitación pública a la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero para que presentara propuestas técnicas y económicas con el objetivo de suscribir convenios de colaboración entre dichas entidades. 1 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 2 Modificado por el artículo 1 de la Ley 1296 de 29 de abril de 2009, “[…] Por medio de la cual se modifica el artículo 1o de la Ley 1148 de 2007. […]”. 3 Cfr. Índice 2 de SAMAI, documento denominado “001 ESCRITO DE DEMANDA”. 3 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.
El Municipio de San José de Cúcuta y la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero suscribieron el convenio de colaboración núm. 1547 de 20 de octubre de 2020, para el “[…] fortalecimiento del subsistema de bibliotecas y ludotecas públicas para la promoción de la lectura, la escritura y la lúdica […]”, por un valor de $533.275.515, el cual fue adicionado el 30 de diciembre de 2020, por un valor de $78.500.000. 3.6.
El Municipio de San José de Cúcuta y la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero suscribieron el convenio de colaboración núm. 1584 de 30 de junio de 2021, por un valor de $671.030.553, el cual fue adicionado el 31 de diciembre de 2021, por un valor de $199.890.445. 3.7. El Municipio de San José de Cúcuta y la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero suscribieron el convenio de colaboración núm. 2121 de 29 de abril de 2022, por un valor de $967.845.024. 3.8.
Los dineros pagados con ocasión a la suscripción de los referidos convenios de colaboración “[…] provienen del erario público del Municipio, en donde la Corporación Biblioteca Pública ejecuta los recursos girados por la entidad territorial […]”. 3.9. La Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero contrató los servicios del señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez “[…] para su ejecución contractual […] [y] para cumplir las metas del convenio […]”. 3.10.
La Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero y Heber Yesid Rodríguez Rodríguez suscribieron contratos de prestación de servicios, en 2021 y 2022, con el objeto de “[…] “Prestar los servicios como promotor de lectura, para el programa de extensión bibliotecaria de la Red Municipal de Lectura y Escritura de San José de Cúcuta”, con actividades específicas previamente asignadas en el contrato, así mismo, ha reportado actividades como parte del informe contractual. […]”. 3.11.
La Concejal fue elegida nuevamente como miembro de la corporación pública de elección popular del Municipio de San José de Cúcuta, para el período constitucional 2024–2027. 4 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.12.
Citó el marco normativo del parentesco por consanguinidad previsto en el Código Civil Colombiano4 y la sentencia C-380 de 19975, sobre restricciones y prohibiciones aplicadas a los servidores públicos respecto a nombramientos y contrataciones familiares. 3.13. Citó el numeral 1. ° del artículo 48 de la Ley 617, sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses, y el artículo 49 de la Ley 617, sobre prohibiciones relativas a parientes de los concejales municipales. 3.14.
No podrán ser designados funcionarios del respectivo municipio o de sus entidades descentralizadas, entre otros, los parientes en segundo grado de consanguinidad de los concejales municipales. 3.15. Lo que genera la incompatibilidad “[…] es que los dineros del convenio por medio del cual se contrata al señor Rodríguez provienen 100% del tesoro público, Alcaldía Municipal de Cúcuta, entidad a la que la señora Carime hace parte por ser Concejal del Municipio […]”.
Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 4. La Concejal6, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura y solicitó que se negaran sus pretensiones, así: 4.1. Propuso la inexistencia de la causal de pérdida de investidura invocada, porque no hay prueba que demuestre el parentesco en segundo grado de consanguinidad entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez y “[…] sustancialmente no se encuentra escenario alguno que a la fecha o durante los periodos electorales pudiera haber infringido los supuestos normativos alegados por el actor […]”, habida consideración que nunca ha contratado con el Municipio y nunca ha violado el régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. 4 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 5 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-380 de 19 de agosto de 1997; expediente D-1539. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. Acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.” 6 Por intermedio de apoderado.
Cfr. Índice 2 de SAMAI, documento denominado “009 CONTESTACION DE LA DEMANDA”. 5 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. En relación con los hechos, precisó que no se probó: i) el vínculo de consanguinidad entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez; ii) la invitación pública realizada por el Municipio de San José de Cúcuta a la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero; iii) las facultades concedidas por la Concejal al Municipio para suscribir convenios y comprometer dineros públicos; y iv) la vinculación contractual entre la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez. 4.3.
La Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero es una entidad sin ánimo de lucro con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente del Municipio de San José de Cúcuta y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez “[…] no tiene control de la Corporación […], bien porque sea socio mayoritario o porque controla la sociedad de manera que pueda servirse de ella, ni porque sea representante legal de la misma, es decir, NO contrata bajo ninguna óptica con el Municipio […]”. 4.4.
Las causales de pérdida de investidura son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas y tienen un carácter prohibitivo, por lo que son taxativas y de interpretación restrictiva. La audiencia pública prevista por el artículo 12 de la Ley 1881 5.
La audiencia pública7 tuvo lugar el 14 de febrero de 2024 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; el apoderado de la Concejal; y el Ministerio Público. Sentencia proferida, en primera instancia 6. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 22 de febrero de 20248, en primera instancia, resolvió “[…] NEGAR las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura interpuesta por el señor Marlon Manuel Osorio García en contra de la señora Yanet Carime Rodríguez Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […]”. 7 Cfr. Índice 2 de SAMAI, documento denominado “025 Acta de Audiencia Pública”. 8 Cfr. Índice 2 de SAMAI.
Documento denominado “027 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA”. 6 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 7. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró lo siguiente: 8. El asunto a resolver consistía en determinar si la Concejal incurrió en la causal de pérdida de investidura invocada “[…] por configurarse la prohibición establecida en el inciso tercero del artículo 49 de esta normatividad, atendiendo que su hermano, el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, es contratista de la Corporación Cultura Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero, pagándose los honorarios del mismo a través de los convenios de colaboración suscritos entre el Municipio de San José de Cúcuta y la citada Corporación. […]”. 9.
No se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, debido a que la Concejal no incurrió en la prohibición prevista en el artículo 49 ibidem, en la medida que: 10. No se acreditó el parentesco en segundo grado de consanguinidad entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, por cuanto “[…] el registro civil de la señora Yanet Carime Rodríguez Rodríguez se consigna como madre un nombre casi idéntico al denunciado en el registro civil del señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, no es posible afirmar que se trata de la misma progenitora, atendiendo que no se precisa en uno de los registros el número de identificación, en otras palabras, los documentos que reposan en el plenario no dan cuenta y/o acreditan la existencia de un parentesco entre los mencionados porque no es posible identificar plenamente a la madre de la señora Yanet Carime Rodríguez Rodríguez y, por tanto, resulta imposible constatar si se trata de la misma progenitora [ ]”. 11.
No se acreditó la condición de contratista del señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez en la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero ni el concepto u origen de lo que le fue pagado, porque no se aportó el respectivo contrato de prestación de servicios y, aun cuando hay indicios de que prestaba sus servicios como promotor de lectura para el Programa de extensión bibliotecaria de la Red Municipal de Lectura y Escritura de Cúcuta, solo se tuvo conocimiento de dicha situación por los informes de cumplimiento presentados en el 2021, además, no se probó la aplicación de la figura de contratación indirecta o por persona interpuesta. 7 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación presentado por el Solicitante 12.
El Solicitante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 13. “[…] El registro civil de nacimiento es el único documento idóneo para acreditar el parentesco y no puede suplirse con otros medios probatorios […]”, por lo que no se le podía exigir una carga probatoria diferente a la desplegada en el proceso, en el cual, se le solicitó al Despacho sustanciador requerir a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remitiera la copia auténtica de los registros de la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, los cuales fueron aportados en su oportunidad, y se le negó la solicitud probatoria referente a la declaración del señor Rodríguez Álvarez. 14.
Controvirtió la decisión de negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en que no fue posible demostrar el parentesco entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, debido a que el Tribunal, al existir dudas sobre su acreditación, no podía resolverlas a favor de la Concejal, aduciendo un presunto incumplimiento probatorio del Solicitante. 15.
En el expediente del proceso de la referencia no obra copia de los contratos de prestación de servicio suscritos entre la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, pero existen indicios de la relación contractual, debido a que se aportaron los informes de cumplimiento de los contratos de prestación de servicios ejecutados en 2021 y 2022, teniendo en cuenta que los respectivos contratos “[…] no pudieron ser entregados por mi cliente ya que la misma biblioteca negaba el acceso de esos documentos al público en general […]”. 16.
El señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez no tiene una relación contractual directa o por interpuesta persona con el Municipio de San José de Cúcuta, pero dicha entidad territorial le giró unos recursos a una persona jurídica de derecho privado como lo es la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero para “[…] ejecutar actividades previstas en el plan de desarrollo, contratando dicha Corporación con recursos única y exclusivamente del Municipio al señor Haber Yesid Rodríguez 8 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Álvarez, demostrándose de esta forma a todas luces la configuración de la causal de pérdida de investidura […]”. 17.
Se configuró el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, por cuanto la Concejal tenía conocimiento de que su pariente en segundo grado de consanguinidad estaba siendo contratado por una persona jurídica de derecho privado con recursos del Municipio de San José de Cúcuta y de la remisión de dichos recursos para la ejecución de programas del Plan de Desarrollo Municipal que la Concejal aprobó, debiéndole advertir a su pariente que no podía seguir vinculado porque eso le generaría a ella la configuración de la prohibición. Traslado del recurso de apelación 18.
Surtido el traslado del recurso de apelación9, la Concejal10 se opuso al recurso de apelación, reiterando los argumentos expuestos durante el proceso, y el Ministerio Público11 se pronunció sobre el recurso de apelación, así: 19. No se encuentra acreditada la relación contractual directa o indirecta del señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, en la medida que “[…] si bien, se allegaron informes de cumplimiento que registran en la información sobre núms. del contrato 21-063 y 22-063, en el objeto: prestar los servicios como promotor de lectura el nombre de Heber Yesid Rodríguez, no existe contrato que de cuenta de la relación existente entre este y la Alcaldía de San José de Cúcuta ni entre este con sus entidades descentralizadas, mucho menos que la relación contractual hubiese sido entre este y un tercero, contratista del ente municipal […] los informes allegados no son suficientes para acreditar la relación contractual, su términos, financiación y demás elementos propios de una vinculación de esa naturaleza […]”. 20.
No se encuentra acreditado el parentesco entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, por cuanto la coincidencia en sus registros civiles de nacimiento entre el segundo nombre y primer apellido materno no era suficiente para acreditar el vinculo en segundo grado de consanguinidad invocado en la solicitud. 9 Cfr. Índice 2 de SAMAI.
Documento denominado “030 CONSTANCIA TRASLADO PARTES”. 10 Cfr. Índice 9 de SAMAI. 11 Cfr. Índice 10 de SAMAI. 9 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. No se configuraron los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, porque no se acreditó que la Concejal hubiera incurrido en la prohibición prevista en el inciso 3.° del artículo 49 ibidem, según lo afirmado por el Solicitante, esto es, que el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez fuera pariente en segundo grado de consanguinidad de la Concejal y, asimismo, contratista directo o indirecto del Municipio de San José de Cúcuta ni de alguna de sus entidades descentralizadas. 22.
“[…] Si bien en primera instancia se le negó la práctica de unas pruebas no se observa que hubiese presentado recursos en contra de la providencia; tampoco se observa que hubiese manifestado que las pruebas aportadas por el ente demandado estuvieran incompletas. En todo caso, solo hasta el momento de recurrir la decisión de primera instancia, señaló su inconformidad con las pruebas allegadas […]”.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el artículo 49 ibidem; vi) el análisis del caso concreto; y vii) las conclusiones.
Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial, su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 15012 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iv) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201914: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 12 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 13 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 14 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado 10 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 26. Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.
Problema Jurídico 27. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si la Concejal incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el inciso 3.° 15 del artículo 49 ibidem. 28. Para el efecto, se deberá determinar si la conducta descrita en el artículo 4916 de la Ley 617 constituye causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades. 29.
En ese orden, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 22 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primera instancia. La calificación habilitante 30. Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de Concejal para el periodo 2020-2023 de la señora Yanet Carime Rodríguez Rodríguez, según consta en los documentos aportados como prueba al proceso, en especial, el Formulario E-26 CON suscrito por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal, por medio de los cuales se declara la elección y se expide la correspondiente credencial17. 15 Modificado por el artículo 1 de la Ley 1296 de 29 de abril de 2009, “[…] Por medio de la cual se modifica el artículo 1o de la Ley 1148 de 2007. […]”. 16 Modificado por el artículo 1 de la Ley 1148 de 2007 y por el artículo 1 de la Ley 1296 de 2009. 17 Cfr. Índice 2 de SAMAI, documentos denominados “005” y “027”.
Al respecto, se pone de presente que, aun cuando la solicitud de pérdida de investidura se menciona que la Concejal fue reelegida para el período constitucional 2024-2027, de la lectura integral de la misma se encuentra que los hechos censurados ocurrieron en el marco del período constitucional 2020-2023, escenario dentro del cual se desarrollo el debate procesal, se decidió la primera instancia y, por lo mismo, se ocupará la resolución del presente asunto. 11 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
En este caso, la investidura de Concejal señalado supra se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad y su condición no fue cuestionada durante el proceso ni en el recurso de apelación, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 32.
Vistos los artículos 184 de la Constitución Política; 14318 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 33. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio19 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 34.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 18 Ley 1437.
Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 19 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15-000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 12 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
La Sala Plena20 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 36.
En esa misma orientación, la Corte Constitucional21 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 37.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201022. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 38.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 21 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 22 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 13 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 39.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes23, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo24. 40.
En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”25. 41.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo26.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el artículo 49 ibidem 42. Visto el numeral 1.º artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de los concejales, “[…] los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de 23 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 24 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 25 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 26 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 14 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 1.
Por violación del régimen de incompatibilidades […]”. 43. Visto el artículo 45 de la Ley 136, sobre incompatibilidades; y, el artículo 46 de la Ley 136, sobre excepciones. 44. Las incompatibilidades han sido definidas por esta Sección como “[…] la prohibición de ejercer dos actividades o realizar dos roles de manera simultánea, taxativamente señaladas en la Constitución o en la ley, de modo que para el caso de los servidores públicos se traduce en la prohibición de desempeñar o ejercer otros cargos o realizar otras actividades distintas a las que corresponde a las funciones del cargo de que son titulares […]”27. 45.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-903 de 6 de diciembre de 200828, consideró que las incompatibilidades consisten en “[…] una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado […]”.
El artículo 49 de la Ley 617 46. Visto el artículo 49 de la Ley 617, modificado por el artículo 1.° de la Ley 1148 de 10 de julio de 200729 y por el artículo 1.° de la Ley 1296 de 29 de abril de 200930, sobre prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales, que prevé: “[…] PROHIBICIONES RELATIVAS A CÓNYUGES, COMPAÑEROS PERMANENTES Y PARIENTES DE LOS GOBERNADORES, DIPUTADOS, ALCALDES MUNICIPALES Y DISTRITALES;
CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> <Artículo modificado por el 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 17 de julio de 2008, identificada con núm. único de radicación 440012331000200800005 01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 28 Magistrado Ponente, doctor Jaime Araujo Renteria. 29 Por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones. 30 Por medio de la cual se modifica el artículo primero de la Ley 1148 de 2007. 15 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 1 de la Ley 1148 de 2007.
El nuevo texto es el siguiente:> Los cónyuges o compañeros permanentes, y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizados del correspondiente departamento, distrito o municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE, Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas. <Inciso modificado por el artículo 1 de la Ley 1296 de 2009.
El nuevo texto es el siguiente:> Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, concejales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, o primero civil no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente.
PARÁGRAFO 1 o. Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.
PARÁGRAFO 2 o. Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplicarán en relación con la vinculación de personas a través de contratos de prestación de servicios.
PARÁGRAFO 3 o. Prohibiciones relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de concejales de municipios de cuarta, quinta y sexta categoría. Tratándose de concejales de municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, las prohibiciones establecidas en el presente artículo se aplicarán únicamente para los cónyuges o compañeros permanentes y parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil. […]” (Destacado fuera del texto). 47.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-903 de 17 de septiembre de 200831, estudió dos demandas presentadas por ciudadanos en ejercicio de la acción 31 Corte Constitucional, M.P. doctor Jaime Araujo Rentería. Sobre el particular, la Corte consideró lo siguiente: “[…] Por estas razones, la Corte considera que los grados de parentesco que determinan la inhabilidad contemplada en el Art. 292 de la Constitución son taxativos o cerrados, de suerte que el legislador no puede establecer dicha inhabilidad con base en otros grados.
En cambio, la inhabilidad allí prevista respecto de los diputados y de los concejales puede ser establecida por el legislador, hasta los grados indicados, también en relación con otros servidores públicos del orden territorial, como son, por ejemplo, los gobernadores y los alcaldes distritales o municipales. […] Con base en estas consideraciones, se puede concluir que el inciso 2° del Art. 1° de la Ley 1148 de 2007, demandado en esta oportunidad, al disponer que no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, los parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, desbordó el límite de los grados de parentesco establecido en el Art. 292, inciso 2°, de la Constitución. En consecuencia, la Corte declarará inexequible la expresión "dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil" contenida en dicho inciso. […] Por otra parte, en lo que concierne al resto del inciso demandado, cuyo texto es "los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y sus parientes no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas", es evidente que contraría el Art. 292, inciso 2°, de la Constitución, ya que la prohibición allí contenida no tendría un límite por razón de los grados de parentesco.
Por tanto, la Corte lo declarará 16 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública de inconstitucionalidad contra el artículo 49 de la Ley 617, modificado por el artículo 1 de la Ley 1148, y, en su parte resolutiva, resolvió, por un lado, declararse inhibida para adoptar decisión de fondo en relación con las expresiones “[…] el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad […]”, contenida en el inciso 1.° del artículo 1.° de la Ley 1148 de 2007, y “[…] del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad […]”, contenida en el inciso 3° del mismo artículo, por ineptitud sustantiva de la demanda; y, por el otro, declaró inexequible la expresión “[…] dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil […]” contenida en el inciso 2.° del artículo 1.° de la ley 1148 y exequible el resto del inciso, en el entendido de que esta prohibición se predica de los parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil, como lo establece el artículo 292 de la Constitución Política. 48.
La Sala de la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 26 de agosto de 202132, realizó un estudio jurisprudencial sobre la prohibición contenida en el artículo 49 de la Ley 617, modificada por las leyes 1148 y 1296, que se reitera en esta oportunidad, y en el que se explicó que la Sección Primera en decisiones de 3 de julio de 200833, 22 de enero de 200934, 29 de enero de 200935, 13 de agosto de 200936, 5 de agosto de 201037, 4 de octubre de 201238, 27 de marzo de 201439 y 12 de noviembre de 201540, ha considerado que la precitada prohibición no está dirigida a los servidores públicos de elección popular, pues no es a estos a quienes se les prohíbe realizar las conductas, sino a sus parientes y a quienes fungen como nominadores en las entidades del sector central o descentralizado del departamento, distrito o municipio, de manera que no podría constituir causal de pérdida de investidura, incompatibilidad o inhabilidad para aquellos servidores públicos.
Es exequible en forma condicionada, en el entendido de que la prohibición se predica de los parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil, como lo establece dicha norma superior […]”. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2021, número único de radicación 63001 23 33 000 2021 00027 01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 3 de julio de 2008; número único de radicación: 440012331000200800017-01 C.P. doctor Marco Antonio Velilla Moreno. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 22 de enero de 2009.
Número único de radicación: 630012331000200800030-01. C.P. doctor Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de enero de 2009. Número único de radicación: 760012331000200800192-01. C.P. doctora Martha Sofia Sanz Tobon. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de agosto de 2009.
Número único de radicación: 440012331000200900010-01. C.P. doctora Maria Claudia Rojas Lasso. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 5 de agosto de 2010. Número único de radicación: 250002315000201000493-01. C.P.(E) doctora Maria Claudia Rojas Lasso. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 4 de octubre de 2012.
Número único de radicación: 250002327000201200094-01. C.P (E). doctor Marco Antonio Velilla Moreno. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 27 de marzo de 2014. Número único de radicación: 500012333000201300297-01. C.P. doctora Maria Elizabeth Garcia Gonzalez. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de noviembre de 2015.
Número único de radicación: 200012331000201300115-01. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co importante resaltar que las consideraciones anteriores fueron reiteradas recientemente en sentencias de 12 de mayo de 202241, 26 de mayo de 202242 y 18 de noviembre de 202243.
Análisis del caso concreto 49. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.
Análisis de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades 50. El Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, precisó que la violación al régimen de incompatibilidades previsto en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617 se fundamentó en las prohibiciones relativas a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales y, en ese sentido, consideró que, en el caso sub examine, no se presentó su configuración, porque: i) no se acreditó el parentesco en segundo grado de consanguinidad entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez y ii) no se acreditó la condición de contratista del señor Rodríguez Álvarez en la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero ni el concepto u origen de lo que le fue pagado. 51.
El Solicitante interpuso recurso de apelación, argumentando que la Concejal incurrió en violación al régimen de incompatibilidades, por cuanto se configuró la prohibición relativa a los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales municipales prevista en el inciso 3.° 44 del artículo 49 de la Ley 617, que 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de mayo de 2022; proceso identificado con el número único de radicación 250002315000202101425-01.
C.P. doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de mayo de 2022; proceso identificado con el número único de radicación 250002315000202101426-01. C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de noviembre de 2022; proceso identificado con el número único de radicación 520012333000202100412-01.
C.P. doctor Oswaldo Giraldo López. 44 Modificado por el artículo 1 de la Ley 1296 de 29 de abril de 2009, “[…] Por medio de la cual se modifica el artículo 1o de la Ley 1148 de 2007. […]”. 18 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevé que los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad de los concejales no podrán ser contratistas del respectivo municipio ni directa ni indirectamente, en la medida que: i) no se le podía exigir una carga probatoria diferente a la desplegada en el proceso respecto a la acreditación del parentesco entre la Concejal y el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez y ii) existían indicios de la relación contractual entre la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero y el señor Rodríguez Álvarez. 52.
De conformidad con el marco normativo y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Sección Primera han considerado que, en virtud de la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura, se exige la aplicación estricta de ciertas garantías dentro de las cuales se encuentra que las normas aplicables para que se configuren las causales son de aplicación restrictiva45; lo anterior en atención a que las prohibiciones, en tanto limitan los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal; y, en consecuencia, la configuración de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa y su aplicación es restrictiva, de manera que se excluye la analogía y la interpretación extensiva. 53.
Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de 21 de julio de 2015, consideró que dentro de los procesos de pérdida de investidura son aplicables diversas garantías, entre las cuales resulta relevante “[…] destacar la atinente a que las causales de pérdida de investidura de los congresistas [entiéndase en este caso concejales] deban ser concebidas como de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, pues no puede perderse de vista que la pérdida de investidura es una sanción que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]”.
Asimismo, señaló “[…] que en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han puesto de presente que las normas que establecen derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos, deben estar consagradas 45 Ver: i) Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; número único de radicación: 110010315000201200059-00, sentencia de 21 de julio de 2015. C.P. doctora María Claudia Rojas Lasso; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; número único de radicación: 230012333004201500489-01; C.P. doctor Guillermo Vargas Ayala. 19 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre, con la finalidad enunciada, en forma restrictiva […]”. 54.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-515 de 2013 consideró que, dado el carácter sancionatorio del proceso de pérdida de investidura, la entidad del castigo, así como los contenidos constitucionales que se encuentran en juego, a él le son aplicables la totalidad de garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tiene una importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad.
Asimismo, consideró que estas causales “[…] son de orden público, de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión”, ya que tienen por consecuencia una sanción “que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad […]” y reiteró que “[…] el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción […]”. 55.
Ahora bien, conforme lo indicado supra, en relación con el artículo 49 de la Ley 617, esta Sala, mediante sentencia de 18 de noviembre de 202246, reiteró su criterio jurisprudencial según el cual dicha norma no establece una prohibición para los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y que dicha circunstancia no conlleva a la configuración de una causal de pérdida de investidura por violación de incompatibilidades, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[…] La Sala precisa que, tanto en la solicitud como en el recurso de apelación, el actor refiere, de manera indistinta, a que la concejal acusada violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades por incurrir en la prohibición señalada en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.
Acorde con la jurisprudencia en cita, la Sala señala que no es procedente fundamentar la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades en lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, en atención a que dicha disposición no está dirigida a los servidores públicos de elección popular, sino a sus parientes.
Y sería un contrasentido que el elegido popularmente estuviera expuesto a perder su investidura por una conducta que no se le puede atribuir, ni directa 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de noviembre de 2022; proceso identificado con el número único de radicación 520012333000202100412-01.
C.P. doctor Oswaldo Giraldo López. Asimismo, ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de mayo de 2022; proceso identificado con el número único de radicación 250002315000202101425 -01. C.P. doctora Nubia Margoth Peña Garzón. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de mayo de 2022; proceso identificado con el número único de radicación 250002315000202101426-01.
C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 25 de agosto de 2023; proceso identificado con el número único de radicación 050012333000202300395-01. C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez. 20 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni indirectamente, pues es evidente que no puede constreñir a sus parientes para que dejen de tomar las decisiones que sólo a ellos les es atribuible.
En ese sentido, no hay lugar a examinar la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades formulada contra la señora Sonia Liliana Flórez por el hecho de que se alegue que el señor Mario Fernando Quevedo Arteaga, de quien se afirma es su pariente en primer grado de afinidad, sea contratista del mismo municipio en el que ella funge como concejal. […]”. 56.
En ese sentido, se trata de una norma autónoma que no puede ser objeto de interpretación extensiva, en el marco del proceso de pérdida de investidura, para configurar, como lo pretende el Solicitante, una causal de pérdida de investidura de concejal fundamentada en que el señor Heber Yesid Rodríguez Álvarez, quien aduce es el pariente en segundo grado de consanguinidad de la Concejal, ejerció como contratista, en 2021 y 2022, de la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero, entidad que suscribió convenios de colaboración en 2020, 2021 y 2022 con el Municipio de San José de Cúcuta, porque cómo se explicó, este medio de control, por tener naturaleza sancionatoria, le es aplicable el principio de interpretación restrictiva, lo cual implica que no se puede concluir que cualquier disposición o prohibición tiene la potencialidad de establecer conductas cuya consecuencia sea la pérdida de investidura. 57.
Así las cosas, el inciso 3.° 47 del artículo 49 de la Ley 617 prevé una prohibición en cabeza de los cónyuges o compañeros permanentes y parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil de los concejales, más no una incompatibilidad que constituya causal de pérdida de investidura para la Concejal como lo pretende el Solicitante. 58.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el análisis del Tribunal sobre el parentesco en segundo grado de consanguinidad entre la Concejal y el señor Rodríguez Álvarez y su calidad de contratista de la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero, el cual fue controvertido en el recurso de apelación, fue consecuencia de un análisis que no estaba llamado a hacerse en el caso concreto, por lo que no resulta procedente realizar un pronunciamiento al respecto. 59.
En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, no se encuentra probado que la conducta de la Concejal se enmarque en una 47 Modificado por el artículo 1 de la Ley 1296 de 29 de abril de 2009, “[…] Por medio de la cual se modifica el artículo 1o de la Ley 1148 de 2007. […]”. 21 Núm. único de radicación: 54001233300020230028101 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incompatibilidad como causal de pérdida de investidura, en los términos del numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, esta Sala considera que no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo.
Conclusiones de la Sala 60. La Sala confirmará la sentencia de 22 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en cuanto dispuso negar la solicitud de pérdida de investidura de la Concejal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.