1 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación número: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Actor: Francisco José Londoño Borda y Martha Cecilia Charry de Londoño Accionado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA Tesis: Procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir los actos administrativos mediante los cuales se otorgó una licencia ambiental para el desarrollo de un proyecto energético que afecta una reserva natural de sociedad civil, si del contenido de la demanda se desprende que se persigue la reparación de perjuicios.
AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde a la Sala resolver el recurso de reposición interpuesto oportunamente por la parte demandante en contra del auto de 14 de noviembre de 2023, proferido por el presente Despacho sustanciador, por medio del cual se decidió adecuar el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Los señores Francisco José Londoño Borda y Martha Cecilia Charry de Londoño1 en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, presentaron demanda en contra de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 01058 del 12 de junio de 2020, por medio de las cuales otorgó una licencia ambiental al Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. para el proyecto “UPME 03-2010 Subestación Chivor II y Norte 230 kV y líneas de transmisión asociadas”, así como de la Resolución 00467 del 10 de marzo de 2021, por medio 1 Actuando por medio de apoderado judicial. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la cual se decidieron los recursos de reposición contra la Resolución 01058 del 12 de junio de 20202.
En el escrito de demanda se presentaron las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones números 01058 del 12 de junio de 2020 y No 00467 del 10 de marzo de 2021, expedidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales “ANLA” dentro del expediente No LAV0044- 00-2016 con ocasión del proyecto UPME -03 -2010 S/E Chivor II y Norte 230KV y líneas de transmisión asociadas, quedaron ejecutoriados el 12 de mayo de 2021. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se condene, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales “ANLA” a cambiar el trazado del referido proyecto sin que afecte la Reserva Natural de Sociedad Civil “EL ECNCUENTRO”, de propiedad de los señores FRANCISCO JOSE LONDOÑO BORDA, y MARTHA CECILIA CHARRY DE LONDOÑO. 3. Se condene a la demandada Agencia Nacional de Licencias Ambientales “ANLA”, a las costas y gastos del proceso”. 2.
Como fundamento de sus pretensiones señalaron que mediante la Resolución 01058 del 12 de junio de 2020 la ANLA otorgó licencia ambiental a la sociedad Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. para el desarrollo del referido proyecto, el cual se ejecuta en distintos municipios de los Departamentos de Cundinamarca y Boyacá. 3. Indicaron que contra dicho acto administrativo se interpusieron recursos de reposición, especialmente por parte de la comunidad del sector Valle del Abra del Municipio de Madrid (Cundinamarca), en los cuales se cuestionó, entre otros aspectos, la superposición del proyecto con otros existentes, la falta de participación ciudadana efectiva y la afectación de zonas con especial protección ambiental. 4.
Expusieron que son propietarios de la Reserva Natural de la Sociedad Civil (en adelante RNSC) denominada “El Encuentro”, registrada mediante Resolución 0214 de 2018, ubicada en el área de influencia del proyecto, la cual, a su juicio, resulta incompatible con las actividades autorizadas en la licencia ambiental, en tanto se trata de un área integrante del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. 2 Cfr. índice núm. 2 del expediente digital, Samai. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Manifestaron que la ANLA no tuvo en cuenta dicha condición ni las restricciones derivadas del régimen de protección ambiental aplicable, pues el proyecto atraviesa zonas que, según afirmaron, no pueden destinarse a actividades como las autorizadas en la licencia. 6. Señalaron que dentro del trámite de licenciamiento ambiental no se garantizó adecuadamente su derecho al debido proceso, en la medida en que no se surtieron los mecanismos de participación correspondientes ni se les permitió manifestar su oposición en los términos previstos en la normativa aplicable. 7.
Indicaron que, pese a haber presentado solicitud ante la ANLA para que se diera aplicación a lo dispuesto en el artículo 2.2.2.1.17.13 del Decreto 1076 de 2015, la entidad manifestó no ser competente para atenderla y remitió el asunto a Parques Nacionales Naturales de Colombia, lo que dio lugar a la interposición de una acción de tutela por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 8.
Precisaron que dicha acción de tutela fue resuelta favorablemente, al considerarse que la ANLA debía pronunciarse de fondo sobre la solicitud presentada, lo que, en su criterio, evidencia la irregularidad del trámite administrativo adelantado para el otorgamiento de la licencia ambiental. 9. Sostuvieron que las actividades autorizadas mediante las resoluciones demandadas son incompatibles con los usos permitidos en las reservas naturales de la sociedad civil, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1076 de 2015 y que en consecuencia, la licencia ambiental debió ser negada o el proyecto rediseñado. 10.
Indicaron que la Resolución 00467 del 10 de marzo de 2021 resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 01058 de 2020, introduciendo modificaciones en algunos trazados del proyecto, pero sin atender las solicitudes relacionadas con el sector del Valle del Abra del Municipio de Madrid. 11. Por otra parte, señalaron que, como consecuencia del otorgamiento de la licencia ambiental, fueron demandados por la sociedad Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. en un proceso de imposición de servidumbre ante la jurisdicción 4 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinaria, lo cual, en su criterio, evidencia la afectación directa de sus derechos y legitima la interposición de la presente demanda. 12.
Finalmente, junto con su demanda presentaron escrito separado con solicitud de suspensión provisional de los efectos de los mencionados actos administrativos3, en los siguientes términos: “Se decrete la SUSPENCIÓN PROVISIONAL de los actos administrativos expedidos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales “ANLA”, así: A) Resolución No 01058 del 12 de junio de.
B) Resolución No 00467 del 10 de marzo de 2021, ambos actos administrativos expedidos dentro del expediente No LAV0044-00-2016 con ocasión del proyecto UPME -03 -2010 S/E Chivor II y Norte 230KV y líneas de transmisión asociadas, actos administrativos que quedaron ejecutoriados el 12 de mayo de 2021. Igualmente se vulneró el ARTÍCULO 2.2.2.1.17.3.
Usos y Actividades en las Reservas, del Decreto No 1076 de 2015”. II. TRÁMITE DE LA DEMANDA 13. Una vez radicada la demanda, mediante acta de reparto el presente proceso fue asignado al Juzgado 3 Administrativo Sección Primera Oral de Bogotá. 14. Posteriormente, mediante auto del 24 de agosto de 20224, el Juzgado 3 Administrativo declaró que carecía de competencia y ordenó la remisión a la presente corporación. Como fundamento de ello, sostuvo que la demanda tiene por objeto controvertir la legalidad de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020 y 00467 del 10 de marzo de 2021, mediante las cuales se otorgó una licencia ambiental y se resolvieron recursos de reposición dentro del proyecto “UPME 03- 2010 Subestación Chivor II y Norte 230 kV y líneas de transmisión asociadas”. 15.
Además, señaló que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), corresponde al Consejo de Estado conocer en única instancia de las demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. 3 Cfr. índice núm. 2 del expediente digital, Samai. 4 Cfr. índice núm. 2 del expediente digital, Samai. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
En ese sentido, precisó que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA es una entidad del orden nacional y que, por tanto, los actos demandados deben ser conocidos por el Consejo de Estado, en aplicación del factor funcional de competencia. 17. Con fundamento en lo anterior, concluyó que carecía de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión inmediata del expediente al Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
III. AUTO OBJETO DE RECURSO DE REPOSICIÓN 18. Mediante auto de 14 de noviembre de 20235, este Despacho resolvió adecuar el medio de control, declarar su falta de competencia y ordenar la remisión del expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá. 19. En primer lugar, señaló que, aunque la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de nulidad, del análisis de sus pretensiones se evidenciaba que los demandantes no solo solicitaban la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, sino también el restablecimiento de un derecho, consistente en que se ordenara modificar el trazado del proyecto para no afectar la Reserva Natural de la Sociedad Civil “El Encuentro”. 20.
En ese sentido, indicó que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que dispuso adecuar el trámite conforme a lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 21. En relación con la competencia, consideró que no correspondía al Consejo de Estado conocer del asunto en única instancia, en la medida en que, atendiendo a la naturaleza del medio de control, la cuantía estimada y el lugar de expedición de los actos, la competencia en primera instancia recaía en los juzgados administrativos del circuito. 22.
Para tal efecto, precisó que la demanda fue presentada ante los juzgados administrativos del Circuito de Bogotá, que la cuantía no superaba los 300 salarios 5 Cfr. índice núm. 6 del expediente digital, Samai. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mínimos legales mensuales vigentes y que los actos fueron expedidos en el Distrito Capital, circunstancias que determinaban la competencia de dichos despachos judiciales. 23.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que carecía de competencia para conocer del proceso en única instancia y en consecuencia, ordenó remitir el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, al cual le había correspondido inicialmente por reparto. IV. RECURSO DE REPOSICIÓN 24. Inconforme con esa decisión, el 20 de noviembre de 2023 la parte demandante interpuso recurso de reposición contra el auto indicado por las siguientes razones6: 25.
Manifestó no estar de acuerdo con la adecuación del medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a su juicio, el objeto de la demanda es la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 01058 del 12 de junio de 2020 y 00467 del 10 de marzo de 2021 y que, en consecuencia, el medio de control adecuado es el de nulidad especial consagrado en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993. 26.
Aclaró que esa normativa establece que la acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente. Por tanto, siendo los actos demandados precisamente aquellos por los que se otorgó y modificó la licencia ambiental referida, el trámite del proceso debía adecuarse a dicha norma especial y no al artículo 138 del CPACA 27.
Agregó que, de conformidad con las facultades otorgadas por el artículo 171 del CPACA, el Despacho tenía la potestad de adecuar la demanda al medio de control de nulidad especial del artículo 73 de la Ley 99 de 1993 y no al medio de 6 Cfr. índice núm. 10 del expediente digital, Samai. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello determinaba la competencia del despacho para seguir conociendo del proceso en única instancia. 28.
Para sustentar lo anterior, aportó el auto del 30 de junio de 2022 proferido dentro del radicado número 11001 03 24 000 2022 00294 00 (demandantes: Sergio Pianezze y Vanna Tecchiato; demandado: ANLA), en el que la Sección Primera del Consejo de Estado admitió demanda de nulidad especial del artículo 73 de la Ley 99 de 1993 contra los mismos actos administrativos, proceso dentro del cual ya se había surtido la audiencia del artículo 180 del CPACA y se había proferido medida cautelar de suspensión de la licencia ambiental mediante auto del 2 de noviembre de 2023. 29.
Finalmente, solicitó la acumulación del presente proceso con los radicados número 11001 03 24 000 2022 00142 00 y 11001 03 24 000 2021 00338 00, con fundamento en lo previsto en el numeral 3º del artículo 148 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. V. CONSIDERACIONES 30. De conformidad con lo establecido en el artículo 242 del CPACA, la Sala procede a resolver el recurso de reposición presentado por la parte actora en contra de la providencia recurrida y de ser procedente, sobre la admisión de la demanda. 5.1.
Sobre el medio de control procedente 31. Corresponde al Despacho determinar cuál es el medio de control procedente para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales se otorgó una licencia ambiental para el desarrollo de un proyecto energético, si se indica que estos afectan una reserva natural de la sociedad civil de propiedad de la parte demandante y esta pretende el pago de perjuicios derivados de la expedición de ese acto. 32.
Para resolver este planteamiento, resulta necesario precisar el alcance del artículo 137 del CPACA en relación con la procedencia del medio de control de nulidad contra actos administrativos: 8 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente» (Subrayas del Despacho). 33.
De conformidad con la disposición transcrita, resulta claro que por regla general el medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general. No obstante, a partir de la evolución jurisprudencial respecto a la teoría de los móviles y finalidades de los actos administrativos7, se ha admitido de manera excepcional su ejercicio frente a actos de contenido particular y concreto, siempre que la demanda se enmarque en alguno de los supuestos previstos expresamente en la referida disposición normativa. 34.
Aclarado lo anterior, es necesario señalar que en relación con los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela una licencia ambiental, el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 dispone: «Artículo 73. De la conducencia de la Acción de Nulidad. La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 4 de marzo del 2003.Exp. 11001-03-24-000-1999-05683-02.
C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola 9 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente». 35.
En ese sentido, es claro que el Legislador consagró de manera expresa la procedencia del medio de control de nulidad frente a los actos que otorgan, modifican o cancelan licencias ambientales, aun cuando estos tengan contenido particular. 36. Esa autorización encuentra su razón de ser en la naturaleza de los intereses que están en juego en el licenciamiento ambiental.
Esta Colegiatura ha explicado que el acto de licenciamiento, pese a ser de carácter individual, compromete un interés colectivo o comunitario de tal naturaleza e importancia que el Legislador reconoció la necesidad de sujetarlo al control de la acción pública de nulidad. Así lo precisó la Sección en pronunciamiento de 23 de mayo de 2022: “Cabe resaltar que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, en un primer momento, sostuvo que la acción de nulidad a la que hace referencia el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 era procedente únicamente cuando se advirtiera la posible afectación del «medio ambiente»; sin embargo, tal como lo recordó esta Sala de Decisión en reciente pronunciamiento de 6 de noviembre de 20204, dicha postura fue ampliada en los siguientes términos: «[…] Cabe recordar que, en la sentencia de 11 de mayo de 20008, esta Sección restringió la procedencia del mecanismo judicial contemplado en el artículo 73 de la Ley 99, al evento en que los fines de la demanda estén ligados a la defensa del medio ambiente.
(…) Sin embargo, en la sentencia de 22 de julio de 20109, la Sección Primera amplió tal enfoque, luego de advertir que la autorización contenida en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 está orientada a proteger tanto el ambiente, como otros intereses, también generales. En dicha providencia, se afirmó que: «cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, sentencia de 11 de mayo del 2000, Radicación número: 4620, Actor: Patricia Manotas Echeverry. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso, sentencia de 22 de julio de 2010, Radicación número: 11001-03-24-000- 2002-00373-01, Actor: Héctor Segundo Pérez Fernández. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y bienestar social y económico de gran número de colombianos»10, la acción de simple nulidad seria el medio adecuado.
A partir de ese criterio jurisprudencial, esta autoridad judicial pacíficamente ha admitido la conducencia de la acción de nulidad, en los términos del artículo 73 de la Ley 99, dando aplicación a la excepción prevista en el numeral 4º del artículo 137 del CPACA., que vale la pena traer a colación: (…) En ese orden de ideas, es una realidad que el acto administrativo que expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente en estudio, es pasible de la acción especial de nulidad por expresa disposición legal, sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico cuando el demandante también busca el restablecimiento de un derecho subjetivo […]»11 (subrayas fuera del texto) 15.
A partir de lo anterior, es válido colegir que, de acuerdo con la interpretación actual de la Sección Primera respecto de la procedencia de la acción de nulidad frente a actos administrativos relacionados con licencias ambientales, dicho medio de control resulta procedente tanto cuando lo que se persigue con la demanda es la protección del medio del ambiente como cuando se busca la salvaguarda de intereses de especial relevancia para la comunidad en general”12 (Subrayas del Despacho). 37.
Baio ese entendimiento, la pretensión que permite el ordenamiento jurídico en tratándose del debate acerca de la legalidad de un acto enjuiciable en el marco del numeral 4 del artículo 137 del CPACA es la nulidad simple propia del medio de control procedente. Nótese que no desaparece el carácter particular de la decisión censurada, sino que se habilita su control excepcional a través de la acción de nulidad simple. 38.
Entonces, de llegarse a estimar tal súplica, la sentencia de manera necesaria e inescindible generaría el restablecimiento de derechos ya sean de orden subjetivo o colectivo, sin que por esa circunstancia se enerve la posibilidad singular que permite el mencionado numeral 4. 39. En otras palabras, el restablecimiento que se produzca por la eventual sentencia de invalidez es connatrural a la existencia del acto y por ello no 10 Sentencias de 2 de agosto de 1990, Exp. 1482, Consejero Ponente Dr. Pablo Cáceres Corrales, y de octubre 29 de 1996, Sala Plena, Exp.
S-404, Consejero Ponente Dr. Daniel Suarez Hernández, reiterada, entre otras sentencias de esta Corporación en la de 20 de febrero de 1997 de la Sección Primera -consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 1997, Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Actor: Rosana Solano De Téllez. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 23 de mayo de 2022.
Exp. 11001-03-24-000-2021- 00311-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desaparece la posibilidad de que se controvierta a través de la acción de nulidad simple.
En el contexto de excepción que se ha explicado se admite que se controvierta la validez de un acto particular como el reseñado en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, de manera independiente de los efectos de una eventual providencia estimatoria de esa pretensión. 40. Ahora, si lo pretendido desborda el alcance del medio de control procedente, entonces esa demanda no se ampara en lo dispuesto en el numeral 4 acotado, sino que tendrá que adecuarse conforme a lo dispuesto en el orden jurídico. 41.
Con ese marco normativo y jurisprudencial el Despacho procede a examinar el libelo introductorio. 42. Concretamente, en la demanda la parte actora solicitó la nulidad de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020 y 00467 del 10 de marzo de 2021. Cuestionó que la ANLA habría otorgado la licencia ambiental sin considerar que el proyecto autorizado afectaría la Reserva Natural de la Sociedad Civil "El Encuentro": «6.
Previas las anteriores consideraciones, es importante señalar, que mis representados, los señores: FRANCISCO JOSE LONDOÑO BORDA, y MARTHA CECILIA CHARRY DE LONDOÑO, con Resolución No 0214 del 28 de Diciembre de 2018, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible – Parques Nacionales Naturales de Colombia, registro como Reserva Natural de Sociedad Civil “EL ENCUENTRO”, el predio identificado con Matrícula Inmobiliaria No 50C-182827 denominado Lote No 5, inscrito bajo el folio de matrícula inmobiliaria 50C-01670619 ubicado en la Vereda del Valle del Abra, del Municipio de Madrid, Departamento de Cundinamarca. 7.
El Proyecto UPME 03- 2010 SUBESTACIÓN CHIVOR II Y NORTE 230 KV Y LÍNEAS DE TRANSMISIÓN ASOCIADAS” localizado en jurisdicción de los municipios de Chocontá, Cogua, Gachancipá, Machetá, Madrid, Nemocón, Sesquilé, Subachoque, Suesca, Tabio, Tenjo, Tibirita y Zipaquirá en el Departamento de Cundinamarca; y en jurisdicción de los municipios de Garagoa, Guateque, Macanal, San Luis de Gaceno, Santa María, Sutatenza y Tenza en el Departamento de Boyacá, que fue objeto de Licencia Ambiental a través de las resoluciones números 01058 del 12 de junio de 2020 y No 00467 del 10 de marzo de 2021, expedidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales “ANLA” dentro del expediente No LAV0044-00-2016, es totalmente incompatible según los usos establecidos en el artículo 2º y 4º de la resolución No 0212 del 28 de diciembre de 2018. 8.
La Reserva Natural de Sociedad Civil “EL ENCUENTRO”, de propiedad de los señores FRANCISCO JOSE LONDOÑO BORDA, y MARTHA CECILIA CHARRY DE LONDOÑO, mis representados, constituye un área perteneciente al Sistema Nacional de Áreas Protegidas “SINAP”, EN VIRTUD DE LOS 12 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULOS 2.2.2.1.2.1 y 2.2.2.1.2.10 del decreto 1076 de 2015, por tal razón no podrá desconocerse su calidad de determinante ambiental. 9.
Todas las actividades descritas en la parte resolutiva de la licencia son incompatibles con Reserva Natural de Sociedad Civil» (Subrayas del Despacho) 43. Bajo esa perspectiva, en principio, se observa que los cargos formulados en la demanda podrían encuadrarse dentro del supuesto que habilita el medio de control de nulidad autorizado en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993. 44.
Sin embargo, en el capítulo de competencia y estimación razonada de la cuantía, la apoderada de los demandantes estimó el valor de las pretensiones con fundamento en los perjuicios sufridos por sus representados: «La cuantía de las pretensiones la estimo en suma superior a cincuenta salarios mínimo legales vigentes S.M.L.M.V. que es el valor que resulta de los perjuicios ocasionados en contra de mi poderdante, quien ha tenido que enfrentar gastos judiciales derivadas de la expedición de las Resoluciones números 01058 del 12 de junio de 2020 y No 00467 del 10 de marzo de 2021»13. 45.
Esa estimación revela que en el presente caso la parte actora no se está limitando a solicitar la declaración de nulidad de los actos acusados, sino que adicionalmente se encuentra buscando la reparación de un daño patrimonial concreto. 46. Para el Despacho, dicha reclamación no es propio del medio de control de nulidad. Sobre este punto, esta Sección ha precisado que cuando de la demanda se desprenden pretensiones de contenido económico, el medio de control procedente no es el de nulidad: «[ ] De acuerdo con lo anterior, el Despacho observa que en el caso sub examine los demandantes controvierten la legalidad de 15 actos administrativos que conciernen a la expedición y modificación de una licencia ambiental otorgada a un particular para el desarrollo de unas actividades y obras para el proyecto carbonífero “El Cerrejón Zona Norte”, relacionado con extracción minera a cielo abierto, y al establecimiento y modificación del plan de manejo ambiental de dicha actividad, con ocasión de la presunta contaminación al medio ambiente, generada con dicha explotación, presupuesto bajo el cual el medio de idóneo para controvertirlos es el previsto en el artículo 73 de la Ley 99. [ ] 13 Cfr. índice núm. 2 del expediente digital, Samai. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se concluye que el medio de control de nulidad ejercido por los actores es el idóneo para analizar la controversia propuesta en la demanda, toda vez que de los cargos invocadas en ella, - i) la falsa y errónea motivación de los actos administrativos acusados, ii) la violación de las normas constitucionales y legales superiores en que debía fundarse, relacionadas con la protección del ambiente sano y de los recursos naturales, el desarrollo sostenible, la protección de las comunidades étnicas, la función social y ecológica de la propiedad, licencias ambientales, protección de la biodiversidad, el agua, los ecosistemas estratégicos, entre otras, iii) expedición irregular de los actos acusados, iv) desconocimiento de derecho de participación ambiental, y v) desviación de poder por violación a los principios generales del derecho ambiental y las obligaciones del Estado en el licenciamiento ambiental-, no se desprenden pretensiones litigiosas o de contenido económico pues, por el contrario, se soportan en criterios concretos a la defensa del medio ambiente»14 (Subrayas del Despacho). 47.
Así las cosas, a diferencia del caso analizado en la referida providencia, en la demanda objeto de estudio sí se desprenderían reclamaciones de contenido económico. De ahí que en el presente asunto el medio de control procedente no sea el de nulidad bajo el criterio de regulación legal del numeral 4 del artículo 137 del CPACA, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del mismo código, que permite invocar una pretensión de reparación del daño que genere un acto que se considera ilegal.
La última disposición es del siguiente tenor: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel» (Subrayas del Despacho). 48.
En consecuencia, el auto del 14 de noviembre de 2023 acertó al adecuar el medio de control y al declarar su falta de competencia para conocer del asunto, pero por las razones aquí expresadas y no por la allí vertida. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 24 de enero de 2025. Exp. 11001 03 24 000 2019 00107 00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
En efecto, en el auto objeto del presente recurso de reposición, el entonces Despacho Sustanciador indicó que la razón por virtud de la cual era necesario adecuar el medio de control subyacía en la segunda pretensión del libelo introductorio, que se trae a colación nuevamente: “1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones números 01058 del 12 de junio de 2020 y No 00467 del 10 de marzo de 2021, expedidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales “ANLA” dentro del expediente No LAV0044- 00-2016 con ocasión del proyecto UPME -03 -2010 S/E Chivor II y Norte 230KV y líneas de transmisión asociadas, quedaron ejecutoriados el 12 de mayo de 2021. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se condene, a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales “ANLA” a cambiar el trazado del referido proyecto sin que afecte la Reserva Natural de Sociedad Civil “NUESTRA SEÑORA DE FATIMA”, de propiedad de los señores JOSE ARTURO VELANDIA CHAPARRO. 3. Se condene a la demandada Agencia Nacional de Licencias Ambientales “ANLA”, a las costas y gastos del proceso”.
(Subrayas del Despacho) 50. Al respecto, la anotada providencia señala textualmente: “7. Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201110, en especial, el parágrafo, sobre el medio de control de nulidad; y ii) el artículo 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 8. El medio de control de nulidad está previsto para declarar la nulidad de un acto administrativo de carácter general y, excepcionalmente, actos administrativos de contenido particular, en los casos expresamente previstos en la ley; y si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 9.
Atendiendo a que los demandantes pretenden que se declare la nulidad de los actos y el restablecimiento del derecho, indicados respectivamente en los numerales 1 y 2 supra: este Despacho considera que, en el caso sub examine, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 y, en ese sentido, se adecuará y ordenará a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación que proceda a corregir la carátula del expediente de la referencia y la información que sobre este proceso se encuentre en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, Samai.
Sobre la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del proceso de la referencia 10. Vistos los artículos: i) 14911 de la Ley 1437, en especial, el numeral 2.º, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; ii) 155, en especial, el numeral 3.º, sobre la competencia de los juzgados administrativos, en primera instancia; iii) 156, en especial, el numeral 2.º, sobre la competencia por razón del territorio; iv) 157, sobre la competencia por razón de la cuantía; y v) 168, sobre la falta de jurisdicción o de competencia. […] 15 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Atendiendo a que: i) la demanda fue presentada el 14 de enero de 2022 ante los juzgados administrativos del Circuito de Bogotá; ii) se pretende la declaratoria de nulidad de los actos y el restablecimiento del derecho, indicados respectivamente en los numerales1 y 2 supra; iii) el lugar de expedición de los actos acusados es el Distrito Capital de Bogotá; y iv) los demandantes estimaron la cuantía en un valor que no excede los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 12.
En este sentido, este Despacho considera que la competencia para conocer, en primera instancia, está atribuida a los juzgados administrativos del Circuito de Bogotá, por lo que se declarará la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, del presente proceso”15. (Subrayas del Despacho). 51. Pues bien, contrario a lo expuesto y en consonancia con el análisis visto en los numeral 31 y siguientes, lo que advierte el Despacho es que la pretensión de restablecimiento formulada por el demandante es apenas una consecuencia que pudiera darse ante la eventual declaratoria de nulidad de los actos impugnados dado el presunto impacto negativo en la RNSC.
Se trataría entonces de una decisión que es inherente al medio de control de nulidad simple y en esa medida no escaparía de su propio alcance. 52. Si ello es así, la motivación sobre la adecuación del medio de control responde es a la incorporación de una petición reparatoria que no es consustancial a la acción de nulidad simple y es por ello que se confirma el auto calendado el 14 de noviembre de 2023. 53.
En consecuencia, dado que la cuantía estimada por la parte actora no supera los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que los actos acusados fueron expedidos en el Distrito Capital, la competencia para conocer del asunto en primera instancia corresponde a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá y no al Consejo de Estado en única instancia16. 3.3.1.6.
Del precedente invocado por la parte demandante 15 Cfr. índice núm. 6 del expediente digital, Samai. 16 Lo anterior en atención a lo que prevé el numeral 3 del artículo 155 del CPACA que a la letra dice: «ARTÍCULO 155. Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 3.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.» 16 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
Deberá establecerse si la providencia judicial cuestionada desconoció un antecedente judicial de esta Corporación de un caso sustancialmente similar en el que se admitió una demanda presentada en contra de los mismos actos administrativos expedidos por la ANLA. 55. Al respecto, la parte demandante se refirió a una providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado que resolvió, a su juicio, una situación idéntica a la que es objeto de análisis en el presente trámite.
En particular, señaló que, mediante auto del 30 de junio de 2022 del expediente 11001 03 24 000 2022 00294 0017 esta Corporación decidió admitir la demanda presentada en contra de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020 y 00467 del 10 de marzo de 2021 expedidas por la ANLA y adecuar el medio de control a simple nulidad. 56. Para resolver el anterior planteamiento, resulta necesario precisar los hechos relevantes y el problema jurídico que suscitaron la expedición de la anotada providencia: Hechos relevantes Auto del 30 de junio de 2022 del expediente 11001 03 24 000 2022 00294 00 Problema jurídico analizado en el auto del 30 de junio de 2022 (i) Los señores Sergio Pianezze y Vanna Tecchiato presentaron demanda de nulidad contra ANLA, solicitando la declaración de nulidad de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020 y 00467 del 10 de marzo de 2021, mediante las cuales se otorgó licencia ambiental para el proyecto UPME 03-2010 S/E Chivor II y Norte 230KV y líneas de transmisión asociadas.
(ii) Los demandantes son titulares de la Reserva Natural de la Sociedad Civil "NASER", registrada mediante Resolución 0212 del 28 de diciembre de 2018, ubicada en la vereda del Valle del Abra del ¿Procede el medio de control de nulidad simple para controvertir los actos administrativos mediante los cuales se otorgó una licencia ambiental que afecta una Reserva Natural de la Sociedad Civil? Tesis: Sí, procede el medio de control de nulidad especial del artículo 73 de la Ley 99 de 1993, cuando las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se expidió dicha licencia. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 30 de junio de 2022.
Exp. 11001 03 24 000 2022 00294 00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Madrid (Cundinamarca), área afectada por el proyecto licenciado.
(iii) Los cargos de la demanda se articularon en torno a la incompatibilidad del proyecto con los usos permitidos en las reservas naturales y al incumplimiento del procedimiento de consentimiento previo del artículo 2.2.2.1.17.13 del Decreto 1076 de 2015. Fuente: artículo 137 del CPACA; artículo 73 de la Ley 99 de 1993. 57. Entre tanto, los supuestos fácticos que ocupan la atención del Despacho y el problema que nace de este se sintetizan en el siguiente cuadro: Hechos relevantes Auto objeto de recurso de reposición del presente trámite Problema jurídico analizado en el auto objeto del recurso (i) Los señores Francisco José Londoño Borda y Martha Cecilia Charry de Londoño presentaron demanda de nulidad contra ANLA, solicitando la declaración de nulidad de las Resoluciones 01058 del 12 de junio de 2020 y 00467 del 10 de marzo de 2021, mediante las cuales se otorgó licencia ambiental para el proyecto UPME 03-2010 S/E Chivor II y Norte 230KV y líneas de transmisión asociadas.
(ii) Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, los demandantes solicitaron que se condenara a la ANLA a cambiar el trazado del proyecto sin que afectara la Reserva Natural de la Sociedad Civil "El Encuentro", de su propiedad. (iii) Los demandantes son titulares de la Reserva Natural de la Sociedad Civil "El Encuentro", registrada mediante Resolución 0214 del 28 de diciembre de 2018, ubicada en la vereda del Valle del Abra del Municipio de Madrid ¿Procede el medio de control de nulidad simple para controvertir los actos administrativos por medio de los cuales se otorgó una licencia ambiental para el desarrollo de un proyecto energético, si las pretensiones se orientan a obtener la declaración de invalidez de esa decisión, se ordene a la entidad demandada a cambiar el trazado del proyecto y piden a título de cuantía el pago de perjuicios económicos derivados de la expedición del acto que se censura? Tesis: No, cuando se solicita el pago de perjuicios económicos derivados de la expedición del acto que se censura, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.
Fuente: artículos 137 y 138 del CPACA; artículo 73 de la Ley 99 de 1993. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Cundinamarca), área afectada por el proyecto licenciado.
(iv) Los cargos de la demanda se articularon en torno a la incompatibilidad del proyecto con los usos permitidos en las reservas naturales y al incumplimiento del procedimiento de consentimiento previo del artículo 2.2.2.1.17.13 del Decreto 1076 de 2015. (v) Los demandantes estimaron la cuantía de sus pretensiones en una suma superior a cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes, con fundamento en los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos administrativos demandados. 58.
En consecuencia, el Despacho concluye que el auto del 30 de junio de 2022, proferido dentro del expediente núm. 11001 03 24 000 2022 00294 00, invocado por la parte recurrente, se refiere a una situación distinta a la del caso objeto de análisis. En dicha providencia, el Despacho examinó la procedencia del medio de control de nulidad simple frente a una demanda encaminada exclusivamente a obtener la declaración de invalidez de los actos que habían concedido una licencia ambiental, sin que de su contenido se desprendiera consideración alguna sobre la reparación de perjuicios sufridos por la expedición de esa decisión. 59.
En contraste, en el presente asunto los demandantes no se limitaron a solicitar la invalidación de los actos acusados, sino que estimaron la cuantía de sus pretensiones con fundamento en los presuntos perjuicios ocasionados con la expedición de los actos acusados. 60. Así las cosas, para el Despacho no se acredita identidad fáctica ni jurídica entre los casos comparados, lo que impide tener la providencia citada por la parte demandante como referente vinculante de la decisión que aquí se adopta. 61.
Por último, dado que la parte demandante interpuso en subsidio de la reposición el recurso de apelación contra el auto del 14 de noviembre de 2023, y 19 Radicado: 11001 03 24 000 2022 00374 00 Demandante: Francisco José Londoño Borda y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que de conformidad con lo previsto en el artículo 246 del CPACA contra dicha providencia solo procede el recurso de súplica, el Despacho adecuará el recurso interpuesto al de súplica y remitirá el expediente a la Secretaría de la Sección Primera para que lo envíe al Magistrado que sigue en turno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: NO REPONER el auto del 14 de noviembre de 2023, en consideración a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADECUAR el recurso de apelación interpuesto en subsidio por la parte demandante al de súplica y CONCEDERLO ante la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Secretaría de la Sección Primera para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley. Cópiese, notifíquese y cúmplase PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.