Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante CARMEN INÉS DAZA GUTIÉRREZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas Tutela contra providencia judicial.
Defectos sustantivo y fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Diferencia salarial escalafón docente. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra el fallo del 7 de abril de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que dispuso: «1°) Declárese improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Niéganse las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el municipio de Pereira. […]» ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 6 de marzo de 20261, la señora Carmen Inés Daza Gutiérrez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, con la sentencia del 17 de septiembre de 2025, proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001-33-33-004-2024-00238-00/02.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (Sic a toda la cita) «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 17 de septiembre de 2025, en el expediente radicado bajo número 66001- 33-33-004-2024-00238-00, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) CARMEN INÉS DAZA GUTIERREZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente CARMEN INÉS DAZA GUTIERREZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico». 1 Samai, índice 2.
Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Carmen Inés Daza Gutiérrez se desempeña como docente oficial en la categoría 3AM del escalafón docente vigente. 2.2.
Sostuvo que con ocasión del incremento ordenado para el personal docente vinculado en el nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002, para los años 2008 y 2009 hubo aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial de dicho personal, lo que generó una diferenciación ya que a los docentes ubicados en la categoría 3AM se les incrementó acumulado en un porcentaje del 35,81%, mientras que a la categoría 3DM se le incrementó el salario en un 52,56%. 2.3.
La docente presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira, solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales. El 29 de febrero de 2024 el municipio de Pereira dictó el oficio 20240306-9347 y el 6 de marzo de la misma anualidad el Ministerio de Educación Nacional dictó un oficio sin número, en los que ambas autoridades negaron el pago y reconocimiento de las diferencias salariales. 2.4.
Para el año 2024 la señora Carmen Inés Daza Gutiérrez haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara el Decreto 284 de 2024 y de los demás decretos que modificaron lo relacionado con el aumento de la asignación salarial que correspondía a la categoría 3AM, así como también se declarara la nulidad de los actos administrativos proferidos respectivamente el 29 de febrero y 6 de marzo de 2024 por el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Pereira, que negaron su solicitud de reconocimiento y pago de las diferencias salariales por los años 2008 y 2009.
En consecuencia, pidió se reconociera y pagara las diferencias salariales con ocasión del incremento salarial decretado de manera desigual entre las categorías 3AM y 3DM del escalafón docente. 2.5. En primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pereira conoció del proceso 66001-33-33-004-2024-00238-00.
En sentencia del 5 de marzo de 2025 negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión señaló que no se evidenció una afectación a la docente porque el aumento salarial se realizó según el grado de escalafón, lo que resultó ajustado a los niveles de estudio y experiencia. Añadió que no se demostró que el mayor porcentaje de aumento del salario para docentes de la categoría 3DM vulnerara el derecho de igualdad, dado que no se encontraban en la misma situación fáctica que la demandante, quien estaba en categoría 3AM, y que tal diferenciación respondía a criterios objetivos.
Esta decisión fue apelada por la parte demandante. 2.6. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, conoció en segunda instancia el recurso de apelación, y con sentencia del 17 de septiembre de 2025 confirmó la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Pereira. Como fundamento indicó que la demandante no probó las causales de nulidad sustancial que se alegó en lo referente a los aumentos salariales de los «docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2009», pues en el caso concreto no se advirtió que se tratará de sujetos en igualdad de condiciones, situación que exigiera la obligación de aumentos iguales. 3.
Fundamentos de la acción De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia cuestionada incurrió en los siguientes vicios: 3.1. Defecto sustantivo: Se configura en este caso porque el tribunal realizó una interpretación irrazonable y desproporcionada de las normas aplicables al caso.
Señaló que el tribunal confirmó la decisión de primera instancia argumentando que los incrementos salariales diferenciados entre 3DM y 3AM fueron tomados bajo criterios objetivos, como la formación y la experiencia (aspectos propios del escalafón docente). No obstante, esa conclusión desconoce que la controversia radica en el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en los años 2008 y 2009, en donde se le incrementó en un porcentaje del 35,81% a la categoría 3AM, mientras que a la categoría 3DM el incremento fue de un 52,56%, diferencia que no fue compensada en años posteriores.
Indicó que el tribunal desconoció el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad al no verificar si existían razones objetivas y constitucionales válidas para justificar un incremento salarial tan dispar. Así pues, afirmó que se dejó de aplicar la sentencia C-1064 de 2001 la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, específicamente: «los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no pueden ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores.
De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad». Explicó que el trato otorgado a los docentes del grado 3DM frente al grado 3AM para los años 2008 y 2009 se realizó sin que mediara una justificación normativa, técnica, ni presupuestal. Adujo que la falta de integración del precedente constitucional impidió que el juez aplicara un juicio de proporcionalidad a los actos demandados, pues de haberse aplicado la sentencia C-1064 de 2001 la conclusión jurídica habría sido opuesta ya que los actos que fijaron el incremento salarial serían nulos por contrariar el principio de igualdad sustancial.
Mencionó que no cuestiona la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino que debate la forma arbitraria en la que se ejerce, pues las diferencias salariales deben ser sustentadas en criterios objetivos racionales y proporcionales, que garanticen el respeto de los principios de igualdad y de equidad material.
Por lo que, no es dable mencionar las brechas salariales para justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron el incremento salarial. 3.2. Defecto fáctico: Se presenta, porque el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria ya que no se aportó prueba alguna que demostrara «la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa».
Reiteró que la sentencia acusada tampoco precisó las justificaciones en la disparidad en el incremento de los salarios. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que, el artículo 13 de la Constitución Política y el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a la discriminación en empleo y ocupación, indicó que el trato diferente como no discriminatorio en materia salarial y prestacional debe tener sustento en razones jurídicas y objetivas, pues cualquier tratamiento dispar que tenga una valoración subjetiva es considerado arbitrario.
Manifestó que era deber del tribunal abordar de manera rigurosa el problema planteado, lo cual no ocurrió «pues desestimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente ni respaldada por los decretos que ordenaron los incrementos cuestionados». 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 10 de marzo de 2026 se admitió2 la acción de tutela presentada por la señora Carmen Inés Daza Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pereira, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de Función Pública, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), Fiduprevisora S.A., a la alcaldía de Pereira y a la Secretaría de Educación de Pereira; ofició al mencionado juzgado y al Tribunal Administrativo de Risaralda para que remitieran copia del expediente 66001-33-33-004-2024-00238-00/02; se reconoció personería a la abogada Cindy Tatiana Torres Sáenz para actuar en representación de la parte actora; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira3 manifestó que las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ajustaron a la normativa, la jurisprudencia y las pruebas aportadas, sin que se evidencie vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte accionante en esta demanda de tutela y que sólo reitera inconformidades ya debatidas.
A su vez, adjuntó el enlace de consulta del proceso ordinario en el Sistema de Gestión Samai y una carpeta de SharePoint con las piezas procesales. 4.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público4 solicitó se negaran las pretensiones de la acción de tutela contra providencia judicial al no configurarse una vulneración a los derechos fundamentales.
Por otro lado, afirma su falta de legitimación en la causa por pasiva, al no expedir los actos administrativos demandados en el proceso ordinario y no ser competente para reconocer modificaciones en el salario de los docentes. 4.4. El Departamento Administrativo de la Función Pública5 señaló que el debate jurídico ya se encontraba resuelto en el proceso ordinario sin vulnerar derechos fundamentales, y que, por lo tanto, resultaría improcedente la presente acción de tutela al pretender reabrir dicho debate jurídico sin cumplir los requisitos excepcionales para la procedencia de la tutela contra providencia judicial. 2 Samai, índice 5.
Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 3 Samai, índice 12 y 18. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 4 Samai, índice 13. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 5 Samai, índice15. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5.
El Tribunal Administrativo de Risaralda6 señaló la improcedencia de la acción de tutela, argumentando que se busca reabrir el debate legal ya resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fallado en segunda instancia por esta corporación, el cual se ajustó a «las disposiciones normativas y jurisprudenciales aplicables al asunto debatido».
Resaltó que la acción de tutela no es un mecanismo que permita reformar, mejorar o adicionar la demanda con fundamentos que no se plantearon en el proceso ordinario ante el juez natural. En consecuencia, solicitó se negaran las pretensiones planteadas. 4.6. La Alcaldía de Pereira7 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la tutela por inexistencia de fundamentos fácticos y jurídicos, sostuvo su falta de competencia para la fijación del régimen salarial docente y que la demandante no demuestra acción alguna atribuible al municipio que haya vulnerado sus derechos fundamentales.
E indicó que no es la autoridad adecuada para atender las pretensiones que planteó la señora Daza Gutiérrez pues estas se encuentran dirigidas contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. Añadió que no se supera el requisito general de la inmediatez dado que «la decisión atacada se notifica en el mes de septiembre de 2025 y la presente acción se presenta en el mes de marzo de 2026.
Esto es, transcurridos aproximadamente seis meses sin que el accionante exponga justificación alguna que explique la inactividad procesal». Resaltó que no se puede utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia, y que no se materializó la configuración de un defecto específico. 4.7. El Ministerio de Educación Nacional8 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela.
Señaló que el asunto de la referencia carece de relevancia constitucional pues el debate gira en torno a una controversia de naturaleza económica, lo que excede la competencia del juez constitucional. Adujo que, las pretensiones de la parte actora se dirigían contra una decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva, y que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. 4.8.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) guardó silencio a pesar de haber sido notificado9. 5. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 7 de abril de 202610 declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Carmen Inés Daza Gutiérrez, al considerar que no se acreditó el requisito general de relevancia constitucional, a su vez negó las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Municipio de Pereira.
La Subsección consideró que, si bien se planteó una vulneración de derechos fundamentales invocados como parte de los defectos sustantivo y fáctico, resaltó que la acción de tutela contra providencia judicial no está llamada bajo ningún motivo, a reabrir litigios concluidos ni a sustituir el criterio y la independencia del juez natural, sino solo a intervenir cuando la controversia involucra un problema claro y marcado sobre el goce de un derecho fundamental.
En ese sentido, destacó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en que la carga argumentativa de la relevancia constitucional no se suple con 6 Samai, índice 16. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 7 Samai, índice 17 y 21. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 8 Samai, índice 20 y 23. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 9 Samai, índice 8.
Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. 10 Samai, índice 25. Expediente 11001-03-15-000-2026-01856-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la mera mención del derecho fundamental, sino que exige una justificación razonable de porque desbordan el margen de interpretación y conllevan a una vulneración a concreta al derecho fundamental, por consiguiente, la subsección destaca que la acción de tutela está encaminada a obtener un nuevo análisis sobre la legalidad de los incrementos salariales, pues, «Lo cierto es que la sustentación de tales cargos se limitó a reiterar su inconformidad con la decisión judicial adversa a sus intereses», reiteraciones que fueron el objeto de análisis del Tribunal Administrativo de Risaralda en el fallo controvertido que concluyó con la inexistencia de una vulneración al derecho a la igualdad entre las distintas categorías del escalafón docente.
Destacó que la jurisprudencia constitucional ha sido clara que la acción de tutela no es la llamada a dirimir las controversias de carácter económico provenientes de normas no constitucionales, así pues, para la Sala la naturaleza principal de la controversia recae en pretensiones de carácter económico, «aunque la parte demandante invoca la presunta vulneración de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, así como la existencia de supuestos defectos en la providencia cuestionada, se evidencia que el fundamento principal de dicha inconformidad radica en la disparidad del incremento salarial para los escalafones 3DM y 3AM, esto es, un debate eminentemente económico».
E indicó que la inconformidad que se plantea se dirige a cuestionar la valoración del juez de segunda instancia en relación con el reconocimiento de un beneficio de naturaleza económica lo cual desborda la naturaleza de la acción de tutela. 6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia para que fuera revocado.
Esto en los siguientes términos: Reiteró los argumentos del escrito de tutela y consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, para proferir la sentencia omitió un análisis material y riguroso de los hechos probados, los cuales evidencian que la hoy accionante, en su calidad de docente oficial (categoría 3AM), fue objeto de un trato salarial abiertamente desigual e injustificado frente a docentes pertenecientes a una categoría como la 3DM, quienes recibieron incrementos porcentuales significativamente superiores durante las anualidades 2008 y 2009.
Esto sin que se brindara mayor sustento técnico y jurídico. Esta acción de tutela cumple con el requisito de la relevancia constitucional al comprometer de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, cuestionó que se mencionara que el asunto era meramente económico pues se desconoce que el núcleo del conflicto radica en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente para los años 2008 y 2009.
Por lo que, la controversia tiene relevancia constitucional al comprometer los derechos fundamentales mencionados. Señaló que, la relevancia constitucional se advierte porque la providencia judicial avaló incrementos salariales dispares que desconocieron el principio de igualdad y movilidad salarial, consolidando un trato discriminatorio entre categorías a pesar de existir un precedente que imponía garantizar igualdad sustancial en la asignación de incrementos salariales, adujo además, que aún persiste vulneración al principio de igualdad en cuanto la autoridad judicial accionada aceptó la diferencia salarial sin exigir justificaciones objetivas, proporcionales y razonables que explicaran el incremento dispar dentro del escalafón docente.
Reiteró que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo dado que hubo un trato salarial desigual, ya que la categoría 3DM recibió un aumento del 52,56% mientras que la categoría 3AM obtuvo un incremento del 35,81%, lo que significa una Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión injustificada sin que exista sustento normativo, técnico o constitucional.
Pues, la sentencia validó esa estructura sin efectuar un control material de constitucionalidad, limitándose a reconocer la sola existencia del escalafón docente. A su vez, reiteró que se configura un defecto fáctico pues dentro del proceso no se acreditaron razones técnicas que explicaran el incremento dispar. Sin embargo, la sentencia validó esa diferencia sin fundamento probatorio alguno, lo cual es relevante en razón a que cualquier trato diferenciado debe estar sustentado en criterios verificables y objetivos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199111, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales12 y especiales13 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional14 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes planteados en el escrito de impugnación y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar 11 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este Decreto». 12 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 13 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 14 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente la acción por considerar que no se encontraron configurados los requisitos generales de procedencia, específicamente el de relevancia constitucional.
De considerar que no le asistió razón al juez de tutela en primera instancia, la Sala determinará si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, al emitir la sentencia del 17 de septiembre de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión del juzgado de negar las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001- 33-33-004-2024-00238-00/02. 4.
Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores15.
La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. 5.
Análisis del caso concreto 5.1. Como se desprende de lo expuesto previamente, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse. En ese sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto es de relevancia constitucional. 15 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entre estos elementos, se requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una instancia adicional para reabrir el mismo debate ya surtido ante el juez natural, que se cumpla con una carga argumentativa suficiente, entre otras condiciones. 5.2.
La Sala advierte que la tutela en estudio es en efecto improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora busca que esta acción se convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue conocida y resuelta por el juez natural pues los argumentos que presentó la accionante en el escrito de tutela y de impugnación, guardan gran similitud con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como se analizará a continuación. 5.3.
Se advierte que los planteamientos propuestos por la actora en el recurso de apelación16 presentado contra la sentencia del 5 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira coinciden con los argumentos del escrito de tutela y de impugnación, pues manifestó inconformidad frente a la omisión de indagar por los fundamentos de la aplicación de incrementos salariales desiguales.
Mencionó que no se estaba debatiendo la competencia del Gobierno Nacional para expedir decretos nacionales que fijaran los salarios de los docentes oficiales según su escalafón. Dijo que la controversia no radicaba en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito.
Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales y perpetúan desigualdades en el tiempo. Por esto indicó: «En este caso, se observa un tratamiento desigual que resulta particularmente problemático, dado que las circunstancias fácticas no han variado. Los incrementos porcentuales salariales aplicados en los años 2005, 2006, 2007, 2010 y desde 2012 hasta la fecha se han implementado de manera uniforme para todo el escalafón docente.
Sin embargo, los aumentos para los años 2008, 2009 y 2011 presentaron diferencias significativas entre los distintos grados y niveles, a pesar de que todos están sujetos al mismo marco normativo, específicamente el Decreto Ley 1278 de 2002. Esta disparidad en el tratamiento salarial no encuentra justificación, ya que el principio de igualdad y no discriminación exige un trato equitativo en situaciones equivalentes, por lo que, la falta de variación en las condiciones fácticas y normativas refuerza la necesidad de aplicar criterios idénticos en la determinación de los incrementos porcentuales para esas anualidades, máxime cuando la parte demandada al interior del proceso no logró justificar adecuadamente esta inconsistencia, lo que socava la legalidad de la actuación administrativa acusada.
En este sentido, es evidente que, en este caso y en virtud del principio de favorabilidad, deben aplicarse los incrementos salariales anuales de manera uniforme a todos los docentes. No es aceptable que algunos docentes reciban incrementos porcentuales mayores que otros, ya que esto vulnera claramente el principio constitucional de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.
Tal actuación por parte del Ministerio de Educación Nacional y de la Entidad Territorial Demandada constituye una transgresión a este principio fundamental.» Por ello, solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme con la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. 5.4.
Mediante sentencia del 17 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, confirmó la decisión del juez de primera instancia al considerar que la demandante no probó las causales de nulidad sustancial que se alegó en lo referente a los aumentos salariales de los «docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009», pues en el caso concreto 16 Samai, índice 31.
Expediente 66001-33-33-004-2024-00238-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se encontró que se tratara de sujetos en igualdad de condiciones que exigieran la obligación de aumentos iguales.
El fundamento de la decisión fue el siguiente. Manifestó que para pretender la nulidad de los actos cuestionados se debía demostrar que fueron expedidos con alguna causal de nulidad, sin embargo, el material probatorio del plenario es limitado, por lo que de ahí no es posible advertir la vulneración del derecho a la igualdad. Explicó que el numeral 2° del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir los decretos que se pide inaplicar, en virtud del principio de configuración legislativa, de ahí que el Presidente puede establecer diferentes condiciones salariales para docentes escalafonados en un grado respecto de otro.
Añadió que no hay línea jurisprudencial que respalde la tesis de la parte demandante, según la cual el Gobierno Nacional está obligado a realizar incrementos iguales para todos los servidores públicos sin que importe su nivel o grado. Señaló que la parte demandante incluyó en el recurso de apelación un nuevo argumento que no había planteado en la demanda, relacionado con el «fundamento técnico» de los actos acusados del cual no se identificó la norma jurídica que establece dicha obligación y que en consecuencia se considera desconocida, por lo que explicó que no le estaba permitido pronunciarse respecto de un punto no planteado, y aun cuando ese aspecto se hubiera invocado desde la demanda tampoco le asistía razón a la parte pues «no probó que el gobierno haya tenido la obligación de realizar dichos estudios técnicos».
De ahí que la sola afirmación del demandante no tiene la capacidad de enervar la legalidad de los decretos ni de los actos particulares. De otro lado, mencionó que tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional no es posible comparar prestaciones específicas entre grados de escalafón diferentes, pues las características en este caso entre uno y otro grado difieren y están ligados a unos requisitos distintos que no encuentran equivalencias, por lo que aseguró que: «en la medida en que se trata de escalafones diferentes, no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera en grados disímiles y ya se estableció que no existe norma que imponga una obligación de realizar estudios técnicos para la expedición de los decretos de aumento salarial, y tampoco existe en el ordenamiento jurídico la obligación de realizar aumentos iguales para los docentes», y explicó que incluso la Corte Constitucional reconoció la posibilidad de incrementos por debajo de quienes ganen más de 2 SMMLV.
De esta forma se garantiza que el docente que pertenece al escalafón inferior mantenga su valor adquisitivo, cuyo trato diferenciado es justificado. Resaltó que para los años 2008 y 2009 «no se puede desconocer que los aumentos diferenciados entre escalafones corresponden a una política de incentivo a la formación avanzada y las negociaciones con el magisterio, en las que se pretendía mejorar la calidad educativa», y adujo que el demandante no logró probar las causales de nulidad sustancial relacionadas con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009.
En consecuencia, procedió a confirmar la decisión tomada por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira. 5.5. Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto sustantivo y fáctico.
Indicó que la sentencia efectuó una interpretación irrazonable y desproporcionada de las normas aplicables al caso, específicamente el artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4° de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Al respecto indicó: «En estas anualidades es que se debe centrar la atención Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del despacho a analizar la injusticia que se cometió con los docentes de la educación pública, puesto que como vemos gráficamente el Decreto Ley 1278 se creó en el año 2002, y posterior a ello empezó a regularse los nombramientos bajo esta nueva normatividad salarial».
Señaló que el tribunal confirmó la decisión de primera instancia argumentando que los incrementos salariales diferenciados entre 3DM y 3AM fueron tomados bajo criterios objetivos, como la formación y la experiencia (aspectos propios del escalafón docente). No obstante, esa conclusión desconoce que la controversia radica en el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en los años 2008 y 2009, en donde a los docentes ubicados en la categoría 3AM se les incrementó el salario en un porcentaje del 35,81%, mientras que para la categoría 3DM el incremento fue de un 52,56%.
Indicó que se evidencia que el tribunal desconoció el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad al no verificar si existían razones objetivas y constitucionales válidas para justificar un incremento salarial tan dispar. Así pues, se dejó de aplicar la sentencia C-1064 de 2001, la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial.
Señaló, que el trato otorgado a los docentes del grado 3DM frente al grado 3AM para los años 2008 y 2009 se realizó sin que mediara una justificación normativa, técnica, ni presupuestal, ya que se dispuso un aumento mayor para la categoría 3DM. Adujo que la falta de integración del precedente constitucional impidió que el juez aplicara un juicio de proporcionalidad a los actos demandados, pues de haberse aplicado la sentencia C-1064 de 2001 la conclusión jurídica habría sido opuesta ya que los actos que fijaron el incremento salarial serían nulos por contrariar el principio de igualdad sustancial.
Mencionó que no cuestiona la facultad del ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino que debate la forma arbitraria en la que se ejerce pues las diferencias salariales deben ser sustentadas en criterios objetivos racionales y proporcionales, que garanticen el respeto de los principios de igualdad y de equidad material.
Por lo que, no es dable mencionar las brechas salariales para justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron el incremento salarial. Frente a la configuración del defecto fáctico, señaló que existió omisión en la valoración probatoria ya que no se aportó prueba alguna que demostrara «la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa».
Señaló que la sentencia acusada tampoco precisó las justificaciones en la disparidad en el incremento de los salarios. Así: «En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado […]. 5.6.
Ahora bien, en el escrito de impugnación la accionante insistió nuevamente en los planteamientos realizados en el escrito de tutela y en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, pues mencionó que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo al avalar el esquema Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salarial que fijó un incremento en porcentajes desiguales durante los años 2008 y 2009.
Reiteró que se omitió un análisis material y riguroso de los hechos probados, los cuales evidenciaban que el hoy accionante, en su calidad de docente oficial (categoría 3AM), fue objeto de un trato salarial abiertamente desigual e injustificado frente a docentes pertenecientes a una categoría como la 3DM, quienes recibieron incrementos porcentuales significativamente superiores durante las anualidades 2008 y 2009.
Esto sin que se brindara mayor sustento técnico y jurídico. Indicó que esta situación desnaturaliza los principios de mérito, progresividad y equidad de carrera docente, en donde la premisa es que a mayores calidades profesionales corresponde una mayor retribución económica, así pues, al validar como razonable esa desigualdad la providencia incurre en un «defecto sustantivo y fáctico al desconocer el contenido normativo de la Ley 4ª de 1992, el Decreto Ley 1278 de 2002 y la jurisprudencia reiterada de las Altas Cortes» evidenciando la vulneración del principio «a trabajo igual, salario igual».
Mencionó que se infringió el articulado de la Constitución Política, pues la discusión no se limita a la legalidad de unos decretos salariales sino a la protección de derechos fundamentales para evitar un trato discriminatorio, lo que también demuestra que no se trata de una tercera instancia. Reiteró que en este caso se configuró un defecto sustantivo y fáctico ya que el tribunal desconoció el alcance del principio de igualdad y el mandato de progresividad salarial al aceptar como justificadas las diferencias entre las categorías sin verificar si existían razones que permitieran un incremento tan dispar en un mismo año. 5.7.
De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando para insistir nuevamente en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la relevancia constitucional, pues los argumentos de esta acción buscan reabrir el debate judicial ya que se pretende cuestionar que el incremento salarial diferenciado aplicado en los años 2008 y 2009 vulneró sus derechos.
Según su argumento, dicha variación impactó la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan la legalidad y razonabilidad de los incrementos salariales aplicados en los años objeto de controversia. En su decisión, se precisó que las diferencias obedecen a criterios normativos vinculados al grado y nivel del escalafón docente, así como a la potestad de configuración normativa del Gobierno Nacional, ejercida conforme con la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002.
Aspectos que de antemano suponen para esta colegiatura, que el asunto versa sobre una situación que resultó Radicado: 11001-03-15-000-2026-01856-01 Demandante: Carmen Inés Daza Gutiérrez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desfavorable a la parte accionante y que se limita a poner de presente su inconformidad con la decisión. De manera que, es posible concluir que el Tribunal Administrativo de Risaralda, como juez natural ya resolvió los planteamientos de la parte actora dentro del trámite ordinario 66001-33-33-004-2024-00238-00/02, al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 5.8.
Valga recordar que, en abundante jurisprudencia del máximo tribunal constitucional ha enfatizado que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates propuestos y resueltos por el juez natural de la causa «la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios», pues la competencia del juez de tutela se restringe «a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales…»17. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional en el caso examinado, se procederá a confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Carmen Inés Daza Gutiérrez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
CONFIRMAR el fallo de primera instancia del 7 de abril de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021.