11001031500020220217201 — Consejo de Estado

! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2022-02172-01 Demandante: FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR - FIDUCOLDEX Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial.

Subsidiariedad. Falta de congruencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 26 de mayo de 2022, a través del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito enviado el 13 de abril de 2022 al correo electrónico del Tribunal Administrativo de Santander1, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior – en adelante Fiducoldex –, por conducto de apoderada, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander con el objeto de que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso.

Estimó quebrantada tal garantía con ocasión del fallo del 12 de octubre de 2021, que confirmó la sentencia del 29 de octubre de 2020, a través de la cual el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-009-2018-00426-01, promovida por Fiducoldex contra el municipio de Floridablanca, Santander.

En concreto, solicitó a esta Corporación: “1. TUTELAR el Derecho Constitucional Fundamental al Debido proceso de FIDUCOLDEX S.A. vocera del patrimonio autónomo PROCOLOMBIA. ! 1 Remitido por competencia el 18 de abril de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #! 2.

Se proceda a REVOCAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander No. 133 proferida el 12 de octubre de 2021. 3. En su lugar ACCEDER a las suplicas (sic) de la demanda, declarando que FIDUCOLDEX no es sujeto pasivo del IPU lo que genera que el pago realizado se constituya como un pago de lo no debido, y por consiguiente se decrete la nulidad de las resoluciones invocadas al carecer de motivación adecuada; así como a título de restablecimiento del derecho la devolución de las sumas solicitadas” (Resaltado del texto original) 2.

Hechos La parte actora narró los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: Informó que el Banco de Comercio Exterior – Bancóldex, es una sociedad de economía mixta del orden nacional, creada mediante el artículo 21 de la Ley 7 de 1991 y el Decreto 2505 del mismo año, y organizada como un establecimiento de crédito bancario vinculado al Ministerio de Comercio Exterior y vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia.

Mencionó que Bancóldex, en calidad de fideicomitente, y Fiducoldex, en calidad de fiduciario, suscribieron un contrato de fiducia mercantil mediante Escritura Pública No. 8851 del 5 de noviembre de 1992, a partir del cual se conformó el patrimonio autónomo Fideicomiso de Promoción de Exportaciones Proexport Colombia, hoy Procolombia. Señaló que los predios identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 300- 361739, 300-361670, 300-361671 y 300-361672 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga, fueron adquiridos a título de compraventa por Fiducoldex mediante Escritura Pública No. 815 del 21 de junio de 2013, en su calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo Procolombia.

Indicó que la Secretaría de Hacienda de Floridablanca, Santander, expidió las facturas del impuesto predial unificado para dichos predios por las vigencias 2014, 2015 y 2016, las cuales sumaron un valor total de $9’184.740, el cual fue pagado oportunamente por Fiducoldex para no incurrir en mora. Adujo que el 11 de octubre de 2017, actuando como vocera del patrimonio autónomo Procolombia, Fiducoldex solicitó a la Alcaldía de Floridablanca la devolución del impuesto predial cancelado para esas vigencias, por considerar que se trataba de un pago de lo no debido.

Resaltó que su solicitud fue negada por la Secretaría de Hacienda de dicho municipio mediante Acto Administrativo RV No. 0035050 del 24 de octubre de 2017. Expuso que el 4 de enero de 2018 interpuso recurso de reconsideración contra la anterior decisión, el cual fue inadmitido por la entidad a través de la Resolución ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $! No. 1159 del 14 de marzo del mismo año. Sostuvo que el 17 de abril siguiente presentó recurso de reposición frente a la precitada resolución, argumentando que se cumplían todos los requisitos para que se admitiera el recurso de reconsideración, de conformidad con lo previsto en el artículo 501 del Acuerdo No. 045 de 2016, expedido por el municipio de Floridablanca.

Manifestó que a través del Acto Administrativo RV No. 007867 del 2 de mayo de 2018, la Secretaría de Hacienda de Floridablanca confirmó la inadmisión del recurso y además advirtió que Fiducoldex, como administradora del patrimonio autónomo Procolombia, estaba encargada de realizar los pagos del impuesto predial sobre los inmuebles antes relacionados, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 7 del Acuerdo 032 de 2012.

Afirmó que radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las anteriores decisiones, al considerar que la entidad desconocía que el sujeto pasivo de la obligación tributaria era el fideicomitente y/o beneficiario del patrimonio autónomo, que para el caso concreto era la Nación a través de Bancóldex, y no Fiducoldex, quien únicamente actuaba como fiduciaria y administradora del patrimonio autónomo.

Expresó que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de sentencia del 29 de octubre de 2020, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que Fiducoldex sí era el sujeto pasivo del impuesto predial, al ser el administrador de los bienes que conforman el patrimonio autónomo Procolombia.

Añadió que dicha decisión fue confirmada en su integridad por el Tribunal Administrativo de Santander mediante fallo del 12 de octubre de 2021. 3. Sustento de la vulneración Según la parte actora, en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander no se realizó un análisis de fondo en relación con la determinación del sujeto pasivo del impuesto predial.

En su criterio, existe una falta de congruencia entre lo alegado por Fiducoldex a lo largo del proceso y lo finalmente resuelto en el fallo de segunda instancia, debido a que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre el argumento central de la demanda y el recurso de apelación, esto es, la aplicabilidad del parágrafo 2 del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

Al respecto, consideró que en la providencia cuestionada no se hizo referencia alguna a la aplicación de esta norma, la cual establece que los responsables de ese tributo en virtud de un contrato de fiducia son el fideicomitente y/o el beneficiario, categoría ostentada en el caso concreto por Bancóldex y no por la parte demandante, quien únicamente actuaba como fiduciaria. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co %! Recalcó que el tribunal demandado llegó a una conclusión errada al establecer que Fiducoldex es sujeto pasivo del impuesto predial, ya que solo se percató de que figura como propietario de los predios en los certificados de libertad y tradición, y no tuvo en cuenta la normatividad que establece claramente quiénes son los obligados a pagar ese tributo en un contrato de fiducia mercantil.

Precisó que la falta de motivación de la sentencia condujo a la falta de congruencia, comoquiera que no existe consonancia entre los hechos y las pretensiones, con lo resuelto por el juez en segunda instancia. Recalcó que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre puntos esenciales alegados por la parte demandante en el curso del proceso, especialmente en la demanda y en el recurso de apelación, que de haber sido tenidos en cuenta hubieran llevado a una conclusión diferente.

Alegó que el caso fue resuelto de forma incongruente con la controversia planteada, ya que el tribunal no “conectó” correctamente su argumentación con el problema jurídico a resolver, lo que conllevó a que se decidiera el caso teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del contrato de fiducia y la existencia de unos certificados de libertad y tradición, cuando el conflicto versaba sobre la sujeción pasiva del impuesto predial unificado, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

Aseguró que, si la judicatura demandada se hubiera limitado a lo planteado por las partes, hubiera concluido que debía aplicarse dicha norma, pero contrario a ello se apartó de la ley y de lo solicitado en la demanda y en el recurso de apelación. Por lo anterior, consideró que también se incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación e interpretación errónea de las normas sobre la materia. 4.

Trámite de la acción de tutela A través de auto del 26 de abril de 2022, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander. Así mismo, dispuso la vinculación del juez Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, del alcalde de Floridablanca, Santander y del presidente de Bancóldex, en atención al interés que les asiste en las resultas del presente trámite constitucional. 5.

Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga El titular del despacho consideró que la acción de tutela es improcedente por no acreditar que se haya incurrido en alguna irregularidad procesal. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co &! Agregó que no se identificaron los hechos que generaron la presunta vulneración de las garantías de la parte actora.

Sostuvo que en primera instancia se acataron las normas procesales y sustanciales aplicables al caso, y que el fallo se soportó en los hechos y las pruebas legalmente aportadas y recaudadas en el proceso. Alegó que la accionante pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, pero no demostró la configuración de algún defecto en la providencia censurada. 5.2.

Municipio de Floridablanca El apoderado del ente territorial solicitó que se declare la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de inmediatez y por no acreditarse la vulneración alegada. Señaló que en el proceso ordinario se demostró que Fiducoldex, además de ser propietaria de los predios objeto de gravamen, también actuaba en calidad de vocera y administradora del fideicomiso Procolombia, motivo por el cual era el sujeto pasivo de la obligación tributaria y, por ende, no estaba excluida del pago del impuesto predial.

Mencionó que en el Acuerdo 031 de 2019, que correspondía al Estatuto Tributario Municipal anterior, se estableció que los inmuebles que figuraran en la base de datos estarían sujetos al cobro del impuesto predial unificado y sus sobretasas, y que la obligación tributaria tenía como hecho generador la propiedad, el usufructo, la posesión o la tenencia de un bien raíz, los cuales podían estar en cabeza de una persona natural o jurídica.

Refirió que, para el caso concreto, la propiedad de los inmuebles estaba en cabeza de Fiducoldex como vocera y administradora del patrimonio autónomo Procolombia, tal y como lo demostraba la Escritura Pública No. 815 del 21 de junio de 2013. Destacó que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 1234 del Código de Comercio, es deber indelegable del fiduciario el llevar la personería para la protección y defensa de los bienes fideicomitidos contra actos de terceros, del beneficiario y aún del mismo constituyente.

Explicó que tal obligación surge debido a que los patrimonios autónomos carecen de personería jurídica, por lo que la representación de la masa de bienes sometidas a fiducia recae en el fiduciario, así que es su responsabilidad adelantar las gestiones y actuaciones administrativas tendientes a proteger los bienes que le son encomendados.

Aclaró que en el evento en el que Bancóldex llegara a figurar en los certificados de libertad y tradición como propietario de los predios en cuestión, igualmente sería ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co '! sujeto pasivo del impuesto predial.

Por lo tanto, consideró que el municipio de Floridablanca actuó conforme a los lineamientos legales frente al asunto y obró de forma correcta al rechazar las solicitudes de devolución de los dineros por concepto de ese impuesto. De otra parte, aseguró que la sentencia cuestionada se notificó electrónicamente el 13 de octubre de 2021, mientras que la solicitud de amparo se radicó el 19 de abril de 2022, es decir, luego de transcurridos más de 6 meses, razón por la cual la acción no cumplía el requisito de inmediatez. 5.3.

Tribunal Administrativo de Santander y Bancóldex No contestaron la acción de tutela a pesar de que el contenido del auto admisorio les fue notificado electrónicamente mediante los Oficios Nros. 48462 y 48464 del 2 de mayo de 2022. 6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 26 de mayo de 2022, declaró la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

Al respecto, consideró que la parte actora empleó la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue dictada la sentencia cuestionada. Como sustento de su afirmación, expuso que las inconformidades planteadas por la accionante son las mismas en las que se sustentó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 29 de octubre de 2020, en la que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda.

Recalcó que frente a esos argumentos ya existe un pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Santander, autoridad que, en relación con el sujeto pasivo del impuesto predial y el responsable de la obligación sustancial del pago del tributo en el municipio de Floridablanca, estableció puntualmente que el patrimonio autónomo era el titular del derecho real de dominio sobre los bienes objeto de gravamen y, por lo tanto, Fiducoldex como su vocera y representante, era la encargada del pago del impuesto con cargo a los recursos del propio patrimonio.

Adujo que la demandante no puede ejercer la acción de tutela para insistir en los mismos hechos que ya fueron expuestos, analizados y resueltos por los jueces naturales de conocimiento. 7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó mediante memorial ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (! radicado el 7 de junio de 20222, en el que reiteró íntegramente los argumentos del escrito inicial de tutela.

Además, aseguró que con la presente acción no pretende reabrir una discusión judicial ni constituir una tercera instancia, sino poner en evidencia la configuración de un defecto sustantivo que ha afectado su derecho fundamental al debido proceso, razón suficiente para establecer que el presente asunto sí tiene relevancia constitucional.

Insistió en que, contrario a lo establecido por el a quo, el hecho de que se procure la protección de la garantía establecida en el artículo 29 de la Constitución Política, descarta que el estudio se base en un juicio meramente legal. Por tal razón, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se ampare el derecho fundamental al debido proceso de Fiducoldex, en el sentido de ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que emita una sentencia de reemplazo en la que tenga en cuenta lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró la improcedencia de la acción por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Para el efecto, deberá determinarse si la solicitud cumple con los requisitos de procedencia adjetiva contra providencias judiciales, que permitan a esta Sala de Decisión hacer el estudio de fondo correspondiente.

En caso de superarse lo anterior, deberá analizarse si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Tribunal Administrativo de Santander vulneró su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de la sentencia del 12 de octubre de 2021, que confirmó el fallo del 29 de octubre de 2020, a través del cual el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-009-2018-00426-01, promovida por Fiducoldex contra el ! 2 La sentencia de primera instancia fue notificada electrónicamente el 2 de junio de 2022. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co )! municipio de Floridablanca, Santander.

En tal sentido, se deberá verificar si la decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo por inaplicación del parágrafo 2 del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, en el que se establece que en los contratos de fiducia los responsables del pago del impuesto predial son el fideicomitente y/o el beneficiario y no el fiduciario. Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)3, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”5.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción ! 3 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO.

Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Idem. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *! constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia6 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva La Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, Fiducoldex, por conducto de apoderada, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander con el objeto de que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso. Estimó quebrantada tal garantía con ocasión del fallo del 12 de octubre de 2021, que confirmó la sentencia del 29 de octubre de 2020, a través de la cual el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-009-2018-00426-01, promovida por Fiducoldex contra el municipio de Floridablanca, Santander.

Concretamente, la parte actora considera que se desconoció su derecho al debido proceso al no declarar la nulidad de los actos administrativos con los que la ! 6 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "+! Secretaría de Hacienda de Floridablanca, Santander, negó su petición de devolución del dinero pagado por concepto de impuesto predial, sobre unos predios que había adquirido a título de compraventa como vocera y administradora del patrimonio autónomo Procolombia.

En su concepto, el valor asumido por Fiducoldex correspondía a un pago de lo no debido, ya que no era el sujeto pasivo de dicho tributo, pues el encargado de pagar esta obligación, en el marco de un contrato de fiducia, es el fideicomitente y/o el beneficiario, que para el caso concreto era Bancóldex, mientras que Fiducoldex ostentaba la calidad de fiduciaria.

En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción al considerar que no cumplía el requisito de relevancia constitucional. Al respecto, consideró que la parte actora empleó la solicitud de amparo como una instancia adicional del proceso ordinario, ya que planteó las mismas inconformidades que ya habían sido alegadas a través del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia cuestionada, y frente a las cuales ya existe un pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Santander.

Sin embargo, contrario a lo establecido por el a quo, la Sala advierte que el caso objeto de estudio sí es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora pretende poner de presente las presuntas irregularidades en las que incurrió la autoridad judicial cuestionada al decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto involucra la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, más allá del debate legal surtido ante el juez natural de la especialidad.

A pesar de lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción, pero por las razones que se exponen a continuación: La parte actora considera que en la sentencia cuestionada no se realizó un análisis de fondo en relación con la determinación del sujeto pasivo del impuesto predial.

En síntesis, la accionante aduce que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre puntos esenciales alegados por la parte demandante en el curso del proceso, especialmente en la demanda y en el recurso de apelación, que de haber sido tenidos en cuenta hubieran llevado a una conclusión diferente. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ""! Además, refirió que el caso fue resuelto de forma incongruente con la controversia planteada, ya que el tribunal no “conectó” correctamente su argumentación con el problema jurídico a resolver, lo que conllevó a que se decidiera el caso teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del contrato de fiducia y la existencia de unos certificados de libertad y tradición, cuando el conflicto versaba sobre la sujeción pasiva del impuesto predial unificado, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.

Aseguró que, si la judicatura demandada se hubiera limitado a lo planteado por las partes, hubiera concluido que debía aplicarse dicha norma, pero contrario a ello se apartó de la ley y de lo solicitado en la demanda y en el recurso de apelación. Así las cosas, la Sala entiende que la inconformidad de la accionante radica en una falta de congruencia entre lo planteado tanto en la demanda como en el recurso de apelación y lo finalmente decidido por el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia cuestionada.

Al margen de la razonabilidad de los argumentos planteados por la parte actora, lo cierto es que el juez constitucional no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, la Sala advierte que la demanda de tutela no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación7, la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 20118.

La tesis de la referida Sala Especial de Decisión fue expuesta en los siguientes términos: “El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. (…) Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad ! 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001- 03-15-000-2015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 8 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "#! originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

(…) Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en Tercera instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar (…)” (Destacado por la Sala) En consideración a la anterior postura, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Debido a lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad.

Sobre este presupuesto, el artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela en los siguientes términos: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "$! (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” (Se resalta) De igual manera, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estipuló: “La acción de tutela no procederá: 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”.

(Negrilla fuera de texto) Así mismo, a través de sentencia T-458 de 2014 la Corte Constitucional refirió aspectos sobre el principio de subsidiariedad, así: “En cuanto al requisito de subsidiariedad, esta Corporación ha señalado que para que la tutela, que constituye un mecanismo residual y subsidiario, proceda al ser interpuesta por una persona se debe cumplir con las exigencias de que el actor (i) no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que existiendo otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite un perjuicio irremediable.

En este orden de ideas, el juez de tutela debe comprobar la existencia de otro medio de defensa judicial, evaluar las circunstancias que se invoquen en la acción constitucional (de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991) y verificar si el mecanismo existente puede brindar o no soluciones de forma clara, definitiva y precisa al demandante, que constituya una protección similar o análoga a la que el juez constitucional le podría brindar a través del amparo tutelar.” De allí se tiene que la acción de tutela es un mecanismo de carácter residual y subsidiario que procede únicamente cuando no existan otros medios de defensa judicial, razón por la cual no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los trámites judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.

En el caso concreto, es evidente que frente a la decisión que se cuestiona a través de la solicitud de amparo procede el recurso extraordinario de revisión, mecanismo judicial idóneo al cual puede acudir la parte actora para plantear ante el juez natural el yerro advertido en el escrito de tutela. Por lo tanto, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la solicitud de amparo, comoquiera que la misma no cumple con el requisito de subsidiariedad que debe caracterizarla. ! Demandante: Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2022-02172-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "%! Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, a través de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción, pero por las razones expuestas en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confírmase la sentencia del 26 de mayo de 2022, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”!