Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros Demandado: Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali Temas: Tutela contra pronunciamiento de la procuraduría que declaró asunto no susceptible de conciliación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Gustavo Adolfo Palacios y otros1, en contra de la sentencia proferida el 14 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud Gustavo Adolfo Palacios y otros promovieron solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideraron vulnerados con ocasión del auto proferido el 17 de marzo de 2021 por la Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali, que declaró la improcedencia de la conciliación prejudicial adelantada, por haber operado la caducidad del medio de control que se pretendía ejercer.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Como consecuencia de los daños causados a lotes de terreno y predios rurales, causados por el uso inapropiado del alcantarillado de ACUAVALLE S.A. E.S.P. en el carcavamiento del municipio El Cairo, iniciaron proceso verbal de responsabilidad civil extracontractual en contra de la mencionada entidad, proceso que conoció el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartago, bajo radicado 76-147-31-03-001- 2017-00111-00, pero este remitió la demanda al Juzgado Primero Administrativo de 1 Jaime Alexander Palacios, Leidy Alexandra Palacios, Olga Lilian Palacios y Luz Mery Valencia. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros Cartago para conocer del proceso y continuar con las etapas procesales. ii) El referido despacho judicial, mediante auto interlocutorio del 29 de agosto de 2019, inadmitió la demanda que cursó bajo radicado 76-147-33-33-001-2019- 00088-00, para solicitar el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, hecho que no alcanzó a subsanarse en el término concedido, por lo que se solicitó el retiro de la demanda por correo electrónico, en vista de la situación de emergencia sanitaria y social derivada de la pandemia por Covid-19. iii) El 5 de marzo de 2021, vía correo electrónico, los demandantes presentaron solicitud de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para ejercer el medio de control de reparación directa contra ACUAVALLE S.A. E.S.P. A esa solicitud se le asignó el radicado SIAF:1372, de tal manera, la Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali, a través de auto del 17 de marzo de 2021, afirmó que no era posible darle trámite a la solicitud por haber operado el fenómeno de caducidad. iv) En relación con esta decisión, los demandantes argumentaron que les fueron vulnerados sus derechos fundamentales por la autoridad demandada, al reiterar que la procuraduría no podía abstenerse de tramitar la solicitud de conciliación con el argumento de la supuesta caducidad del medio de control. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] desvirtuar el fallo dictado en Auto No. 81 de fecha 17 de marzo de 2021, dentro de Conciliación Extrajudicial convocando los accionantes a la EMPRESA ALCANTARILLADOS DEL VALLE ACUAVALLE S.A. E.S.P., por reparación directa, en el sentido de no dar trámite a la solicitud de conciliación en este digno Despacho”[…]». 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali2, rindió informe en el que efectuó una síntesis de las actuaciones adelantadas en el trámite de la solicitud de conciliación referida para señalar que en este asunto había operado el fenómeno de caducidad. Explicó que no se vulneró ningún derecho fundamental, por cuanto a los convocantes se les expidió la constancia respectiva, que daba por agotado el requisito de procedibilidad, y podían acudir a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en donde se determinaría si el medio de control está caducado o no. 2 Ver índice 18 de SAMAI (Primera instancia), radicado 2023-00206-00. 18_CONTESTACIONDEDEMANDA_CONTE STACIONTUTELA(.pdf) NroActua 2 1. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros 1.3 Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante sentencia del 14 de junio de 2023 negó el amparo al considerar que: «[…] Atendiendo lo anterior, sin mayores dubitaciones la Sala encuentra que en el presente asunto no se avizora la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, pues de conformidad a lo acreditado en el plenario, la PROCURADURÍA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI, actuó de conformidad a lo establecido en el parágrafo 2o del artículo 2.2.4.3.1.1.6 del Decreto 1069 de 2015, pues del estudio de la solicitud de conciliación elevado, encontró que el medio de control incoado se encontraba caduco, lo cual, en atención al artículo 2.2.4.3.1.1.2 parágrafo 1o del precitado decreto, era un asunto no conciliable.
De manera que, encontrándose dentro de los 10 días para expedir la correspondiente constancia en ese sentido, profirió el Auto No. 81 del 17 de marzo de 2021, por medio del cual declaró que el asunto no era conciliable por caducidad, y expidió la respectiva constancia. Debe decirse que, dichas actuaciones fueron notificadas al correo electrónico del apoderado de los actores, el abogado DANIEL CHICA MURILLO, esto es, danielchicamurillo@hotmail.com; no obstante, tan solo hasta el 22 de septiembre de 2022, el apoderado solicita información respecto al agendamiento de la audiencia de conciliación, ante lo cual, se le informó que el 17 de marzo de 2021, se le había notificado el Auto No. 81 y la constancia expedidos por la PROCURADURÍA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE CALI.
Por otro lado, se encuentra que el apoderado de los actores pasó por alto la advertencia realizada por la Procuraduría accionada en las actuaciones mencionadas, en el sentido de señalarle que dicha “Agencia del Ministerio Público no es la última instancia para determinar la caducidad del asunto en cuestión, razón por la cual expide la constancia pertinente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Decreto 1069 del 2015 y la Ley 640 de 2001, documento con el cual la parte aquí convocante puede acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que sea el Juez de conocimiento quien determine, en últimas, si efectivamente operó o no el fenómeno de la caducidad en el asunto materia de la referencia”.
De modo que, en ningún momento la Procuraduría fue vulneradora de su derecho al debido proceso, ni al acceso a la administración de justicia, pues con la constancia expedida por dicha entidad, los accionantes podían acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que el juez del asunto determinara si efectivamente se había configurado la caducidad del medio de control. […]». 1.4.
El recurso de apelación4 La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para lo que insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial y solicitó un estudio más profundo del reclamo constitucional presentado. 2. Consideraciones 3 Ver índice 2 de SAMAI, radicado 2023-00354-01. 4 Ver índice 2 de SAMAI, radicado 2023-00354-01. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) problema jurídico; iii) derecho al debido proceso y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20005 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20196, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.2. Problema jurídico La Sala deberá establecer si: ¿la presente solicitud de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva, especialmente, el de subsidiariedad? De ser favorable la respuesta al anterior interrogante, definir si ¿La Procuraduría Diecinueve Judicial II Administrativa para Asuntos Administrativos de Cali desconoció los derechos fundamentales de los demandantes, al declarar que el asunto propuesto por los convocantes no era susceptible de conciliación porque había operado la caducidad del medio de control que se iba a ejercer? 2.3.
Derecho al debido proceso. La garantía del debido proceso, plasmada en la Constitución Política como derecho fundamental de aplicación inmediata y consignada, entre otras, en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo año y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, sino que exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta Constitucional, el ajuste de toda actuación a las normas preexistentes al acto que se imputa, la competencia de la autoridad que orienta el proceso; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características, así, como la ejecución de cualquier orden legalmente dada por autoridad administrativa.
Es decir, que el someter las controversias a procedimientos preestablecidos e iguales, no solo garantiza el derecho de defensa, sino que también el principio de la igualdad ante la ley, en el campo de la administración de justicia y, asegura de 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 26 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros manera eficaz la imparcialidad de los encargados de administrar justicia, mediante la neutralidad de los procedimientos.
Las autoridades judiciales y administrativas, así como las civiles, deben actuar respetando la secuencia de los actos previstos en la ley, pues su inobservancia puede ocasionar sanciones legales, de igual manera el artículo 29 de la Constitución Política establece el derecho fundamental al debido proceso así: «El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]». La Corte Constitucional ha señalado que el debido proceso, ya sea judicial, disciplinario o administrativo, es un derecho con rango fundamental7, establecido como una garantía para los asociados que confían en que los actos del servidor público tienen como fundamento un proceso justo y adecuado.
En la sentencia T - 1263 de 2001, la alta Corporación, sostuvo: «[…] El derecho fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales.
El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda – legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios criminales. […]» El carácter fundamental del derecho al debido proceso proviene de un estrecho vínculo, con el principio de legalidad al que deben ajustarse no solo las autoridades judiciales, sino también las administrativas y aquellas que adelantan la fuerza pública en la definición de los derechos individuales, es pues, la defensa de los procedimientos, en especial de la posibilidad de ser oído y vencido en juicio. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – De la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia 7 Al respecto puede consultarse la sentencia C – 597 de 2003. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia8, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.
Caso concreto. De conformidad con los supuestos fácticos acreditados en el expediente y los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, se observa que lo pretendido por Adolfo Palacios y otros, es que, en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, se dejen sin efectos el auto proferido con ocasión de la solicitud de conciliación prejudicial presentada el 5 de marzo de 2021, con radicado SIAF:1372, mediante el cual se declaró que se trataba de un asunto no conciliable por haber operado la caducidad del medio de control que se pretendía ejercer.
Para decidir, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas por la procuraduría demandada en el asunto en cuestión, así: - El 5 de marzo del 2021, Gustavo Adolfo Palacios Valencia y otros, presentaron solicitud de conciliación extrajudicial, en aras de convocar a ACUAVALLE S.A. E.S.P., la cual fue asignada a la Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali. - La solicitud de conciliación trataba sobre la presunta responsabilidad administrativa de la entidad convocada con ocasión de los daños ocurridos en el inmueble que había sido de propiedad de los convocantes hasta el 24 de junio del 2016, es decir, que, a partir del día siguiente, la parte convocante tenía 2 años para agotar el requisito de procedibilidad, esto es, hasta el 25 de junio del 2018, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 164, numeral 2° literal i) y 118 del C.P.A.C.A. De tal forma, al presentarse la solicitud de conciliación el 5 de marzo de 2021, el ente de control consideró que no era procedente dar trámite a la solicitud, ya que para agotar el requisito de procedibilidad, el término finalizó el 25 de junio de 2018. 8 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros - El 17 de marzo de 2021, una vez revisados los factores de competencia y los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 2015, la Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali declaró que el asunto de la referencia no era susceptible de conciliación, por tratarse de una controversia que versaba sobre asuntos en los cuales la correspondiente acción caducó, y que tal decisión se notificó al apoderado de la parte convocante mediante correo electrónico.
En la referida decisión se les indicó: «esta Agencia del Ministerio Público no es la última instancia para determinar la caducidad del asunto en cuestión, razón por la cual expide la constancia pertinente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Decreto 1069 del 2015 y la Ley 640 de 2001, documento con el cual la parte aquí́ convocante puede acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que sea el Juez de conocimiento quien determine, en últimas, si efectivamente operó o no el fenómeno de la caducidad en el asunto materia de la referencia […]».
De tal manera, se expidió la respectiva constancia, por lo que los demandantes podían presentar la respectiva demanda y que fuera la jurisdicción de lo contencioso- administrativo la que se pronunciará finalmente sobre la caducidad del medio de control. Como de observa, la inconformidad de la parte demandante se centra en el auto del 17 de marzo 2021, mediante el cual la procuraduría demandada declaró que el asunto no era susceptible de conciliación prejudicial, por haber operado la caducidad del medio de control que se pretendía interponer, y ordenó expedir la respectiva constancia. Dada la controversia, se recuerda que los artículos 90, 104 y 105 de la Ley 2220 de 2022, disponen:
ARTÍCULO
90. ASUNTOS NO CONCILIABLES. No. son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: […] 3. En los que haya caducado la acción. […].
ARTÍCULO 104. CONSTANCIA PARA ASUNTOS NO CONCILIABLES. Cuando se presente una petición de convocatoria de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público así lo señalará mediante decisión motivada que deberá notificar dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud y en la que ordenará la expedición de la constancia de que trata el artículo 103 de la presente ley, una vez en firme la decisión. Si durante el trámite de la audiencia se observare que se trata de un asunto que no es conciliable, se dejará anotación en el acta y se expedirá la respectiva constancia, sin perjuicio de lo establecido para el recurso de reposición en el parágrafo del artículo 114 de la presente ley. […]
ARTÍCULO 105. CONSTANCIA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL. El agente del Ministerio 8 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros Público expedirá el documento que acredita ante la autoridad judicial que, efectivamente, el trámite de conciliación extrajudicial se surtió para efectos de la presentación de la demanda, cuando a ello hubiere lugar.
En la constancia se indicará. la fecha de presentación de la solicitud, la fecha en que se celebró la audiencia, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación. Esta constancia se expedirá en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento, la constancia deberá expedirse en el plazo establecido en el artículo 104 de la presente ley. […] En este orden de ideas, la Sala observa que la solicitud de tutela presentada por los demandantes no satisface el requisito de la subsidiariedad, pues, sin perjuicio de la decisión contenida en el auto acusado, a través del cual se declaró no conciliable el asunto traído en la solicitud de conciliación prejudicial identificada con el radicado SIAF:1372, lo cierto es que la Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos ordenó expedir la respectiva constancia, en virtud del numeral 1 del artículo 105 de la Ley 2220 de 2022, por lo que pueden acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en ejercicio del medio de control de reparación directa, y será allí, donde el juez de conocimiento decida si hay lugar o no a declarar su caducidad.
En igual sentido se pronunció esta Subsección9 al decidir un asunto de contornos similares: «[…] Así las cosas, la Sala evidencia que si bien es cierto que la autoridad accionada señaló que no era conciliable el asunto debatido en la petición de conciliación prejudicial con radicación «E2022-678274», por cuanto operó el fenómeno la caducidad, también lo es que no se han agotado todas las instancias para determinar si acaeció o no la referida figura procesal, habida cuenta de que los demandantes están facultados para instaurar la demanda de reparación directa (comoquiera que se expidió la correspondiente constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, de acuerdo con el artículo 105 de la Ley 2220 de 2022), dentro de la que es dable discutir si se presentó o no oportunamente la solicitud de conciliación prejudicial, lo cual definirá el juez contencioso-administrativo, al estudiar si el medio de control se promovió en tiempo, y en caso de que determine que no y lo rechace (en atención al artículo 169 (numeral 1) del CPACA), esa decisión es susceptible de apelación, de conformidad con el artículo 243 (numeral 1) ibidem. […]» Dicho lo anterior, se recuerda que la exigencia en la interposición de los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico pertinentes y conducentes a la controversia particular tiene como finalidad evitar que la solicitud de amparo los suplante.
Es decir, se persigue que, al hacer uso de la solicitud de tutela, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. 9 Sentencia del 22 de junio de 2023, expediente 76001-23-33-000-2023-00254-01 9 Radicado: 76001-23-33-000-2023-00354-01 Demandante: Gustavo Adolfo Palacios y otros Razón por la cual, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia resulta improcedente en tanto los demandantes pueden acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, tal como lo dejaron ver en la solicitud de conciliación prejudicial, sin perjuicio de lo resuelto por la Procuraduría Diecinueve II para Asuntos Administrativos.
De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la decisión del a quo que negó la solicitud de amparo de para, en su lugar, declararla improcedente, por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 14 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca: en su lugar, declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Gustavo Adolfo Palacios y otros, en contra de la Procuraduría Diecinueve Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador