w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 04349 01 (3925–2017). Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Imposibilidad de homologar tiempo de servicio con producciones literarias. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 13 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 José Francisco Theodosiadis Bautista, por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 018922 de 16 de mayo, RDP 024189 de 29 de junio y RDP 026663 de 20 de julio, todas de 2016, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2 negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó la decisión al resolver los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 1 Folios 38 a 48 del expediente. 2 En adelante UGPP.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, deprecó ordenar a la UGPP conceder la pensión gracia, liquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, debidamente indexados aplicando el índice de precios al consumidor desde el momento en que se reconozca la prestación hasta el pago efectivo de la misma. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda. Relató que José Francisco Theodosiadis Bautista nació el 8 de diciembre de 1955, razón por la cual el 8 de diciembre de 2005 cumplió 50 años de edad, y prestó servicio docente del orden nacionalizado desde 1975 hasta el 31 de agosto de 1998 de la siguiente manera: - En la Secretaría de Educación del Vaupés desde el 12 de febrero de 1975 y hasta el 1.º de febrero de 1976. - En la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá en dos periodos: i) entre el 3 y el 17 de junio de 1977; y ii) desde el 18 de julio de 1977 hasta el 31 de agosto de 1998.
Así mismo, indicó que con la producción de dos obras literarias llamadas “La (dis)construcción de otro?” y “La literatura testimonial”, cumple los requisitos de tiempo de servicio para adquirir la pensión gracia, pues obtendría más de los 20 años de servicios exigidos por la ley. Precisó que el 25 de febrero de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Petición que fue resuelta de manera negativa con la Resolución RDP 018922 de 16 de mayo de 2016.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Contra el anterior acto administrativo el reclamante interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, los cuales fueron desatados con las Resoluciones RDP 024189 de 29 de junio de 2016 y RDP 026663 de 20 de julio del mismo año, con las que se confirmó la negativa del reconocimiento pensional. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Como concepto de violación argumentó que la negativa de la UGPP para otorgar la prestación se sustentó en que no hay lugar a reconocer dos (2) años de tiempo de servicio por cada una de las obras literarias escritas por él, omitiendo así dar aplicación a la Ley 50 de 1886 y al Decreto 753 de 1974.
De igual forma, realizó un análisis sobre la pensión gracia y los requisitos que la ley y la jurisprudencia han establecido para obtener el reconocimiento y pago, considerando que en el caso de estudio se cumplieron los requisitos exigidos para ello. 1.4. Contestación de la demanda. La UGPP3, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Señaló que en el caso del señor Theodosiadis Bautista no se cumplen los requisitos señalados por la Ley 114 de 1913, pues el tiempo de servicio como docente es del orden nacional, circunstancia que impide acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el 15 de mayo de 2017 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: 3 Folios 62 a 64 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 «Se contrae a determinar si el Sr. José Francisco Theo dosiadis Bautista, reúne los requisitos fijados en la ley 114 de 1913 y demás normas concordantes y en consecuencia, si tien e derecho a que se le reconozca y pague la pensión de gracia.» 4 (sic) 1.6.
Decisión de primera instancia objeto de apelación 5 En sentencia de 13 de junio de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘E’ negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. La autoridad judicial, luego de realizar una revisión de los documentos allegados al expediente, consideró que el demandante no cumplió con el requisito de 20 años en el servicio docente del orden territorial o nacionalizado como lo establece la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, pues únicamente laboró en esas circunstancias 18 años y 2 meses.
En cuanto al cómputo de tiempos se servicio por la producción literaria de dos libros, el a quo indicó que las previsiones normativas de la Ley 50 de 1886 se orientaron a regular lo relativo a la pensión ordinaria de jubilación y el artículo 13 ibidem puntualmente se refirió a los docentes de colegios privados. De igual manera, explicó que la pensión gracia es una prestación especial desarrollada por normas específicas, por lo que no admite ser regulada con preceptos que correspondan a pensiones ordinarias, circunstancia que ya ha sido objeto de pronunciamiento jurisprudencial por parte del Consejo de Estado en sentencia de 6 de septiembre de 2001 (Rad: 25000-23-25-000-1998-05993-01). 4 Folios 107 a 110 y en CD anexado a folio 111 del expediente. 5 Folios 175 a 184 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.7. Recurso de apelación.6 La apoderada de José Francisco Theodosiadis Bautista allegó escrito con el que manifestó no estar de acuerdo con la decisión de primera instancia. Argumentó que para efectos de contabilizar los años de servicios con la intención de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 permite tener en cuenta los tiempos prestados en cualquier momento, incluso anteriores a la vigencia de la ley en mención. Lo anterior quiere decir que es posible dar aplicación a lo indicado en el artículo 13 de la Ley 50 de 1886 en su caso particular.
Consideró que no pueden desestimarse las obras literarias realizadas, ya que estas pueden ser utilizadas para acumular tiempo de servicios. Al respecto, puso de presente las sentencias del Consejo de Estado con radicados: 25000-23-25-000-2006- 02593-01 (1094-2009) de 24 de junio de 2010; 25000-23-25-000- 2002-13488-01 (7318-2005) de 1.º de marzo de 2012; y 25000-23- 25-000-2011-00574-01 (0768-2014) de 6 de mayo de 2015. 1.8.
Trámite correspondiente a la segunda instancia José Francisco Theodosiadis Bautista 7 insistió en los argumentos presentados en el recurso de apelación y solicitó que sea tenida en cuenta la sentencia de unificación jurisprudencial de 21 de junio de 2018 con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). La UGPP8 reiteró lo esgrimido en la contestación de la demanda y pidió confirmar la sentencia de primera instancia. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 6 Folios 139 y 140 del expediente. 7 Folios 162 a 163 y 167 del expediente. 8 Folios 164 a 166 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual manera, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso 10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, por tanto, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo señalado en el mencionado recurso. 2.2.
Del problema jurídico Considera esta Sala de Subsección, que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿José Francisco Theodosiadis Bautista, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apel ante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»11 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 13 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Análisis probatorio. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado lo siguiente: José Francisco Theodosiadis Bautista nació el 8 diciembre de 195514, razón por la cual, el 8 de diciembre de 2005 cumplió 50 años de edad. En certificación expedida el 27 de agosto de 2013 por la Gobernación del Vaupés, se observa que el señor Theodosiadis Bautista estuvo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental con la anotación de “Sector Público Nacional” y presenta la siguiente novedad:15 14 Copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 2 del expediente. 15 Folios 28 a 30 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En esa misma certificación se indicó que la Nación realizó los aportes correspondientes a pensión, los cuales fueron consignados en CAJANAL.
Ahora bien, mediante Decreto 897 de 2 de junio de 1977, la Alcaldía Mayor de Bogotá nombró al demandante en la Secretaría de Educación Distrital, determinando lo siguiente: «Decreto Número 897 – 2 JUN 1977 “Por el cual se causan algunas novedades de personal de la Secretaría de Educación Distrital”, EL ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA En uso de sus atribuciones legales,
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO. - Nómbrense a las siguientes personas Maestros de la División Operativa – Administración de Enseñanza Primaria, con asignación mensual de acuerdo a la categoría que acrediten en el escalafón Nacional, así: […] THEODOSADIS B. JOSE FRANCISCO C.C. […] En reemplazo de Etelvina Ávila, quien pasó a Educación Media. […]
TERCERO. – Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNIQUESE Y CUMPLASE,»16 El anterior nombramiento permaneció en el tiempo hasta el retiro efectivo del servicio, así lo certifica la Secretaría de Educación 16 Folios 20 a 24 del expediente. Día Mes Año Día Mes Año 12 2 1975 1 2 1976 FONDO EDUCATIVO REGIONAL DOCENTE HASTA
25. PERIODOS DE VINCULACIÓN LABORAL
26. ENTIDAD EMPLEADORA 27. Cargo / Observaciones DESDE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Distrital de Bogotá el 20 de noviembre de 2015 17, en donde se desprende que el tipo de vinculación es docente de primaria en propiedad del orden nacionalizado, no activo; y con las siguientes novedades: El 25 de febrero de 2016 el accionante radicó petición ante la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia. En respuesta a la solicitud, la entidad profirió la Resolución RDP 018922 de 16 de mayo de 2016 18, en la que indicó que no cuenta con la exigencia de veinte años de docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado para ser beneficiario de la prestación reclamada.
En el mencionado acto señalaron como tiempos los siguientes: 17 Folios 25 a 27 del expediente. 18 Folios 8 y 9 del expediente. dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa Tipo de Novedad Reconocimiento tiempo laborado antes posesión Plantel Educativo IED LA PALESTINA Municipio BOGOTÁ Tipo de Novedad Nombramiento en Propiedad - Primaria Plantel Educativo IED LA PALESTINA Municipio BOGOTÁ Tipo de Novedad Comisión estudios no remunerada Plantel Educativo Municipio BOGOTÁ Tipo de Novedad Prorroga Comisión Estudios N/R Plantel Educativo Municipio BOGOTÁ Tipo de Novedad Retiro por renuncia Plantel Educativo IED LEON DE GREIFF Municipio BOGOTÁ 98 98 31 8 94 16 1 95 365 5 Res. 6188 1 9 94 17 1 92 16 1 94 730 4 Res. 228 28 1 93 18 1 77 3 Res. 2601 29 9 77 15 7 77 18 7 17 6 77 NOVEDADES 2 Dec. 897 2 6 HASTA TOTAL 1 Res. 442 8 77 Tipo de A.A. No de A.A. Fecha A.A. Fecha Posesión DESDE 3 6 77 17 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 La anterior decisión fue objeto de recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos con las Resoluciones RDP 024189 de 29 de junio de 2016 y RDP 026663 de 20 de julio del mismo año, por medio de las cuales confirmaron la decisión de negar lo solicitado.
Ahora bien, el señor José Francisco Theodosiadis Bautista argumentó que cuenta con 19 años y 33 días de servicio territorial o nacionalizado, y que se deben adicionar cuatro (4) años más por la publicación de dos obras literarias de su autoría. Al respecto, allegó la ficha de registro de los mencionados libros en el ISBN 19, los cuales son i) Literatura testimonial y ii) La (des)construcción del otro, de los cuales reposan algunos ejemplares en las bibliotecas del Congreso de la República y de la Universidad Nacional.20 2.5.
Análisis del caso en concreto. De lo descrito previamente, si bien es claro que José Francisco Theodosiadis Bautista cumple con el requisito de 50 años de edad y que no se tienen reproches sobre su actuar como docente del que pueda objetarse su buena conducta, también lo es que no cumple con los requisitos de tiempo de servicio para que le sea otorgada una pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913.
Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: 19 International Standard Book Number. 20 Folios 31 a 36 del expediente. ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD CARGO VINCULACIÓN MODALIDAD BGTA DSTO CAPITAL 19770603 19770617 TIEMPO SERVICIO DOCENTE N/IZADO PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19920118 19940116 TIEMPO SERVICIO DOCENTE N/IZADO PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19940117 19950116 TIEMPO SERVICIO DOCENTE N/IZADO PRIMARIA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 El demandante allegó certificado expedido por la Secretaría de Educación del Vaupés, en el que se indicó que el tiempo de servicio que transcurrió entre el 12 de febrero de 1975 y el 1° de febrero de 1976 fue como docente del orden nacional.
Dicha certificación fue reseñada en el mismo sentido por el a quo en la sentencia objetada, sin que en el recurso de apelación se refutara, por lo que, conforme a la certificación aportada, se tiene que el demandante, por ese año de servicio, tuvo una vinculación de carácter nacional. Sobre el particular, no puede perderse de vista que en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 se estableció que la certificación expedida por la autoridad nominadora tiene la virtualidad de probar la calidad de docente siempre que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación del educador y, en este caso, la misma cumple con ese presupuesto.
En cuanto a la segunda vinculación, el Decreto 897 de 2 de junio de 1977, documento que fue allegado, y del cual se observa que fue suscrito por autoridad administrativa de carácter territorial (alcalde mayor de Bogotá); da cuenta que el nombramiento del señor José Francisco Theodosiadis Bautista fue en la División Operativa de la Secretaría de Educación Distrital como docente de enseñanza primaria, lo que significa que el tiempo de servicio por esta vinculación resulta procedente para el cómputo para acceder a la pensión gracia, por cuanto esta novedad laboral se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.21 En este aspecto resulta necesario resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 014 de 2020 concluyó que: «84.
Para la Corte, la norma solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de 21 Al respecto, véase la sentencia SU-014 de 2020, proferida por la Corte Constitucional. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley. [ ] Así las cosas, es claro que el sentido hermenéutico que las autoridades dieron a la disposición, dejó de lado que el beneficio se concede a los maestros de primaria, habida cuenta que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las instituciones de esta naturaleza eran de carácter territorial y, por tal motivo, los educadores adscritos a los mismas no tenían derecho a una pensión ordinaria de jubilación porque ningún departamento o municipio contaba con recursos suficientes para conceder ese beneficio; solo los docentes de secundaria nacionales podían devengarla.
De esta forma, la prestación pretendía acabar con el trato inequitativo de la primera categoría de docentes. 86. Se debe indicar que si bien la Ley 43 de 1975 entre los años 1976 y 1980 nacionalizó la educación prestada por las entidades territoriales, siguiendo la línea argumentativa desarrollada en precedencia (supra, 72 a 82), dicha circunstancia no derivó en que los profesores pasaran de plano a ser educadores con un régimen laboral y prestacional del orden nacional o equivalente a este, pues ello solo ocurrió a partir de la Ley 91 de 1989.
Adicionalmente, pese a que los recursos para el sostenimiento de los planteles nacionalizados podían tener su origen en la Nación, esto no implicaba la conversión del vínculo docente; tampoco la intervención del FER en el acto administrativo demostraba la dependencia de la Nación. [ ]» Precisado lo anterior, en el caso bajo análisis, de la mencionada vinculación, el demandante acreditaría 21 años, 2 meses y 28 días, no obstante, se debe tener en cuenta que permaneció en “comisión no remunerada” entre el 18 de enero de 1992 y el 16 de en ero de 1995, es decir, 3 años aproximadamente, por lo que el tiempo total como docente territorial es de 18 años, 2 meses y 2 8 días, el cual resulta insuficiente para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, el señor Theodosiadis Bautista consciente de la falta del requisito de tiempo mínimo de 20 años de labor docente puso en consideración y argumentó, tanto en la demanda como en el escrito de apelación, que cuenta con dos obras literarias que, según Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 50 de 1886 le otorgarían 2 años de servicio por cada uno de los libros.
Sobre el particular, la norma en mención señala: «Artículo 13. Las tareas del Magisterio privado quedan asimiladas a los servicios prestados a la Instrucción Pública, y serán estimadas para los efectos legales en los términos del artículo anterior. La producción de un texto de enseñanza que tenga la aprobación de dos Institutores o Profesores, lo mismo que la publicación durante un año de un periódico exclusivamente pedagógico o didáctico, siempre que en ninguno de los dos casos el autor o editor haya recibido al efecto auxilio del Tesoro Público, equivaldrán respectivamente a dos años de servicios prestados a la Instrucción Pública.» El inciso transcrito fue reglamentado por el Decreto 753 de 1974, que en su artículo 3.º indicó de manera clara que «cada libro adoptado y recomendado conforme indican las anteriores disposiciones, equivaldrá a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor, cualquiera que fuere el número de tomos publicados […]».
De lo reseñado, vale la pena aclarar que el mencionado artículo 13 de la Ley 50 estuvo reservado en un principio a los maestros de educación privada y, posterior a ello, al ejercicio público, pero siempre destinada, en materia pensional, a la pensión jubilación ordinaria. En línea de lo anterior, se recuerda que la pensión gracia, instituida en la Ley 114 de 1913, es una prestación de carácter especial, con requisitos específicos y establecida para un grupo particular de docentes oficiales, por lo que resulta inapropiado aplicar preceptos normativos de una norma general para obtener su recono cimiento.
Aunado a ello, vale la pena resaltar que las normas y jurisprudencia puestas de presente en esta providencia son claras en indicar que para acceder a la pensión gracia, creada con la Ley 114 de 1913, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 se requiere de prestar el servicio docente por un mínimo de 20 años, exclusivamente en el orden territorial o nacionalizado, por lo que no se prevé la posibilidad de homologar tiempos de servicio a través de otras herramientas, como por ejemplo la producción de obras literarias, pues los años que se otorguen por la realización de libros, son años ordinarios en el ejercicio docente, contrarios a los específicos exigidos por la norma especial.
En línea de lo anterior, se recuerda que en la ya mencionada jurisprudencia que esta sección ha establecido sobre la pensión gracia el carácter de la plaza docente a ocupar resulta realmente importante, por lo que no puede tenerse en cuenta el tiempo de servicio de manera general u ordinaria como se pretende en el caso de la referencia. Al respecto, debemos puntualizar que al ser la Ley 114 de 1913 posterior a la expedición del artículo 13 de la Ley 50 de 1886, es claro que el legislador pudo haber permitido el cómputo de tiempos de servicio bajo las reglas del mencionado artículo 13, otorgando la posibilidad de sumar años con actividades adicionales a la labor docente, sin embargo, ello no ocurrió, y a pesar de las reglamentaciones y extensiones de que ha sido objeto la pensión gracia no se ha determinado la posibilidad de computar libros para la mencionada pensión. Esta Corporación ya se ha pronunciado en similares términos en un caso análogo, circunstancia que fue puesta de presente por el a quo, y que hoy se ratifica sin que existan motivos para realizar una modificación jurisprudencial, así, en sentencia de 6 de septiembre de 2001, se señaló: «El demandante solicita que se computen 8 años más por concepto de autoría y publicación de 4 textos educativos, los cuales equivalen a 2 años de servicios por cada uno. Al respecto, dirá la Sala que no podrá tenerse en cuenta esta circunstancia, como quiera que se trata de una situación no se encuentra dentro de las contempladas por las preceptivas que consagran la pensión gracia, la cual, por su carácter excepcional y especial, exige el estricto cumplimiento de los requisitos señalados en las mismas.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 En efecto, como quedó visto, todas las leyes que contemplan la posibilidad de percibir la pensión gracia siempre se refieren a los docentes, ya que dicha prestación se estableció para estimular y recompensar el trabajo de quien desempeña esa función como tal.
De esta manera, en casos como el que se debate, la pensión gracia sólo puede provenir de servicios docentes prestados a entidades locales o regionales en todo o en parte, en aras de respetar íntegramente las normas mencionadas. Y no es cierto que el art. 13 de la ley 50 de 1886 que establece que “… la producción de un texto de enseñanza…equivaldrá respectivamente a dos años de servicios prestados a la instrucción pública” en concordancia con el art. 31 del decreto 753 de 1974 que señala esa equivalencia “para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor” sean disposiciones que puedan aplicarse igualmente para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues no pueden mezclarse las normas sobre concesión de la pen sión ordinaria de jubilación de los maestros, con las específicas que rigen la pensión especial denominada “gracia”, ya que se trata de dos prestaciones sustancialmente distintas, como bien lo dijo el a quo.
Así pues, esa homologación o habilitación de aut oría de textos educativos con tiempo de servicios, se le computará al actor obviamente para obtener su pensión ordinaria, mas no para la especial llamada “de gracia”.» Así las cosas, y teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia, para la Sala se impone confirmar la sentencia de 13 de julio de 2017, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, toda vez que el señor José Francisco Theodosiadis Bautista no cumple con el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, siendo una condición para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, dado que, tal como se expuso, no es posible hacer extensiva una reglamentación que rige la pensión ordinaria de jubilación para efectos de computar como tiempo de servicio obras literarias producidas por el reclamante, puesto que dicho supuesto no fue contemplado dentro de la legislación especial que cobija la pensión deprecada.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 2.6. Condena en costas Respecto de las costas procesales, se debe tener en cuenta el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, que señala expresamente que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación», presupuesto que fue desarrollado en providencia del 7 de abril de 201623.
No obstante, teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 2.7. Otras determinaciones De acuerdo con el memorial allegado vía correo electrónico y visible a índice 36 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, se aceptará la renuncia del abogado José Fernando Camacho Romero como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por encontrarse ajustado a lo dispuesto por el Código General del Proceso para dichos casos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 13 de julio de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda presentada por José Francisco Theodosiadis Bautista en contra de la Unidad Administrativa Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2016 04349 01 Demandante: José Francisco Theodosiadis Bautista w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafisc ales de la Protección Social - UGPP, de conformidad con lo señalado en esta providencia.
SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia, en atención a lo expresado en esta sentencia.
TERCERO. Aceptar la renuncia del abogado José Fernando Camacho Romero como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con el memorial allegado vía correo electrónico y visible en el índice 36 de SAMAI.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado