1 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Accionante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Tema: Acción de tutela contra providencia judicial, mediante la cual se confirmó la decisión que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Configuración de las causales específicas de defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial.

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por Reymina Isabel Daza Cárdenas, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla. 1. Antecedentes 1.1. Escrito de tutela La señora Reymina Isabel Daza Cárdenas instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 038521 del 9 de octubre y 047838 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 22 de diciembre de 2017, por medio de las cuales le fue negada la pensión gracia, y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de dicha prestación desde el momento en que adquirió su estatus pensional.

El 28 de mayo de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda, por lo cual la accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. El 16 de diciembre de 2022 el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión, Sección B confirmó el fallo de primera instancia. 1.1.1.

Inconformidad La accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión, Sección B al expedir la providencia del 16 de diciembre de 2022, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Para el efecto, adujo que aquella autoridad i) no valoró el Decreto núm. 0685 del 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de 1997, anexos aportados en la demanda; ii) inobservó las leyes 114 de 1913, 116 de 1926 y 91 de 1989, en la medida que la accionante sí reunía los requisitos previstos para obtener la pensión gracia, dado que cumplió con los 20 años de prestación de sus servicios como docente territorial; y iii) no tuvo en cuenta las sentencias de unificación del Consejo de Estado de fecha 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022. 1.1.2 Pretensiones La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales previamente mencionados y, en consecuencia, ordenarle al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B que resuelva de forma correcta el recurso de apelación presentado en el proceso 08001 33 33 007 2018 00216 01, frente al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Actuación procesal El 27 de marzo de 2023, el despacho sustanciador admitió la acción de la referencia y, en consecuencia, ordenó notificar de ese proveído al Juzgado séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y a quienes conocieron del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con el radicado antes mencionado, a los cuales se les otorgó un término de tres (3) días, para que se pronunciaran sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 1.3.

Informes rendidos en el proceso 1.3.1. Tribunal Administrativo del Atlántico El 17 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico rindió informe, mediante el cual solicitó negar la acción de tutela, toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales conculcados, en la medida que: - A través de las providencias del 10 de marzo, 8 de junio, 27 de octubre y 2 de diciembre de 2022, de oficio se requirió certificación de tiempo efectivo de servicio, los actos de nombramiento y actas de posesión, certificación en la cual se indicará si la plaza ocupada por la ahora accionante, durante los años 1997 al 2018, fue de carácter nacional, territorial o nacionalizada, y si se encontraba a cargo del presupuesto del Distrito de Barranquilla o era financiada con recursos de la Nación. - De las pruebas allegadas al expediente se concluyó que la accionante i) laboró como docente y se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980; ii) para la fecha de presentación de la solicitud de pensión, 23 de junio de 2017, contaba con más de 20 años de servicio; iii) laboró como directora de una institución educativa departamental desde el 1 de febrero de 1979 y hasta el 1 de abril del año 1979 y iv) su vinculación fue de tipo nacional durante el tiempo transcurrido entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018, tal y como se puede apreciar en el certificado expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La providencia objeto de discusión no desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, expediente núm. 2013- 04683, pues con base en las exigencias señaladas en dicha decisión fue que se logró establecer que la accionante no cumplió con el requisito de prestar sus servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales, por un término de 20 años, para acceder a la pensión gracia. 1.3.2.

Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla El 18 de abril de 2023, el titular del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla rindió informe, a través del cual manifestó que es improcedente la acción de tutela, comoquiera que la accionante cuenta con otro medio de defensa, como lo es, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia ejecutoriada de segunda instancia. 1.3.3.

Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) El 17 de abril de 2023, el apoderado judicial, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) allegó informe, donde señala que la presente acción de tutela es improcedente, puesto que, su pretensión tiene un fin eminentemente económico, no se cumplió con el requisito de demostrar un perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital y no se probó que el fallo objeto de discusión haya incurrido en uno de los defectos. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el numeral 8 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala de decisión es competente para conocer del presente asunto. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional1 y del Consejo de Estado2 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada.

Estos son los siguientes: i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; iii) se cumple el requisito de inmediatez; iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; v) se expresaron de manera clara 1 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 2 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes3: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. 2.3. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad; por tanto, la parte motiva se ocupará de analizar las causales específicas.

Al respecto, se advierte que la accionante, en el escrito de tutela, identificó como causal de procedencia el defecto fáctico; sin embargo, las inconformidades expuestas encuadran también en el defecto sustantivo y en el desconocimiento del precedente. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 3 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

¿El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B valoró el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de 1997? 2. ¿La autoridad judicial precitada aplicó de forma correcta las normas citadas por la parte accionante? 3. ¿La autoridad judicial precitada desconoció las sentencias de unificación del Consejo de Estado de fecha 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: i) defecto fáctico; ii) estudio sobre la inconformidad de la valoración probatoria efectuada por la autoridad accionada; iii) defecto sustantivo; iv) examen de la indebida aplicación de las normas mencionadas; v) desconocimiento del precedente y vi) análisis de la inobservancia de las sentencias de unificación citadas por la accionante, al respecto: 2.3.1 Primer problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B valoró el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de 1997? i) Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y adicionalmente debe tener una incidencia directa en la decisión. La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez y 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.

A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural impide que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. ii) Estudio sobre la inconformidad de la valoración probatoria efectuada por la autoridad accionada La señora Reymina Isabel Daza Cárdenas solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, al expedir la providencia del 16 de diciembre de 2022, pues, en su criterio, no valoró el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo del mismo año, donde constaba que el tiempo laborado entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018, era de vinculación territorial y no nacional.

Pues bien, para poder emitir un pronunciamiento con respecto a la anterior inconformidad y la relativa al defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, es necesario analizar los argumentos que utilizó la autoridad judicial accionada para confirmar la sentencia del 28 de mayo de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Barranquilla en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la aquí accionante.

Así, se observa que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, en la providencia del 16 de diciembre de 2022, en primer lugar, expuso el marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, concretamente las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989 y las sentencias proferidas el 11 de septiembre y 26 de agosto de 1997 por la Sala Plena de esta corporación en los expedientes S699 y 15577, por esta Subsección el 2 de febrero y 30 de noviembre de 2006 con radicados 3710-05 y 5325-05 y por esta Sección el 21 de junio de 2018 en el proceso 2013-04683-01.

Posteriormente, frente al caso en concreto, indicó que la accionante i) nació el 10 de marzo de 1955, por lo que para el 6 de enero de 2017 había cumplido los 50 años de edad; ii) se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1980; iii) laboró como directora de una institución educativa departamental desde el 1 de febrero y hasta el 1 de abril de 1979 y iv) tuvo vinculación nacional durante el periodo transcurrido entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018, de acuerdo con los formularios únicos para la expedición de certificación laboral allegados por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Oficio núm. 2-2022-049259 del 25 de octubre de 2022 emitido por el Ministerio de Hacienda.

Analizado lo expuesto, advierte la Sala que, si bien el tribunal en la providencia objeto de discusión enlistó como pruebas obrantes en el expediente el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de la misma anualidad, lo cierto es que estas no fueron analizadas ni valoradas en conjunto por el despacho conforme a las reglas de la sana crítica.

De las pruebas antes citadas se evidencia que la accionante i) fue nombrada en propiedad como docente en básica primaria en el Distrito de Barranquilla, como consecuencia de las 486 plazas que se aprobaron para el distrito en el Acuerdo núm. 042 del 26 de diciembre de 1996 y ii) tomó posesión del cargo el 6 de marzo de 1997. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se concluye que la autoridad judicial accionada, no valoró el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo del mismo año, los cuales fueron nombrados en el acápite de pruebas y anexos de la demanda y aportados con la misma, tal y como se pudo apreciar en el link de consulta que compartió el Juzgado Séptimo Administrativo de Barranquilla del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la accionante.

En consecuencia, se colige que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, incurrió en defecto fáctico, ante la falta de análisis de las pruebas antes nombradas. 2.3.2 Segundo problema jurídico ¿La autoridad judicial precitada aplicó de forma correcta las normas citadas por la parte accionante? iii) Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos4, la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales.

Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones5: 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada o ha sido declarada inconstitucional. 2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3.

Se fija la magnitud de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4 Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006 y SU-159 de 2002. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5. Se emplea una norma que, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7.

Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales. iv) Estudio sobre la aplicación de las normas citadas por la accionante La señora Reymina Isabel Daza Cárdenas afirmó que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, no aplicó de forma correcta las leyes 114 de 1913, 116 de 1926 y 91 de 1989, puesto que, contrario a lo definido por aquel, cumplió los requisitos previstos para obtener la pensión gracia. Pues bien, analizado lo expuesto en precedencia, se advierte que la autoridad accionada, en la providencia cuestionada, no inobservó la anterior normativa, sino que por el contrario realizó un estudio previo sobre aquella.

En efecto, se observa que la Sala precitada indicó que en la Ley 114 de 1913 se creó la pensión de jubilación para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, la cual sería procedente cuando reunieran los requisitos fijados en el artículo 4.º de esa disposición. Asimismo, señaló que las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 extendieron esta prestación a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

De igual forma, indicó que en la Ley 43 de 1975 se terminó con el régimen anterior de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al disponer que la educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, explicó que en la Ley 91 de 1989 se reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización y se creó un régimen de transición para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, con el fin de amparar la expectativa que ostentaban, en cuanto a la pensión gracia, aquellos docentes que siendo territoriales quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización. Por lo anterior, la Subsección concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto aquí estudiado pues, para efectos de determinar si había lugar al reconocimiento de la pensión gracia de la hoy accionante, examinó cada uno de los requisitos consagrados en las anteriores leyes, pero, conforme a la valoración probatoria, determinó que no se encontraba satisfecha la exigencia del tiempo de servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales.

No obstante, como se mencionó en el acápite anterior, el tribunal omitió el análisis del Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de la misma anualidad, a efectos de determinar si con el tiempo laborado por la accionante entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018 se cumplía con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.3.3 Tercer problema jurídico ¿La autoridad judicial precitada desconoció las sentencias de unificación del Consejo de Estado de fecha 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022? v) Desconocimiento del precedente judicial En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial — horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente6, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con 6 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-4Treinta y séis de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en la que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente7; b) que se trate de un problema jurídico o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean similares o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolver con posterioridad.8 Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo.

La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.9 En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.10 Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.11 7 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». 8Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 9Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 10Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 11Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos.

No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».12 En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud del acatamiento de los principios al debido proceso, igualdad y buena fe.13 vi) Estudio sobre el desconocimiento de las sentencias de unificación del Consejo de Estado aducidas por la accionante El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B en la providencia objeto de discusión hace referencia a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, expediente núm. 2013-04683, para aludir de manera general a los requisitos que se deben cumplir para ser acreedor de la pensión gracia; sin embargo, no mencionó los criterios que fueron unificados en aquella oportunidad. 12Corte Constitucional.

Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 13Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011, entre otras. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, sea del caso señalar que en la sentencia antes citada esta corporación estableció que la calidad de docente territorial se acredita i) a través de la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo y que la plaza a ocupar fue prevista por el legislador como territorial o ii) certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Posteriormente, el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de agosto de 202214, mantuvo el criterio unificador que se tuvo en cuenta en la providencia antes mencionada frente a la forma en que debe acreditarse la plaza de docente territorial o nacionalizada, para el cómputo del tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia. Así las cosas, evidencia la Sala que en el presente caso el tribunal desconoció las sentencias de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, toda vez que, por un lado, no hizo referencia a la regla que existe frente a la forma de acreditar la calidad de docente territorial y, por otro lado, sin explicación alguna se apartó del criterio de la corporación y valoró la calidad de docente territorial con base en los formularios únicos para la expedición de certificación laboral allegados por FOMAG y el oficio que emitió el Ministerio de Hacienda, es decir, sin tener en cuenta los actos administrativos que demuestran el vínculo y la plaza a ocupar o la certificación emitida por la autoridad nominadora.

En consecuencia, concluye la sala que en el presente asunto se encuentra estructurado el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente judicial. Por tanto, la Subsección revocará la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y concederá el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Al respecto, se precisa que el amparo concedido no implica que el Tribunal deba indefectiblemente acceder a las pretensiones de la demanda, pues el amparo se dirige a que aquel valore el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda sentencia de unificación SUJ-030- CE- S2- 2021. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posesión 1596 del 06 de marzo de la misma anualidad, pruebas enlistadas en la providencia objeto de discusión, pero no analizadas.

Falla: Primero: Revocar la sentencia del 16 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por los motivos señalados en la parte considerativa de este fallo. Segundo: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados en protección por la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas.

Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B que, en un término no superior a los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, profiera una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones jurídicas expuestas en este fallo. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01485-00 Demandante: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC