Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: NATALIA CASTAÑO PÉREZ Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, UNIDAD DE REGISTRO NACIONAL DE ABOGADOS Y AUXILIARES DE LA JUSTICIA Temas: Tutela contra autoridad administrativa.
Expedición de tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo, no provisional. Requisito de examen de Estado implementado por medio de la Ley 1905 de 2018. Sentencia SU-128 de 2024 SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Natalia Castaño Pérez1, contra el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la libre elección y ejercicio de la profesión, igualdad, debido proceso administrativo y al trabajo que considera vulnerados con la expedición de la tarjeta profesional de abogado con carácter provisional y supeditada a la presentación del examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante manifestó que el 1° de febrero del 2019 inició sus estudios para obtener el título de abogada en la Universidad de Manizales, momento para el que se había expedido la Ley 1905 de 2018, por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado. Indicó que en el año 2022 culminó el plan de estudios, por lo que el 10 de enero de 2023 inició la judicatura como opción de grado para optar por el título de abogada.
Agregó que el 14 de diciembre de 2023 se graduó como abogada y que para dicha oportunidad no se encontraban abiertas las inscripciones para la presentación del examen de Estado de la Ley 1905 de 2018. 1 La acción de tutela se presentó el 9 de mayo de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Señaló que el 26 de diciembre de 2023 se dio apertura al proceso de inscripción del examen de Estado, por el término de un mes, que culminó el 26 de enero de 2024.
Aludió que para ese momento la aplicación de la prueba era una mera expectativa por no contar con el reglamento escrito que fue expedido por medio del Acuerdo PCSJA24-12163 de 9 de abril del presente año. Aseveró que el 16 de enero de 2024, radicó solicitud ante la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia con el fin de obtener la tarjeta profesional, misma que fue concedida el 31 del mismo mes y año con la anotación provisional hasta la publicación de los resultados de la prueba.
Por último, mencionó que el 12 de abril de 2024 le fue comunicado por correo electrónico el Acuerdo PCSJA24-12163 de 2024, a través del que se estableció el reglamento para la presentación del examen de Estado, junto con la guía de orientación. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la libre elección y ejercicio de la profesión, igualdad, debido proceso administrativo y al trabajo, con la expedición de la tarjeta profesional de abogado con carácter provisional y supeditada a la presentación del examen de Estado instaurado mediante la Ley 1905 de 2018.
Sostuvo que con antelación a la expedición del Acuerdo PCSJA24-12163 de 9 de abril de 2024, el examen de Estado resultaba ser una expectativa, debido a que existía un enlace para la inscripción a la prueba que no estaba consolidada, por lo que consideró que era inexigible e ineficaz, ya que el requisito surgió a partir de la promulgación del reglamento.
Expresó que para el momento en el que solicitó la expedición de la tarjeta profesional de abogada, el requisito era inexigible por la inexistencia del examen y refirió que, en virtud de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024, contaba con la idoneidad para la fecha en que se estableció el límite temporal, dado que el 14 de diciembre de 2023 obtuvo el título de abogada y que “bajo el espíritu de la norma y el sentido finalístico de la misma, es arbitrario indicar que únicamente se puede otorgar tarjeta definitiva a las personas graduadas que presentaron su solicitud ante de las horas (0:00) del veintiséis (26) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), a pesar de no contar con un reglamento para la presentación del examen que cobró fuerza de ejecutoria el nueve (09) de abril de la presente anualidad”.
Aludió que el artículo 5 del Acuerdo PCSJA24-12163 de 2024, indicó que la citación a la prueba debía ser verificada en un enlace del ICFES, sin señalar la fecha de publicación de la citación y la forma en la que se debe hacer seguimiento a la información que permita evidenciar la fecha, ciudad, salón y hora de la prueba. Mencionó que el acto administrativo que reglamentó la presentación del examen de Estado cobró fuerza el 9 de abril de 2024, por lo que la exigencia de la presentación de la prueba para otorgar la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo debe ser estudiada a partir de dicho momento y no hasta el 26 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de diciembre de 2023, como lo fijó la Corte Constitucional en la citada sentencia de unificación. Manifestó que si bien inició los estudios en el año 2019, en vigencia de la Ley 1905 de 2018, no es factible que seis (6) años más tarde se publique el reglamento para la presentación del examen de Estado, que además debe entenderse aplicable desde el 9 de abril de 2024, dado que no existe diferencia entre aquellas personas que solicitaron la expedición de la tarjeta profesional con antelación al 26 de diciembre de 2023 y aquellas que lo hicieron con posterioridad hasta la promulgación del Acuerdo PCSJA24-12163 de 2024, por resultar vulnerador del derecho a la igualdad al otorgar un trato diferente con fundamento en la creación de un link de inscripción a la prueba.
Finalmente, relató que la acción de tutela se torna procedente para resolver el debate propuesto, en tanto no existe otro mecanismo de defensa judicial que resulte idóneo o eficaz para la garantía de sus derechos fundamentales. 3. Pretensiones La demandante en el escrito de tutela formuló las siguientes: “PRIMERO. TUTELAR mis derechos fundamentales vulnerados por parte del SIRNA y CSJ.
SEGUNDO. ORDENAR, a las entidades Accionadas en este proceso, de EXPEDIR mi tarjeta profesional definitiva de abogados y EXONERARME, de la presentación del Examen de Abogados, en tanto, el mismo es exigible desde el nueve (09) de abril de dos mil veinticuatro, data correspondiente a la publicación del acto administrativo que regula la materia y establece los parámetros a evaluar”. 4.
Pruebas relevantes La accionante aportó los siguientes documentos: • Copia del acta de grado No. 27989 de 14 de diciembre de 2023, expedida por la Universidad de Manizales, a través de la cual se otorga el título de abogada a la accionante. • Copia del Acuerdo PCSJA24-12163 de 9 de abril de 2024, por el cual se establece el reglamento para la presentación del Examen de Estado para Abogados señalado en la Ley 1905 de 2018. • Copia de la solicitud presentada por correo electrónico el 15 de enero de 2024, ante la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por medio de la cual pidió la expedición de la tarjeta profesional de abogada. 5.
Trámite procesal Por auto de 15 de mayo de 2024, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad administrativa demandada - Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia-, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 204670 a 204673 de 17 de mayo de 2024, con el fin de notificar a las partes2. 6. Oposición Respuesta del Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia A través de memorial de 21 de mayo de 2024, el director de la Unidad solicitó que se nieguen las pretensiones formuladas por la accionante, al considerar que la misma no controvirtió el acto administrativo que le otorgó la tarjeta profesional con anotación de vigencia provisional, por lo que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Señaló que de acuerdo con el artículo 85, numeral 20 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, una de las funciones del Consejo Superior de la Judicatura es la de “( ) regular, organizar y llevar el Registro Nacional de Abogados y expedir la correspondiente Tarjeta Profesional, previa verificación de los requisitos legales señalados por la Ley”.
Indicó que mediante Acuerdo Nº 002 de 1996, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se dictaron disposiciones sobre la inscripción y registro de abogados, en el que se facultó a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, para efectuar la inscripción y expedición de la tarjeta profesional de abogado, previo cumplimiento de las disposiciones legales sobre la materia.
Refirió que el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo No. PSCJA22- 11985 de 29 de agosto de 2022, “por medio del cual se establecen normas para la expedición de tarjetas profesionales de abogados y se dictan otras disposiciones”, en las que se establece que los graduados destinatarios de la Ley 1905 de 2018 que aún no presentan el examen de Estado, podrán solicitar sin la acreditación del certificado de aprobación del examen su inscripción en el Registro Nacional de Abogados y la expedición de una tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional hasta la publicación de los resultados de la primera prueba.
Relató que el Acuerdo No. PSCJA22-11985 de 29 de agosto de 2022 fue derogado por el Acuerdo No. PSCJA24-12127 de 9 de abril de 2024, en el que se reiteraron los lineamientos dispuestos respecto de las tarjetas profesionales de abogado con vigencia provisional y estableció que para ejercer la profesión de abogado se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Abogados.
Sostuvo que el 22 de diciembre de 2023 se expidió el Acuerdo PCSJA23-12127, por el que se dio apertura a la etapa de inscripciones para la presentación del examen de Estado cuya convocatoria se llevó a cabo el 26 de diciembre de 2023, y que por medio de la Resolución No. URNAR24-18 de 16 de febrero de 2024, la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia publicó la lista de admitidos e inadmitidos a presentar la prueba. 2 La accionante y la autoridad demandada fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: nataliacastano11@gmail.com, presidencia@consejosuperior.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, regnal@cendoj.ramajudicial.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Refirió que a la accionante se le asignó la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional No. 422.026, por medio de acta No. 27998 de 31 de enero de 2024, a lo que agregó que la sentencia SU-128 de 2024 no le ha sido notificada a esa dependencia, por lo que valorar el comunicado de prensa con la decisión allegada por la actora no resulta válido, puesto que el mismo es de carácter informativo.
Afirmó que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia exige la aprobación del examen de Estado con fundamento en las sentencias C- 594 y 138 de 2019 y atendiendo que hace parte de una disposición legal establecida en la Ley 1905 de 2018, para quienes iniciaron sus estudios con posterioridad a su entrada en vigencia. Aludió que el 9 de octubre de 2023 se llevó a cabo una sesión de sensibilización de la Ley 1905 de 2018, en compañía del ICFES y el Ministerio de Educación Nacional, en la que se informó la realización del examen en mayo de 2024, reunión que fue transmitida por las redes sociales y en la página web del Sistema de Información del Registro Nacional de Abogados, por lo que no puede validarse que la prueba era una simple expectativa como lo sostuvo la actora, puesto que ya se había dado a conocer.
Agregó que una vez se verificó el link de consulta de citación individual dispuesto por el ICFES, se halló que la accionante fue citada para la aplicación del examen el 26 de mayo de 2026, a las 7:00 a.m. Aseveró que la acción de tutela no es el mecanismo dispuesto para debatir conflictos con la administración, ni la legalidad de los actos administrativos por su naturaleza residual y subsidiaria y precisó que la demandante no ha interpuesto petición o recurso alguno encaminado a controvertir el acto administrativo que le otorgó la tarjeta profesional con anotación de vigencia provisional.
Por último, reiteró que debido a que la sentencia SU-128 de 2024 aún no ha sido notificada desconoce su contenido. Y que el reproche de la accionante gravita en el comunicado que hace referencia a la referida sentencia, por lo que solicitó la vinculación de la Corte Constitucional al presente trámite. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, vulneró a la accionante los derechos fundamentales a la libre elección y ejercicio de la profesión, igualdad, debido proceso administrativo y al trabajo, con la expedición de la tarjeta Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 profesional de abogado con carácter provisional y supeditada a la presentación del examen de Estado instaurado mediante la Ley 1905 de 2018. 3.
Reglas precisadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024 La Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 20243, en el marco de las acciones de tutela interpuestas de forma separada por los señores Gustavo Adolfo Grajales Granada, Giovanni López Giraldo y José Humberto Gómez Herrera contra el Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, abordó lo relacionado con la expedición de la tarjeta profesional con carácter “provisional” a algunos destinatarios de la Ley 1905 de 2018, condicionada a la publicación final de los resultados de la primera prueba del Examen de Estado como requisito adicional para ejercer la profesión de abogado.
En esa determinación precisó algunas reglas que deben ser tenidas en cuenta para la valoración de cada caso en concreto, a partir del análisis de i) la relevancia del examen de Estado para mejorar la calidad en el ejercicio de la abogacía, ii) la evolución normativa de la tarjeta profesional de abogado, iii) la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a elegir profesión u oficio en sus dos dimensiones: elección y ejercicio, iv) la garantía de reserva de ley frente a los requisitos de idoneidad profesional, v) el principio de confianza legítima de los ciudadanos frente a las actuaciones del Estado, vi) los alcances de la excepción de inconstitucionalidad según la jurisprudencia de la Corte y, vii) los efectos inter pares de las órdenes proferidas en sede de revisión de tutelas. 3.1.
Consideraciones generales En primer término, la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela para ordenar la expedición de una tarjeta profesional de carácter definitivo y no provisional. Al respecto, trajo a consideración lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, para precisar que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario habilitado para resolver controversias en las que se encuentren involucrados derechos fundamentales.
Sin embargo, la misma solo resulta procedente cuando no exista otro mecanismo de defensa ante el juez natural. En ese orden de ideas, al analizar los casos en los que se pretendía la expedición de una tarjeta profesional de carácter definitivo y no provisional, encontró superado el requisito de subsidiariedad, por cuanto expuso que, si bien en principio podría establecerse que los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho eran idóneos y eficaces, no permiten otorgar una respuesta a la controversia propuesta, pues de llegar a anularse tanto los acuerdos como las actas de registro, el examen de Estado seguiría siendo exigible conforme con lo dispuesto en la Ley 1905 de 2018, sin valorarse los efectos de la omisión en la realización oportuna de la prueba.
Por tales consideraciones, señaló que se satisfacían las exigencias desarrolladas por la jurisprudencia para habilitar un pronunciamiento de fondo. 3 M.P. Natalia Ángel Cabo. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sobre la relevancia del examen de Estado para mejorar la calidad en el ejercicio de la abogacía, el Tribunal Constitucional indicó que en virtud de la Ley 1905 de 2018 se creó como un requisito adicional para el ejercicio de la profesión de abogado y sostuvo que “como lo señaló la Corte en la Sentencia C-594 de 2019, la reglamentación de una profesión no obedece exclusivamente a la libertad de configuración del Legislador, sino también a la protección del interés de la sociedad frente al riesgo que se deriva del ejercicio de la misma.
Así, a mayor entidad del riesgo del ejercicio de la profesión, mayor será también la exigencia en su regulación. En el caso de la abogacía, de la propia Constitución en el artículo 229 se deriva que el acceso a la administración de justicia debe hacerse, por regla general, mediante la representación de un abogado, lo que pone en evidencia dos aspectos directamente relacionados: la importante función social de la profesión de abogado y el consecuente alto riesgo que implica su ejercicio”.
A lo anterior, agregó que la abogacía es la profesión que más incidencia tiene en la calidad de las instituciones estatales e incide en un debido funcionamiento del Estado de Derecho y que “el 44 % de los programas de Derecho en Colombia no cuentan con acreditación de alta calidad en ningún nivel, ni del pregrado ni institucional”, ello sumado a que según los datos recopilados para el 2022, Colombia cuenta con un total 728 abogados por cada 100 mil habitantes.
En efecto, concluyó que la presentación del examen de Estado como medida para el ejercicio de la profesión de abogado se encuentra justificada, pues está encaminado a mejorar la calidad en el ejercicio de la abogacía y, por ende, en el acceso a la administración de justicia de los ciudadanos. En palabras de la Corte “la creación de este examen por parte del Legislador refuerza la idea, que aquí se ha expuesto, de reconocer en la educación jurídica el sustrato para la realización de los valores y principios propios de un Estado Social de Derecho”.
En relación con la evolución normativa de la tarjeta profesional de abogado mencionó que la misma tuvo origen en el Decreto Ley 196 de 1971, que además previó las categorías de licencia temporal y provisional para algunos casos específicos y que dista de la tarjeta con carácter provisional creada mediante el Acuerdo PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, luego derogado por el Acuerdo PCSJA24-12162 de 9 de abril de 2024, con el que el Consejo Superior de la Judicatura “buscó remediar la situación de los graduados destinatarios de la Ley 1905 de 2018, ante su imposibilidad de acreditar la aprobación del Examen de Estado ordenado por dicha ley y cuya primera aplicación aún no se ha realizado”.
Frente al derecho fundamental a elegir profesión u oficio adujo que el mismo tiene un carácter bidimensional, en tanto tratándose de la elección de la profesión el legislador tiene una inferencia mínima, que contrario a su ejercicio está sometida a límites más estrictos porque exige títulos de idoneidad para el desempeño de la actividad elegida debido al impacto que tiene sobre los derechos de terceros y el interés general.
Ahora bien, al abordar la reserva de ley frente a los requisitos de idoneidad profesional, la Corte Constitucional precisó que el artículo 26 de la Constitución Política le otorgó al legislador la facultad de exigir títulos de idoneidad profesional, los cuales garantizan que quien ejerce cierta profesión tiene las aptitudes y competencias para ello, por lo que sostuvo que i) existe reserva de ley para establecer los requisitos adicionales al título y ii) que si los mismos no cuentan con los mecanismos efectivos para su cumplimiento vulneran las normas Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 constitucionales “porque limitan desproporcionadamente el ejercicio de derechos fundamentales”. 3.2.
De los efectos inter pares y los límites temporales de aplicación de la sentencia SU-128 de 2024 La Corte Constitucional hizo una valoración sobre el Acuerdo PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, que en los parágrafos transitorios 1°, 2° y 3° del artículo 2° creó una tarjeta profesional provisional, con vigencia hasta la publicación final de los resultados de la primera prueba, que fue derogado por el Acuerdo PCSJA24- 12162 del 9 de abril de 2024, que en su artículo transitorio 11 también prevé la categoría de tarjeta profesional provisional.
En ese orden de ideas, consideró que existió una vulneración del derecho fundamental a escoger libremente y ejercer profesión u oficio, así como al principio de confianza legítima, por la falta de implementación oportuna del examen de Estado, a quienes comenzaron su carrera con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018.
Luego de establecer las acciones tardías desplegadas por el Consejo Superior de la Judicatura para aplicar la prueba de Estado, refirió que transcurrieron cerca de tres años y medio para que se contratara la fase I de elaboración del examen, sin prever que habría graduados antes del primer semestre de 2024 y que “la fecha prevista para la aplicación de la primera prueba del Examen de Estado, esto es, 26 de mayo de 2024, incluso sin tomar en consideración las dos circunstancias mencionadas, resulta a todas luces demasiado lejana con respecto a la fecha de promulgación de la ley (más de cinco años y medio después), con lo que ya se configuraría un incumplimiento al deber legal de realización del examen”.
Adicional a lo anterior, tuvo en consideración que el Consejo Superior de la Judicatura, aun cuando se encontraba vigente la Ley 1905 de 2018, publicó en su página web información sobre los requisitos para la expedición de la tarjeta profesional, que no incluía el de la aprobación del examen de Estado, que tampoco fue incluido en el Acuerdo PCSJA19-11354 de 29 de julio de 2019.
A lo que agregó “los graduados destinatarios de la Ley 1905 de 2018 presentaron los documentos requeridos por la entidad y actuaron amparados por el principio de confianza legítima, en tanto entendieron que, ante la ausencia, para ese momento, del Examen de Estado y la consecuente imposibilidad de satisfacer el requisito de su aprobación, la entidad accionada prescindiría de la exigencia de tal condición. En últimas, estas personas partieron de la idea, por lo demás correcta, de que la entidad accionada no podía exigir un requisito imposible de satisfacer en ese momento ante la inexistencia del examen, ni alegar a su favor su propia negligencia ni trasladar al ciudadano las consecuencias adversas del actuar de aquella”.
Al efecto, la Corte mencionó “el C. S. de la J. no actuó con la debida diligencia para garantizar que algunos de los graduados, en principio destinatarios de la Ley 1905 de 2018 pudieran acreditar el requisito de aprobación del Examen de Estado al momento de solicitar su inscripción en el Registro Nacional de Abogados y la expedición de su tarjeta profesional.
En cambio, la entidad accionada incumplió el deber legal de implementar a tiempo el Examen de Estado. En este sentido, la falta de diligencia de la accionada no puede convertirse en una carga para aquellos ciudadanos que no estaban obligados a cumplir un requisito imposible de satisfacer al momento de hacer la solicitud de su tarjeta profesional”.
Al hilo de lo anterior, se tiene que la Corte consideró que “la expedición de una tarjeta profesional con vigencia hasta la publicación final de los resultados de la primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 prueba del examen, y, con ello, el hecho de que a los destinatarios de estas tarjetas se les habilitara el ejercicio de la profesión de manera provisional y no definitiva, por no haber presentado un examen que aún no había sido implementado, implicó, por una parte, (i) una extralimitación de las competencias del C. S. de la J. y (ii) por otra, una restricción injustificada de la libertad de ejercer la profesión, por lo demás con graves implicaciones para la seguridad jurídica, el principio de confianza legítima y el acceso de la ciudadanía a la administración de justicia”.
En ese sentido, indicó que “si para el momento en que una persona, en principio destinataria de la Ley 1905 de 2018, obtuvo su título de abogado y solicitó la tarjeta profesional no existía siquiera la posibilidad de inscribirse a la presentación del Examen de Estado, la norma que dispone el requisito de aprobación de la prueba no era susceptible de producir efectos jurídicos y, en esa medida, era inexigible e ineficaz, en aplicación del principio general del derecho según el cual nadie está obligado a lo imposible.
Esta posibilidad de inscripción al Examen de Estado sólo se habilitó a partir del 26 de diciembre de 2023”. Así las cosas, la Corte Constitucional precisó que “la conducta del C. S. de la J. se sumó la falta de previsión legislativa de presupuestos o reglas suficientes para la implementación del Examen de Estado, lo que contribuyó a que el requisito dispuesto en la Ley 1905 de 2018 no fuera susceptible de cumplir con anterioridad al 26 de diciembre de 2023.
Esa falta de previsión legislativa generó, además, incertidumbre y poca claridad sobre cómo se aplicaría el Examen de Estado, y afectó también con ello la confianza legítima de los destinatarios de la mencionada ley”. (negrillas por fuera del texto original). En ese contexto, si una persona destinataria de la Ley 1905 de 2018 obtuvo su título profesional de abogado y solicitó la tarjeta profesional aun cuando no era factible inscribirse a la presentación del examen de Estado, el requisito de aprobación de la prueba no era susceptible de producir efectos, en la medida que el mismo solo fue posible hasta el 26 de diciembre 2023, oportunidad en la que se permitió la inscripción a la prueba.
De ahí, que la Corte precisará que el requisito impuesto por el Consejo Superior de la Judicatura para condicionar la expedición de la tarjeta profesional con carácter de provisional solo fuera efectivo a partir del término con el que el graduado tuvo la posibilidad de participar en la realización de la prueba. Así las cosas, la Corte Constitucional refirió que el “requisito de aprobación del examen de Estado es inexigible para quienes, al momento de solicitar su tarjeta profesional, no pudieron satisfacerlo ante la inexistencia del referido examen.
Si bien estas personas en principio eran destinatarias de la Ley 1905 de 2018, dicha ley no era susceptible de producir efectos jurídicos para ellas, lo que implica que los requisitos exigibles para la expedición de su tarjeta profesional sean aquellos existentes antes de la entrada en vigor de la mencionada ley”. En esa medida, la Corte hizo una distinción sobre los dos escenarios que se presentan, a saber: para quienes no pudieron satisfacer el requisito de aprobación del examen para el ejercicio de la profesión de abogado, frente a aquellos que, a pesar de haber obtenido su título profesional, por ser destinatarios de la Ley 1905 de 2018 y contar con la posibilidad de la inscripción a la prueba “la norma que dispone el requisito de aprobación de la prueba tiene eficacia jurídica o aplicabilidad en tanto es susceptible de producir efectos jurídicos y, en esa medida, dicho requisito les es exigible”.
A partir de lo anterior, se puede establecer lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 i) La Ley 1905 de 2018 creó la aplicación del examen de Estado como requisito para ejercer la profesión de abogado, competencia que se defirió a la autoridad administrativa. ii) Ante la falta de implementación de la prueba en comento, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA19-11354 de 29 de julio de 2019, sin incluir como requisito para la expedición de la tarjeta profesional la presentación del examen. iii) El Acuerdo PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022 en los parágrafos transitorios 1°, 2° y 3° del artículo 2°, creó una tarjeta profesional provisional, con vigencia hasta la publicación final de los resultados de la primera prueba de Estado. iv) Por medio del contrato No. 196 de 2023 se acordó la realización del examen de Estado.
En consecuencia, se expidió el Acuerdo PCSJA23-12127 de 22 de diciembre de 2023 que dio apertura a la etapa de inscripciones a partir del 26 de diciembre de 2023. v) El Acuerdo PCSJA24-12163 de 9 de abril de 2024, derogó el Acuerdo PCSJA22- 11985 de 2022, y confirmó que la primera prueba tendrá lugar el 26 de mayo de 2024, sin que exista certeza sobre la publicación de los resultados finales de la misma. vi) El requisito de presentar la prueba de Estado para obtener la tarjeta profesional definitiva, para quienes no lo podían presentar ante su falta de implementación, es una restricción a la libertad de ejercer la profesión, por lo que para tales casos los requisitos eficaces y factibles de satisfacer eran los previstos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018. vii) La presentación del examen de Estado como requisito para adquirir la tarjeta profesional definitiva, aplicará a quienes sean destinatarios de la Ley 1905 de 2018, hubiesen obtenido el título profesional y hayan solicitado la tarjeta profesional con antelación al 26 de diciembre de 2023.
En lo que atañe a los efectos inter pares, la Corte Constitucional indicó que en la sentencia SU-068 de 2022, dispuso su aplicación en aquellas decisiones que se adopten en sede de revisión para garantizar el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica, entre los sujetos a quienes se les ha vulnerado un derecho fundamental a partir de las mismas circunstancias, por lo que deben existir las mismas condiciones para su garantía. Así mismo, la Corte Constitucional resolvió inaplicar por inconstitucional el artículo 11 transitorio del Acuerdo PCSJA24-12162 de 9 de abril de 2024, que prevé la categoría de tarjeta profesional provisional para los destinatarios de la Ley 1905 de 2018, toda vez que encontró imposible satisfacer los requisitos establecidos por la ley, por las circunstancias en que se encontraba, esto es, sin estar implementado el examen de Estado, lo que produjo consecuencias contrarias a la Constitución Política.
En ese contexto, la Corte Constitucional ordenó al Consejo Superior de la Judicatura expedir a los accionantes la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo y sin la exigencia de aprobación del Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, así como a las personas cobijadas con los efectos inter pares, por cuanto dicho grupo solicitó la tarjeta profesional con el cumplimiento de todos los requisitos aplicables en ese momento para obtener la misma con carácter permanente y no bajo el entendido que era provisional y condicionada a la presentación de un examen que no se había implementado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Para esa corporación judicial esas órdenes deben cumplirse frente a: “(i) todas aquellas personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 a quienes el Consejo Superior de la Judicatura hubiere expedido tarjeta profesional provisional y que presentaron la solicitud de tarjeta antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, fecha en la cual dicha entidad abrió las inscripciones para la primera aplicación del Examen de Estado, y (ii) todas las personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, siempre y cuando satisfagan los demás requisitos vigentes para la expedición de la tarjeta profesional”.
A lo anterior, agrego que “la situación es distinta, en cambio, frente a las personas destinatarias de la Ley 1905 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional a partir del 26 de diciembre de 2023”, puesto que desde esa oportunidad el Consejo Superior de la Judicatura habilitó la inscripción para la primera convocatoria del examen, activando la posibilidad de cumplimiento del requisito y, con ello su exigibilidad, por lo cual los efectos inter pares no les resultan aplicables a estas personas.
Por último, la Corte Constitucional ordenó al Consejo Superior de la Judicatura que, “si al 30 de mayo de 2024 no se ha llevado a cabo la aplicación de la primera prueba del Examen de Estado, deberá expedir la tarjeta profesional definitiva a todas las personas admitidas como inscritas al examen, siempre y cuando satisfagan los demás requisitos vigentes para la expedición de la tarjeta profesional.
Esto, en el evento en que la no realización del examen sea atribuible a las entidades a cargo de su aplicación”. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. La señora Natalia Castaño Pérez interpuso acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, con el fin de que se acceda al amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la libre elección y ejercicio de la profesión, igualdad, debido proceso administrativo y al trabajo, los cuales considera vulnerados por la falta de expedición de la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo y condicionada a la presentación del examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.
La accionante sostuvo que con antelación a la expedición del Acuerdo PCSJA24- 12163 de 9 de abril de 2024, el examen de Estado resultaba ser una expectativa, debido a que existía un enlace para la inscripción a la prueba que no estaba consolidada, por lo que consideró que era inexigible e ineficaz, ya que el requisito de la presentación del examen se consolidó a partir de la promulgación del reglamento. 4.2.
Descendiendo al caso bajo examen, la Sala encuentra que la acción de tutela, en este caso en específico, cumple con el requisito de subsidiariedad, conforme a la valoración realizada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024. Ello debido a que lo pretendido por la demandante recae en la expedición de la tarjeta profesional con carácter definitivo y no provisional, a la aplicación de la prueba de Estado, a partir de que se comunicó su reglamentación con el Acuerdo PCSJA24-12163 de 9 de abril de 2024, y a los efectos inter pares fijados por el máximo tribunal constitucional en la sentencia de unificación referida.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 4.3. De otra parte, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia SU-128 de 2024 y negará las pretensiones de la demanda de tutela, en atención a que conforme con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la citada decisión, a la actora no le resultan aplicables los efectos inter pares allí dispuestos para otorgar la tarjeta profesional con carácter definitivo, en tanto la solicitud de expedición de la tarjeta profesional se dio con posterioridad a la habilitación para la presentación del examen de Estado, como pasa a exponerse a continuación. En virtud de la Ley 1905 de 28 de junio de 2018, se dispuso que para ejercer la profesión de abogado el graduado debía acreditar por certificación la aprobación del examen de Estado que para tal efecto realice el Consejo Superior de la Judicatura, requisito aplicable a quienes hayan iniciado la carrera de derecho con posterioridad a la promulgación de la norma en comento.
De las pruebas allegadas al asunto, se evidencia que el 14 de diciembre de 2023, la accionante obtuvo el título de abogada otorgado por la Universidad de Manizales, según consta en el acta de grado No. 27989. Con ocasión a ello, el 15 de enero de 2024 solicitó por correo electrónico la expedición de la tarjeta profesional de abogado, la cual fue otorgada con vigencia provisional No. 422.026 mediante acta No. 27998 de 31 de enero de 2024, con anotación “vigente hasta la publicación de los resultados de la primera prueba”.
Al respecto, tal y como se dijo en las consideraciones jurídicas de esta decisión, la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024, analizó los Acuerdos PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022 que creó una tarjeta profesional provisional, con vigencia hasta la publicación final de los resultados de la primera prueba, el cual fue derogado por el Acuerdo PCSJA24-12162 de 9 de abril de 2024, que también prevé la categoría de tarjeta profesional provisional y consideró que existió una vulneración del derecho fundamental a escoger libremente y ejercer profesión u oficio, así como al principio de confianza legítima, por la falta de implementación oportuna del examen de Estado, a quienes comenzaron su carrera con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018 y se encontraban imposibilitados para presentar la prueba.
Según lo consideró la Corte Constitucional al efectuar el control de constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018 “La exigencia de títulos de idoneidad tiene, pues, dos componentes: 1) el relativo a la formación profesional y 2) el que corresponde a la certificación sobre la idoneidad. El primero implica el suministro y la adquisición de los saberes propios que habilitan a una persona para ejercer una profesión. Esta tarea, en principio, se confía o defiere a instituciones especializadas, pero en todo caso el Estado se reserva la fijación de las condiciones en las que dichas instituciones pueden constituirse y ejercer esta tarea.
El segundo alude a la verificación de que la persona ha cumplido los requisitos del programa de formación y, por consiguiente, es acreedora de un título de idoneidad que permita el ejercicio de la profesión”. Esa corporación judicial ordenó al Consejo Superior de la Judicatura expedir la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo y sin la exigencia de aprobación del examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, a “todas aquellas personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 a quienes el Consejo Superior de la Judicatura hubiere expedido tarjeta profesional provisional y que presentaron la solicitud de tarjeta antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, fecha en la cual dicha entidad abrió las inscripciones para la primera aplicación del Examen de Estado, y (ii) todas las personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de tarjeta profesional antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, siempre y cuando satisfagan los demás requisitos vigentes para la expedición de la tarjeta profesional”.
No obstante, para aquellos casos en los cuales las personas destinatarias de la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud de la tarjeta profesional con posterioridad al 26 de diciembre de 2023, expresó que no les resultaba aplicables los efectos dispuestos en esa decisión, comoquiera que desde tal oportunidad se habilitó la inscripción a la primera convocatoria del examen, lo que condujo a que se activara la posibilidad del cumplimiento del requisito -presentación del examen de Estado-, y su exigibilidad para la expedición de la tarjeta profesional con carácter definitivo.
En esa medida, no le asiste razón a la accionante cuando refiere que fue a partir de la promulgación del Acuerdo PCSJA24-12162 de 9 de abril de 2024, que se consolidó y terminó siendo exigible el requisito de la presentación del examen, pues como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024, fue con ocasión a la expedición del Acuerdo PCSJA23-12127 de 22 de diciembre de 2023 que se dio apertura a la etapa de inscripciones de la prueba a partir del 26 de diciembre de 2023, oportunidad en la que los destinatarios de la Ley 1905 de 2018 contaron con la posibilidad de inscribirse y dar cumplimiento a la presentación del examen de Estado previsto por el legislador como requisito condicionante para el ejercicio de la profesión de abogado.
Así las cosas, si bien la accionante se graduó con antelación a la implementación del examen de Estado, la solicitud para la expedición de la tarjeta profesional se presentó con posterioridad al 26 de diciembre de 2023 -16 de enero de 2024-, cuando ya estaba habilitada la opción para la inscripción a la presentación de la primera prueba de Estado, lo que le otorgó la posibilidad de cumplir el requisito establecido en la Ley 1905 de 2018.
Adicional a lo anterior, la Sala debe destacar que el 26 de mayo de 2024 se llevó a cabo la primera prueba de examen de Estado en la cual según el anexo No. 1 de la Resolución No. URNAR24-18 “Por medio de la cual se publica la lista de admitidos e inadmitidos a presentar el examen de Estado 2024-I convocado mediante Acuerdo PCSJA23-12127 del 22 de diciembre de 2023”, la accionante resultó admitida para presentar el examen.
En ese contexto, la Sala encuentra que a la accionante no se le vulneraron los derechos fundamentales a la libre elección y ejercicio de la profesión, igualdad, debido proceso administrativo y al trabajo, por cuanto es destinataria de la Ley 1905 de 2018, debido a que comenzó la carrera de derecho con posterioridad a la promulgación de la implementación del examen de Estado como requisito condicionante para el ejercicio de la profesión de abogado, a lo que se agrega que para el momento en el que elevó la solicitud de expedición de la tarjeta profesional se encontraba habilitada la presentación de la prueba de Estado, en la que resultó admitida.
Por las razones expuestas, la Sala se estará a lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2024, en lo relativo a los efectos inter pares allí dispuestos y, en consecuencia, negará las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Natalia Castaño Pérez, quien actúa en nombre propio, en tanto no se demostró la vulneración alegada.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02301-00 Demandante: Natalia Castaño Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia SU-128 de 2024, proferida por la Corte Constitucional, en lo relativo a los efectos inter pares allí dispuestos, de conformidad con las razones expuestas.
Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Natalia Castaño Pérez, quien actúa en nombre propio. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN