CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 27 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que declaró de oficio probada la excepción de caducidad del medio de control.
ANTECEDENTES La señora Nohemi Sierra Ramírez, a través de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del acto ficto o presunto resultante del silencio administrativo negativo conforme a la petición presentada el 7 de mayo de 2013, radicado E-2013-85297 ante la Secretaría de Educación de Bogotá (FOMAG).
En consecuencia, se condene a la accionada, entre otras cosas, al pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías desde el día hábil 66 contado a partir de la presentación de la solicitud de reconocimiento de las cesantías (6 de septiembre de 2011) y hasta la fecha del pago de la prestación (26 de octubre de 2012), equivalente a un día de salario por cada día de retardo, es decir, por 412 días.
El 1° de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, admitió la demanda de la referencia. Frente a la cual la accionada emitió pronunciamiento oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en auto del 27 de enero de 2021, al resolver las excepciones previas, declaró probada de oficio la excepción de caducidad.
Al respecto, sustentó que contrario a lo afirmado por la actora en el presente asunto no existe un acto ficto, ya que advirtió que existía un pronunciamiento de fondo, en razón a que la Secretaría de Educación de Bogotá remitió por competencia la petición ante la Fiduprevisora S.A., y esta última expidió el Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013, aportado como anexo de la demanda, en el que se niega lo deprecado, por lo que se trata de la existencia de un acto expreso.
Ahora, en lo que concierne a la fecha de notificación del referido acto, expuso que la actora el 1° de julio de 2015 presentó demanda ejecutiva que correspondió al Juzgado 35 Laboral de Bogotá, es decir, casi dos años después de expedido el oficio por el cual la Fiduprevisora S.A. negó lo pedido. Por lo que debía entenderse notificada por conducta concluyente por lo menos cuando la autoridad judicial negó el mandamiento de pago invocado, esto es, el 10 de noviembre de 2015, dado que para ese momento la interesada ya conocía la negativa de la entidad respecto a su solicitud de pago.
De manera que, entre el 10 de noviembre de 2015 y el 26 de agosto de 2016, cuando presentó solicitud de conciliación, habían transcurrido mucho más de los 4 meses de la caducidad del medio de control, además, la conciliación se declaró fallida el 20 de octubre de 2016 y la actora demandó sólo hasta el 22 de febrero de 2017, excediéndose aún más. IV.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación, para lo cual argumentó que la respuesta otorgada por la Fiduprevisora S.A., no tiene el alcance de agotar la reclamación administrativa, comoquiera que la Secretaría de Educación de Bogotá conforme a la ley era la competente para decidir sobre su solicitud, además, la Fiduprevisora S.A., en el Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013 indicó que esa comunicación no era valida ni considerada como un acto administrativo dado la naturaleza jurídica de la entidad.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numerales 1º y 2°) y 244 (numeral 4°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber rechazado la demanda presentada por la señora Nohemi Sierra Ramírez por presuntamente haber operado el fenómeno de la caducidad. 5.3 Caducidad del medio de control.
El artículo 164 del CPACA, regula el término para presentar la demanda, so pena que opere la caducidad, en diferentes escenarios, según el caso. «[ ] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» Así las cosas, la caducidad se refiere al término que tiene el interesado para realizar las acciones que tenga a su alcance con el fin de materializar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de agotarla oportunamente, so pena que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
De la normativa citada, se colige que, para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor debe presentar la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes, contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto acusado. Ahora bien, como consecuencia jurídica de haber operado la caducidad de la acción, la Ley 1437 de 2011 preceptúa que será el rechazo de la demanda, así lo dispone en su artículo 169 que a continuación se transcribe: «Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. […]» 5.4 Caso Concreto. En el caso sub examine, la señora Nohemi Sierra Ramírez, representada por su apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo de la Secretaría de Educación de Bogotá (FOMAG) respecto a la petición presentada el 7 de mayo de 2013, con radicado E-2013-85297.
A título de restablecimiento del derecho, la actora pretende que se condene a la entidad accionada al pago de la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías, específicamente por 412 días de mora. Sobre el particular, se admitió la demanda y la accionada emitió respuesta oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones; sin embargo, el a quo al resolver las excepciones previas consideró que no se estaba ante un acto ficto, sino expreso que había sido emitido por la Fiduprevisora S.A., por lo que procedió a analizar el fenómeno de la caducidad respecto al Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013 y concluyó que habían transcurrido más de cuatro meses desde que la interesada tuvo conocimiento del mismo y hasta la radicación de la demanda.
Por su parte, la demandante en el recurso de apelación, objeto de análisis, discutió que el Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013 no agotó la reclamación administrativa y, además, hizo énfasis en que la Secretaría de Educación de Bogotá era la competente para emitir una respuesta respecto a su solicitud. Bajo ese contexto, en el presente asunto es necesario determinar cuál es el acto que definió la situación jurídica de la demandante y si en efecto el Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013 contiene la voluntad expresa de la administración respecto a la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria causada por la presunta tardanza en el pago de las cesantías de la señora Sierra Ramírez.
Lo primero que se observa es que el 7 de mayo de 2013 el apoderado de la actora reclamó ante FOMAG – Fiduciaria La Previsora S.A., el reconocimiento de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. Al respecto, se expuso que la señora Sierra Ramírez prestó sus servicios en el sector oficial del magisterio en el Distrito Capital, que el 24 de mayo de 2011, con radicado 2011CES-016045, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías, de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Secretaría de Educación de Bogotá – FOMAG, mediante la Resolución 4470 del 3 de agosto de 2012 reconoció y ordenó el pago de las cesantías en cuantía neta de $ 5.786.415 m/cte., con la precisión que la entidad contaba hasta el 6 de septiembre de 2011 para realizar el pago contando desde el momento de la reclamación, pero el mismo se realizó hasta el 26 de octubre de 2012, incurriéndose así en mora.
De igual manera, se constata que la Secretaría de Educación de Bogotá – FOMAG, a través de la Resolución 4470 del 3 de agosto de 2012, reconoció en favor de la actora las cesantías parciales reclamadas por un valor de $ 7.958.217, con la precisión que el valor de $ 5.786.415 se pagaría al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX.
Acto que fue notificado a la interesada el 3 de septiembre de 2012. Adicionalmente, reposa en el expediente el Oficio S-2012-92027 del 21 de febrero de 2013 en el que informó que la petición anterior sería remitida por competencia a la Fiduprevisora S.A. Por último, se encuentra el Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013, en el que la Fiduprevisora S.A., informó al apoderado de la actora que «El pago correspondiente a la Cesantía Pardal para Estudio del (a) docente NOHEMl SIERRA RAMIREZ identificado (a) con la C.C 52291364, reconocida mediante Resolución No. 4470 de fecha 3 de Agosto de 2012 expedida por la Secretaria de Educación a la cual se encuentra vinculado (a) el educador (a), se colocó a disposición del (a) mismo (a) a partir del 18 de Octubre de 2012 en el Banco BBVA Colombia.».
Además, en el oficio referido se indicó que: «Fiduprevisora S.A., es la entidad financiera actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y en esa medida, procede con los pagos de prestaciones económicas siempre y cuando cuente con los recursos que para el efecto traslada el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo a los desembolsos que en forma mensual autorizan estos organismos, tomando en consideración la liquidación de los aportes patronales para la atención de cesantías.
Es necesario reiterar que el trámite, reconocimiento y pago de las prestaciones económicas solicitadas por los docentes afiliados al Fondo, esta sujeto a un procedimiento establecido normativamente el cual debe ser atendido en orden riguroso de acuerdo a la radicación de tas solicitudes presentadas, esto significa que el pago de las nóminas se realiza en estricto orden cronológico de aprobación y recepción de las resoluciones, así como el desembolso de la prestación depende de la disponibilidad presupuestal que se tenga para tal efecto, tal como se dispuso en la Circular 01 de 23 de abril de 2002, expedida por el Consejo Directivo del Fondo atendiendo la sentencia SU-014 del 23 de enero de 2002 de la Corte Constitucional, en donde se estipula que: […] En este contexto, mal podrían generarse intereses moratorios y/o indexación alguna y contradecir principios constitucionales y jurisprudenciales, cuando la suma de dinero reconocida es aquella producto del tumo de atención correspondiente y de la asignación presupuestal legalmente destinada para tal efecto de acuerdo al Principio Fundamental de Igualdad. […] En virtud de lo expuesto queda atendida de fondo su solicitud, aclarándose que esta comunicación no es valida ni considerada como un Acto Administrativo, teniendo en cuenta que por la naturaleza Jurídica de la entidad no tiene competencia legal alguna para emitir Actos Administrativos.» En consecuencia, contrario a lo decidido por el a quo, esta Sala considera que de la lectura integral del Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013, no se infiere que se hubiese negado el reconocimiento de la sanción mora reclamada, pues la entidad se limitó a exponer antecedentes normativos y jurisprudenciales que mencionan el trámite correspondiente de las prestaciones de las que tiene a su cargo el pago, pero en ningún momento se advierte que se haya negado lo deprecado por la actora.
En ese sentido, no puede imponerse la carga a la señora Sierra Ramírez de haber acudido a demandar el oficio mencionado en el término de los cuatro meses. Por consiguiente, en el caso concreto se concluye que no puede contabilizarse el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto al Oficio 2013EE00083543 del 10 de septiembre de 2013, al encontrarse que mediante este no se emitió una respuesta de fondo a la señora Sierra Ramírez, lo que conlleva a revocar la decisión adoptada por el juez de primera instancia, por lo que deberá continuar analizando los demás medios exceptivos en el presente asunto.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 27 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual declaró probada la excepción de caducidad. En su lugar, se dispone CONTINUAR con el tramite correspondiente en el presente asunto, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fuesen menester, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.