CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá D. C., once (11) abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 11001 03 25 000 2015 00921 00 Número interno: 3505-2015 Demandante: Nelly Rocío Yepes Mayorga Demandados: Nación- Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad simple BONIFICACIÓN JUDICIAL PARA SERVIDORES PUBLICOS AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA El 10 de septiembre de 2015 la demandante, por conducto de apoderado y en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra la siguiente disposición de un Decreto del Gobierno Nacional: Decreto 383 de 2013, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”.

El contenido de la norma, es así:

ARTÍCULO  1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…) La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: En un primer cargo señaló que se vulnero el derecho a la igualdad, pues se encuentra que la omisión en la reglamentación a favor de los otros destinatarios del derecho a la nivelación salarial, constituye una discriminación por trato arbitrario, frente a los funcionarios que estuvieron vinculados desde el 18 de mayo de 1992 hasta la vigencia del Decreto 383 de 2013, y que tenían derecho a ser cobijados por la reglamentación de la Ley 4 de 1992 y los cuales por efectos de la `pensión convencional no se encuentran activos en la planta de personal.

En un segundo cargo sostuvo que se vulnera el derecho al trabajo, pues estableció que la Ley 4 de 1992 dispuso unos parámetros acerca del derecho a la nivelación, por lo que el reglamento que se expidiera debía dar contenido al termino de equidad, con el fin de reducir las diferencias entre las remuneraciones entre las altas esferas de poder y las asignaciones otorgadas a la gran mayoría de empleados públicos.

Así mismo, manifestó que se reconoce un derecho a las personas que se encuentren vinculadas a los años 2012 y 2013, pero a los que estuvieron vinculados anteriormente no, en ese entendido el numeral 2 del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 vulneraría el derecho de los trabajadores, los derechos adquiridos, en contra de la progresividad normativa y legal.

Aunado a lo anterior, indició que existe una violación de reglamentación integral, ya que los deberes relativos a actuar con “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, han sido gravemente desconocidos por el Gobierno Nacional, pues ha habido un incumplimiento en el deber de reglamentar la Ley 4 de 1992, lo cual ha originado una lesión a los derechos humanos de los destinatarios de la Ley 4º de 1992.

2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. El 30 de julio de 2018 el Despacho admitió la demanda y dispuso notificarla a los demandados, pero ordenó tramitarla como una acción de simple nulidad, en la medida en que el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, como es el caso del ataque a la Ley 4ª de 1992.

3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. Contestación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda.

Sobre el fondo de la demanda dice que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, el cual tiene competencia para crear bonificaciones que no constituyan factor salarial. Como excepciones de mérito expone “la falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inepta demanda”.

Así mismo, solicita la acumulación de procesos. No solicita pruebas. 3.2. Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que se decrete la acumulación de los procesos similares a este que cursan en otros despachos judiciales. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene en su contestación que “Todo lo cual permite concluir, (…) que el Gobierno nacional en desarrollo de lo establecido en el artículo 150-19 Superior, y tendiendo los criterios y parámetros establecido en el artículo 150-19 Superior y atendiendo los criterios y parámetros establecidos en el artículo 2º de la Ley 4 de 1992, se encuentra habilitado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Estado, esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales”. …los Decretos 51, 52 y 57 de 1993, y no a través de Decretos 382, 383 y 384 de 2013, que son en realidad el resultado de un paro judicial llevado a cabo por los servidores de la Rama Judicial en el año 2012 y, con ello, de una extensa negociación con los sindicato del Sector Justicia… son fruto de las negociaciones y de los acuerdo alcanzados con los representantes de ACOL, CTI, ASONAL JUDICIAL, SINTRAFISGENEAL y demás asociaciones… los decretos son un claro resultado de la negociación”.

Agrega que la negociación colectiva en la administración pública encuentra respaldo en los criterios de la OIT, las sentencias C-377 de 1998 y C-279 de 1996 de la Corte Constitucional y el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo. No propone excepciones ni solicita pruebas. 3.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda y señaló que la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 contiene las conclusiones finales de la mesa técnica y nace producto del acuerdo al que llegaron sus integrantes del Gobierno Nacional y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, siendo el producto de los esfuerzos de los participantes y presupuestales dispuestos para los ajustes realizados a las tablas publicadas en la página web del Ministerio de Justicia y Derecho.

Agregó que no es de recibo afirmar que es ilegal o que constituya un indebido ejercicio de las competencias del Gobierno Nacional establecer que la bonificación judicial del Decreto 383 de 2013 constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, para aquellos funcionarios que fueron identificados de manera expresa en esa norma, que fue el producto de una negociación con los servidores públicos con miras a levantar un paro, No propuso excepciones ni solicita pruebas. 3.4.

Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opone a las pretensiones de la demanda porque con los argumentos expuestos en la demanda “no se desvirtúa la presunción de constitucionalidad y de legalidad que pesa sobre las normas”. También solicita acumular a este proceso otras demandas similares que cursan en diversos despachos judiciales.

En primer término el Ministerio hace un recuento de los antecedentes y la justificación de la expedición de las normas acusadas, para lo cual remite a los argumentos ya expuestos de la Función Pública. Luego se pasa a citar la jurisprudencia constitucional, concretamente la sentencia C-244 de 2013, para anotar que las normas sub judice son concordantes con dicha jurisprudencia. No propone excepciones ni solicita pruebas.

4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS Mediante auto del 22 de noviembre de 2022, el despacho negó la solicitud de acumulación de procesos.

5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: “la falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inepta demanda”. El 15 de enero de 2019 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Cpaca, sin que la parte demandante se haya pronunciado.

6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Ahora bien, en el caso en concreto se observa que la demanda que origina la presente causa judicial fue instaurada en el año 2015 y fue admitida como acción de nulidad simple en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). De igual modo, se aprecia que en vigencia de dicha norma las entidades accionadas contestaron las demandas.

Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones, término que venció en silencio. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.

Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el Cpaca.

(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inepta demanda”. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva 6.1.1. Argumentos de la demandante La DEAJ propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional… en este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia la Rama Judicial”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.1.2. Pronunciamiento del Despacho Si bien es cierto que el marco constitucional le atribuye al Congreso expedir leyes marco para que el Gobierno ejerza la facultad de “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e CN) y le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar las leyes marco (art. 189 numeral 14 CN), es también lo cierto que la presente es un acción de nulidad simple contra los Decretos 382 de 2012, 383 de 2013, 384 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 1269 de 2015 y 274 de 2016, todos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a la justicia penal militar.

Expresado en otras palabras, si bien la DEAJ no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de casi todas ellas y es ella la llamada a ejecutarlas. De esta manera, el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).

Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del Cpaca. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.2. Inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa 6.2.1. Argumentos de la demandada El DEAJ señala que hay inepta demanda por “con fundamento en las directrices esbozadas en el principio de la jurisdicción rogada que hace el artículo 137 de4l CP0ACA, en el sentido de que una indebida presentación de la demanda sin explicar ni argumentar la vulneración de las normas violadas, afectan el ejercicio del derecho de contradicción por lo que ni esta entidad ni el operador judicial pueden hacer pronunciamiento de mérito sobre las pretensiones por ineptitud formal de la demanda al considerar que el actor no cumple con el requisito establecido en el num. 4 del artículo 137 del C.C.A. sobre la obligatoriedad de formular técnicamente el concepto de violación.”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.4.2. Pronunciamiento del Despacho Al respecto, se advierte que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la ineptitud de la demanda se concreta en «aquellas situaciones o eventos extremos de carencia absoluta de invocación normativa o de argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente, los que en dado caso podrían dar lugar a reputar inepta la demanda por la falta de invocación normativa y argumentativa del concepto de la violación y, eso sin olvidar, que el juez como máximo director del proceso y dada su competencia, se le impone solicitar al sujeto procesal que subsane la demanda».

Además, que la ineptitud de la demanda no se configura por la omisión de exponer argumentos que se traduzcan en el éxito del litigio, sino en el incumplimiento de aspectos formales sobre la exposición de los hechos y el concepto de violación, por lo que no se debe confundir la precariedad de las razones con su ineptitud. Así las cosas, se advierte que no le asiste razón al apoderado de la entidad demandada ya que la parte actora señaló de manera concreta las normas que considera vulneradas conforme al numeral 4º del Artículo 162 del CPACA., y el desarrollo del concepto de violación de las mismas.

Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, e “inepta demanda”, propuestas por la DEAJ.

SEGUNDO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

TERCERO: DECLARAR que los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.

CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: A la abogada María Claudia Díaz López, identificada con la C.C. No. 52.226.531 y T.P. No. 173.081 del CSJ., como apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme al poder obrante a folio 61 del expediente, por el tiempo que fungió como tal. Así mismo, se le reconoce al abogado César Augusto Mejía Ramírez como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder visible a folio 124 del expediente.

A la abogada Adriana Marcela Ortega Moreno, identificada con la C.C. No. 1.013.607.950 y T.P. No. 273.576 del CSJ., como apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, conforme al poder obrante a folio 86 del expediente, por el tiempo que fungió como tal. Así mismo, al abogado Raúl Adolfo Gutiérrez Maya, identificado con la C.C. No. 77.093.560 y T.P. No. 185.442 del CSJ. como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con el poder visible en el índice 49 de samai.

Al abogado Javier Sanclemente Arciniegas, identificado con la C.C. No. 79.486.565 y T.P. No. 81.166 del CSJ. como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la resolución poder visible a folio 62-63 del expediente. Al abogado Néstor Santiago Arévalo Barrero, identificado con la C.C. No. 80.467.462 y T.P. No. 128.334 del CSJ., como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la resolución visible a folio 69-73 del expediente.

QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.

OCTAVO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA