CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 11001-03-15-000-2022-04606-00 Demandante: Damaris Romero Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio sobre el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora Damaris Romero Gómez contra el Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 24 de agosto de 2022, la señora Damaris Romero Gómez, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Adujo que, estas prerrogativas fueron vulneradas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira, al proferir las sentencias del 24 de febrero de 2020 y 28 de febrero de 20222, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió contra la Nación – Contraloría General de la República. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 27 de mayo de 2022. 3 Radicación número 44001-33-40-003-2016-00341-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 2 <<TUTELAR a favor de mi mandante los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, y al acceso a la Administración de Justicia; artículo 229 de la Norma Superior DECLARAR, que la sentencia emanada del juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, calendada 24 de febrero del año 2020, y la emanada del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, calendada 28 de febrero del año 2022, que confirma la anterior, son violatorias de los derechos fundamentales contenidos en los artículos 29 y 229 de la Carta Magna, respecto a los derechos pretendidos por mi mandante.
DEJAR SIN EFECTO. – La sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, calendada 28 de febrero del 2020, que en apelación conoció del proceso identificado con referencia: 44-001-33-40-003-2016-00341-01, contentivo de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Alicia Tejada Rojano contra la Nación – Contraloría General de la República, y se ordene a este Operador Judicial Dictar nueva Sentencia, desatando la apelación, según lo que indique el falle de esta tutela>>4. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, la parte actora expuso que5: 3.1.- La señora Damaris Romero Gómez ingresó a la Contraloría General de la República el 13 de octubre de 19836. 3.2.- El 9 de noviembre de 2015, presentó ante esa entidad, solicitud de asignación de la prima técnica a la que consideró tener derecho de acuerdo con el numeral 5 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, norma en la que se estableció esa prerrogativa a favor de los funcionarios que desempeñaran “los cargos comprendidos en los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo y profesional, mientras permanezcan al servicio de la Contraloría General de la República”7.
A su vez, adujo que causó el derecho a esta prestación en el momento en que tenía vigencia el Decreto 1384 de 1996 y con anterioridad a la expedición del Decreto 1724 de 1997. 3.3.- Mediante Oficio No. 2015IE0113901 del 2 de diciembre de 2015, la Contraloría General de la República negó el reconocimiento de la prestación solicitada.
Al respecto, indicó que el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997 limitó la asignación de la prima técnica a quienes ocupen cargos permanentes en los niveles directivo, asesor y ejecutivo, razón por la cual, desde esta fecha a ningún 4 Expediente digital, Folio 2 del escrito de tutela. 5 Expediente digital, Folio 2 del escrito de demanda. 6 Según la actora, al momento de su ingreso, ocupó el cargo de Revisor de Documentos – Grado 04.
Posteriormente, según se refleja en la constancia de tiempo de servicios expedida por la entidad estatal el 8 de junio de 2017, desde el 1 de febrero de 1989 fue nombrada provisionalmente como Profesional Universitario Grado 01. Acto seguido, el 1 de agosto de 1994, se posesionó como Profesional Universitario – Grado 10 en la División de Control Fiscal de La Guajira y para el 16 de marzo de 2000 hasta la fecha, ocupa el cargo de Profesional Universitario – Grado 02 en el Grupo Delegado de Vigilancia Fiscal Sector Minas y Energía de Riohacha. 7 Expediente digital, folio 24 del expediente con radicado No. 44001-33-40-003-2016-00341-00/01 Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00.
Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 3 funcionario del nivel profesional se le ha reconocido la citada prestación. Seguidamente, puso de manifiesto que, acorde con lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1336 de 2003, la prima técnica solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes a quienes estuvieran nombrados con carácter permanente en los cargos del “nivel director, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, y Director de Unidad Administrativa Especial”. 3.4.- Por lo anterior, la señora Romero Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Contraloría General de la República, a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 2015IE0113901 de diciembre de 2015, y, en consecuencia, se condenara a dicha entidad estatal a reconocer y pagar a su favor la prima técnica solicitada8. 3.5.- El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, en sentencia del 24 de febrero de 2020, negó las pretensiones de la demanda y declaró probadas las excepciones de inepta demanda, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, propuestas por la Contraloría General de la República.
Además, indicó que, revisado el expediente se constató que la demandante no era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, pues para la entrada en vigencia de dicha norma, no consolidó el derecho a percibir la asignación de prima técnica al no acreditar los requisitos exigidos para tal fin, específicamente el de tener un nivel de formación avanzado al momento de su nombramiento y posesión. 3.6.- Inconforme con la anterior decisión judicial, la parte actora presentó recurso de apelación9. 8 Al respecto, alegó que: (i) en el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, se estableció que los empleados públicos del nivel profesional de la Contraloría General de la República, tendrían derecho a disfrutar, entre otras, de la prima técnica establecida para los trabajadores de la Rama Ejecutiva a nivel nacional;
(ii) se desconoció lo dispuesto en los artículos 58 de la Constitución Política, 2 literal a) de la Ley 4 de 1992, y 4 del Decreto 1724 de 1997, pues independientemente de que se sostenga o no la vigencia del referido artículo 113 de la Ley 106 de 1993, la actora cuenta con un derecho adquirido a la asignación de la prima técnica, ya que cumplió los requisitos exigidos para el efecto con anterioridad a la expedición del Decreto 1724 de 1994, situación que la hace beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 4 del referido Decreto; y (iii) el acto demandado adolece de falsa motivación porque desconoció que la accionante había cumplido los requisitos para ser beneficiaria de la prima técnica. 9 Manifestó que el A quo desconoció que, a la accionante le era aplicable lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996 sobre la prima técnica, normatividad especial expedida con anterioridad a la expedición del Decreto 1724 de 1997.
Así, precisó que el juez de primera instancia consideró que la actora no cumplió con los requisitos exigidos para acceder a la prerrogativa pedida, sin tener en cuenta que: (i) ingresó a la Contraloría el 13 de octubre de 1983, en el cargo de revisor de documentos – nivel técnico, (ii) terminó sus estudios profesionales en Administración de Empresas el 23 de noviembre de 1998 y se graduó el 15 de diciembre de 1989; a su vez, (iii) realizó una especialización en Control Fiscal de Ingresos Públicos el 23 de noviembre de 1988, (iv) luego fue nombrada como Profesional Grado 01 el 18 de enero de 1989 e inmediatamente fue encargada de la auditoria regional de la aduana hasta el 1 de julio de 1991, (v) siguió vinculada como Profesional Grado 01 hasta que finalmente, luego de superar el concurso de carrera administrativa fue posesionada el 1 de agosto de 1994 en el cargo de Profesional Universitario Grado 10, en la que se exigía para ocupar el cargo una experiencia profesional de Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00.
Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 4 3.7.- El Tribunal Administrativo de La Guajira, en fallo del 28 de febrero de 2022, confirmó la decisión del juez de primera instancia, al considerar que a la demandante no le era aplicable el régimen de transición contenido en el Decreto 1724 de 1997, ya que, a pesar de ser profesional y haber acreditado estudios especializados, no demostró que antes de que entrara en vigencia la referida norma contara con tres años de experiencia profesional altamente calificada, en los términos exigidos en el Decreto 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 de 1991. 4.- Como fundamento de derecho de su solicitud de amparo, la parte actora adujo que las instancias judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al incurrir en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial, por las siguientes razones: 4.1.- En lo referente a los defectos sustantivo y fáctico, manifestó que se configuraron porque el Tribunal Administrativo de La Guajira, “aplicó normas que no corresponden al caso concreto y dejar de aplicar las que si corresponden al caso concreto y luego porque al aplicar el ad quen (sic) las correspondientes normas, no valora o no tiene en cuenta la prueba necesaria para que [la accionante] obtenga la prima técnica que demanda, al estar por demás acreditado que esta sí cumple con el tiempo de experiencia especializada calificada, al tomar como punto de referencia una fecha muy posterior a la que debe ser realmente”10.
En concreto, refirió que el Tribunal erróneamente concluyó que la accionante no acreditó el cumplimiento de los requisitos consagrados en los Decretos 1384 de 1996 y 1661 de 1991 para acceder a la prima técnica pretendida, al cuantificar erróneamente la experiencia calificada de esta, pues tomó como punto de referencia la fecha en que se posesionó como Profesional Grado 10, esto es, el 1 de agosto de 1994, a pesar de que ya había sido designada como Profesional Grado 01 desde el año 1989, tal como se puede constatar en el “(folio 12 de anexos.
C.C. No. 3), con lo que acumulaba más de 8 años de experiencia especializada calificada antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, “aun más tomando como punto de referencia la fecha de la especialización ante el Externado de Colombia, en el año 1988, por el que fue promovida posteriormente como profesional en el año 1989 y desde allí hasta la fecha”11. 3 años y no se requería especialización. Con todo, alegó que, excedió los requisitos mínimos exigidos para el cargo, como lo enuncia el artículo 5 del Decreto 1384 del 05 de agosto de 1996 pues tenía seis años de experiencia más una especialización. 10 Expediente digital, folios 3 y 4 del escrito de tutela. 11 Expediente digital, folio 3 del escrito de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 5 Finalmente, precisó que, no podía pasarse por alto que, desde el año 1989, ocupó el cargo de Profesional Grado 01, pero “a raíz [de] una reestructuración cambian las nomenclaturas de los cargos de un dígito a dos… el grado 01 pasó a grado 09 y abren concurso de méritos, gana… el concurso de mérito y es promocionada a grado 10 o sea hoy por hoy grado 02, en el que aun está, todo sin solución de continuidad, es decir, a la fecha del decreto referenciado (1724 de 1997) reunía más de 8 años de experiencia calificada”12. 4.2.- Sobre el desconocimiento del precedente judicial alegó que el Tribunal demandado no tuvo en cuenta “la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado calendada 23 de septiembre de 2013, expediente de acción de tutela con radicación 2013-01715-00, y luego especialmente la sentencia 2014-00289 de 2020 Consejo de Estado”13.
B. Del trámite procesal y la contestación de la demanda 5.- Mediante Auto de 30 de agosto de 2022, el despacho admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y vincular a la Nación – Contraloría General de la República como tercero interesado en el proceso. 5.1.- También se requirió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado número 44001-33-40-003-2016-00341-00/01.
(i) Tribunal Administrativo de La Guajira14 6.- La Magistrada Ponente de la decisión enjuiciada solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Damaris Romero Gómez, al considerar que no se incurrió en los defectos que se le endilgan y pide al juez constitucional remitirse a las razones de hecho y de derecho esgrimidas en el fallo de 28 de febrero de 2022, para que se tengan como argumentos de defensa del Tribunal en el presente asunto.
(ii) Contraloría General de la República15 7.- El apoderado judicial de la entidad instó al juez constitucional para que declarara la improcedencia del amparo solicitado, por no haberse probado vulneración alguna a las garantías fundamentales invocadas por la demandante 12 Ídem. 13 Expediente digital, folio 4 del escrito de tutela. 14 Intervención contenida en 6 folios.
También se precisa que, el despacho judicial accionado, mediante correo electrónico del 2 de septiembre de 2022, remitió copia digital del expediente con radicado No. 44001- 33-40-003-2016-00341-00/01, disponible en el aplicativo SAMAI. 15 Intervención contenida en 11 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez.
Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 6 y al no configurarse ninguno de los defectos endilgados al Tribunal Administrativo de La Guajira. Con todo, afirmó que la parte actora en sede de tutela “argumenta los mismos hechos y cargos fácticos y jurídicos alegados en sede judicial; lo anterior generando una conducta temeraria por parte del aquí accionante de tutela al pretender desviar e interpretar la sede de tutela en una tercera instancia judicial”.
(iii) Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha 8.- El referido despacho judicial guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. De la acción de tutela contra providencias judiciales 9. - La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó su postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales16. 9.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior17. 9.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, que deben ser cuidadosamente verificados, son los siguientes18: a).
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b). Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c). Que se cumpla el requisito de inmediatez. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00.
Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 7 d). Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e).
Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, f). Que no se trate de sentencias de tutela. 9.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional19. 9.4.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 9.5.- Lo anterior, comoquiera que, con dicho requisito, se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional20 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad21;
(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones que revistan de clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional, porque afectan derechos fundamentales22; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se 19 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 20 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 21 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 22 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00.
Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 8 convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales23. 9.6.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, corresponden a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales24: (i) orgánico;
(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 9.7.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.
Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado, o en la evaluación detenida de las pruebas del caso, o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”25. 9.8.- De cuanto hasta ahora ha sido reseñado, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos previamente mencionados, los cuales deben ser adecuadamente formulados por el interesado26. relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 23 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.
Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 24 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.
Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 25 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. 26 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00.
Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 9 D. Análisis del caso concreto 10.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial; particularmente, si cumple el requisito de relevancia constitucional.
Solo en el evento de configurarse tales presupuestos, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el propósito de establecer si el Tribunal Administrativo de La Guajira, en la sentencia de 28 de febrero de 2022, incurrió en los defectos o yerros invocados por el accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos.
E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber27: a) Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente transgredidos, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, cuya fuente es la decisión que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.
En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. b) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien no se ve favorecido con la determinación contenida en la de 2016, exp. 2016-02568-01;
Consejo de Estado, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016. 27 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez.
Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 10 sentencia, pues, sin lugar a dudas, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 12.- En el caso sub iudice, la parte actora sostiene que el Tribunal Administrativo de La Guajira, al confirmar la sentencia proferida el 24 de febrero de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha, incurrió no solo en un yerro de tipo material o sustantivo y fáctico, sino también en el desconocimiento del precedente judicial, tal como se ha explicado. 13.- Pues bien, valoradas las circunstancias fácticas que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pruebas allegadas por los extremos procesales y el contenido de la providencia dictada en segunda instancia, no encuentra esta Sala que el Tribunal Administrativo de La Guajira haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante, así como tampoco que hubiere incurrido en ninguno de los defectos específicos que se le endilgan.
Ciertamente, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela permite advertir, no solo la falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, sino también que su propósito es convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional o complementaria al pleito contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de terminación del proceso. 13.1.- Para corroborar el anterior aserto, conviene señalar que la tutelante puso de presente que el Tribunal demandado incurrió en un defecto sustantivo y uno fáctico, toda vez que, en su criterio, se dio aplicación a normas que “no corresponden al caso concreto y [dejó] de aplicar las que si corresponden”, en adición a que, no tuvo en cuenta que sí cumplió con los requisitos consagrados en los Decretos 1384 de 1996 y 1661 de 1991 para acceder al reconocimiento de la prima técnica.
En concreto, refirió que estaba acreditado en el proceso28 que desde el año 1989 ocupó el cargo de Profesional Grado 01 y luego, tras ganar un concurso de méritos fue promovida como Profesional Grado 10 hoy Grado 02, puesto que ocupa a la fecha, es decir, tenía más de ocho años de experiencia calificada tal como lo exigen los Decretos referidos, y por ende, debió concederse la prima técnica pedida. 13.2.- Al respecto, la Sala considera que la formulación del cargo se hizo sin explicar clara ni suficientemente las normas supuestamente inaplicables al caso concreto que el Tribunal accionado tomó como fundamento de su decisión, así como tampoco la parte actora refirió qué normas aplicables fueron desconocidas.
En otras palabras, la demandante no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo el yerro o vicio que, en su sentir, se produjo en el fallo que reprocha, pues aun cuando invocó en un sentido amplio la existencia de una deficiencia de 28 “(folio 12 de anexos C.D. No. 3)”. Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez.
Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 11 tipo sustantivo, en ninguno de sus argumentos logró identificar los escenarios genéricos de configuración perfilados por la Corte Constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela, limitándose a enunciar la transgresión del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, haciendo aproximaciones generales sin sustentar debidamente las razones por las cuales aquellas se produce. 13.3.- Sumado a lo anterior, se advierte que el argumento de la parte actora referente a que el Tribunal accionado desconoció que estaba acreditado en el proceso ordinario que aquella cumplió con los requisitos establecidos en los Decretos 1384 y 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 de 1991, más específicamente, lo concerniente a la experiencia calificada –pues erró al cuantificar esta desde su posesión como Profesional Grado 10 desde el 1 de agosto de 1991, y no desde el año 1989–, fue un argumento ampliamente reiterado por la parte actora en el escrito de apelación formulado contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y posteriormente, en los alegatos de conclusión en segunda instancia. 13.4.- En efecto, en el escrito de apelación presentado en el proceso ordinario, la accionante expuso su trayectoria en la entidad, los cargos ocupados desde su vinculación inicial, el nivel de estudios que alcanzó a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 e hizo énfasis en que, acorde a ello, cumplía con los requisitos establecidos legalmente para el reconocimiento de la prima técnica en los siguientes términos: <<En el presente caso la señora Damaris Romero Gómez, en su calidad de funcionario de la Contraloría General de la República, fecha 19 de noviembre de 2015, solicita el reconocimiento y pago de la prima técnica, conforme a lo establecido en el artículo 113 de la Ley 106 de 1993.
No obstante, la entidad demandada a través de oficio… del 2 de diciembre de 2015, niega dicha solicitud por considerar que dicha prestación se limitó a ser reconocida a quienes ocupen cargos con carácter permanente en los niveles directivos, asesor y ejecutivo. Para acreditar dicho derecho la demandante adjunto al informativo procesal hoja de vida en medio magnético donde se advierte que… labora en la Contraloría General de la República, desde el 13 de octubre de 1983 y desde el 12 de agosto de 1993, desempeña el cargo de Profesional Universitario – Grado 02, en el Grupo de Viligancia (sic) Fiscal Gerencia Departamental Colegiatura de La Guajira; - que ostenta el título de Contadora y – que durante su vida laboral ha realizado diversas capacitaciones (ver Cd folio 91 y 23).
(…) La sentencia no verificó que el actor cumplió con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prima técnica con anterioridad a la expedición del Decreto 1724 de 1997 (literales a, b y c del artículo 5° del Decreto 1384 de 1996) y que, en razón de ello tenía un derecho adquirido a dicho beneficio. La señora DAMARIS ROMERO, ingresó a la Contraloría General de la República el día 13 de octubre de 1983, en el cargo de Revisor de documentos nivel Técnico grado 04, terminó académicamente estudios de Administradora de Empresas el 23 de noviembre de 1988, hizo una Especialización en Control fiscal de Ingresos Públicos en la Universidad Externado de Colombia el 23 de noviembre de 1988; se graduó como Administradora de Empresas el 15 de diciembre de 1989.
Después de haber terminado la especialización, la nombraron como profesional grado 01 el 18 de enero de 1989, de inmediato fue encargada de la Auditoria Regional de la Aduana hasta el 01 de junio de 1991, siguió como profesional grado 01 hasta Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro.
Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 12 que finalmente al haber superado el concurso de Carrera Administrativa, fue posesionada el 1 de agosto de 1991, en el cargo de Profesional Universitario Grado 10, en la Dirección Territorial de La Guajira. Para ocupar dicha dignidad se exigía una experiencia profesional o relacionada de tres (3) años, y no especialización. Tampoco analizó el juez que para ocupar el cargo de Profesional Universitario Nivel Profesional Grado 10, según la Resolución 03398 del 4 de febrero de 1994, se exigían 3 años de experiencia profesional o relacionada, mas sin embargo la señora Damaris Romero, tenía 6 años aproximadamente de experiencia profesional, pues terminó académicamente estudios de Administradora de Empresas el 13 de noviembre de 1988 y 11 años aproximadamente de experiencia relacionada, recordemos que ella empezó a laborar en la Contraloría General de la República desde el 13 de octubre de 1983; también se graduó de una Especialización en Control Fiscal de Ingresos Públicos en la Universidad Externado de Colombia el 13 de noviembre de 1988; además de los cursos y seminarios realizados en esa época.
Lo anterior quiere decir que mi defendida, sumó 6 años de experiencia profesional; 11 años de experiencia relacionada, ahora sumándole desde el 1 de agosto de 1994, fecha en que se posesionó en el cargo de profesional Universitario grado 10, hasta el 11 de julio de 1997, cuando fue derogado el Decreto 1724 de 1997, suma 2 años y 11 meses más de experiencia relacionada, para un total de 13 años y 11 meses aproximadamente de trabajo en la misma Contraloría, además de la experiencia altamente calificada pues la señora Damaris Romero se graduó como Especialista en Control Fiscal de Ingresos Públicos, en la Universidad Externado de Colombia el 23 de noviembre de 1988.
Desde este punto de vista está claro que la demandante excedió los requisitos mínimos exigidos para el respectivo cargo, tal como lo enuncia el Artículo 3°. Modificado parcialmente por el Decreto 1724 de 1997, artículo 5° (…) ANÁLISIS DE PORQUE SE TIENE DERECHO A LA PRIMA TÉCNICA DE ACUERDO A LAS NORMAS ESPECIALES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
(…) Antes del 11 de julio de 1997 (entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997), la actora ocupada el cargo de Profesional Universitario Grado 10, desde el 1 de agosto de 1994 en la Contraloría General de la República. Así, para la entrada en vigencia de la norma referida estaba vigente en cuanto los requisitos para el nivel profesional la Ley 106 de 1993.
(…)>>29 (Se resalta). 13.5.- Los mismos argumentos fueron esgrimidos por la parte actora en los alegatos de conclusión presentados ante el Tribunal accionado30, con el fin de exponer nuevamente que el derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica se causó al cumplir los requisitos legales establecidos con anterioridad al Decreto 1724 de 1997, por lo que debía aplicársele el régimen de transición consagrado en dicha normatividad y accederse a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 14.- Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de La Guajira, en sentencia del 28 de febrero de 2022, tras valorar la totalidad del acervo probatorio bajo las reglas de la sana crítica y aplicar las normas vigentes en la materia, confirmó la 29 Expediente digital, folios 265 a 282 del Cuaderno Principal dentro del Expediente con radicado No. 44001- 33-40-003-2016-00341-00/01. 30 Expediente digital, ver folios 398 a 400 del Cuaderno Principal dentro del Expediente con radicado No. 44001-33-40-003-2016-00341-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 13 decisión adoptada por el a quo, pues no se encontró probado que la demandante hubiera cumplido con los requisitos consagrados en el Decreto 1384 de 1996 y el Decreto 1661 de 1991 para acceder a la prima técnica31. 14.1.
Igualmente, dentro del material probatorio analizado, el Tribunal mencionó varios documentos32. 31 Al respecto, aludió al marco normativo y jurisprudencial de la prerrogativa rogada por la accionante y precisó que la Ley 60 de 1990, confirió facultades al Presidente de la República para modificar el régimen de la prima técnica, con la finalidad de que su pago estuviera ligado a la evaluación del desempeño, así como para que determinara el campo y la temporalidad de su aplicación, el procedimiento, los requisitos y los criterios para su asignación. Es así que, en ejercicio de las facultades conferidas el Gobierno Nacional, se expidió, entre otros, el Decreto 1661 de 1991 en el que se previó que existirían dos criterios o requisitos alternativos para otorgar la prima técnica, a saber: “a) Título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años; o b) Evaluación del desempeño. A su vez, se señaló que los requisitos contemplados en el literal a) podrían ser reemplazados por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años”(Expediente digital, folio 7 de la sentencia de 28 de febrero de 2022).
Luego, sobre la prima técnica para funcionarios de la Contraloría General de la República propiamente dicha, puso de presente que esta estaba inicialmente regulada en el artículo 113 de la Ley 106 de 1993, norma que remitía a lo dispuesto en el Decreto 1661 de 1991. Posteriormente, el Decreto 1384 de 1996, definió su campo de aplicación y el monto al interior de la Contraloría General de la República, y más específicamente, en su artículo 5 consagró los factores que deben valorarse para los efectos pertinentes de la asignación del porcentaje de la prima técnica.
Seguidamente, refirió que, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de abril de 2020 (rad. 47001-23-33-000-2014-00289-01(0272-17)) dispuso que: “la expedición del Decreto 1384 de 1996, no implicó la derogatoria del Decreto 1661 de 1991 (reglamentado parcialmente por el Decreto Ley 2164 de la misma anualidad), sino que complementó postulados no previstos en este último para ajustarlos a la sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, y por tal motivo dicha reglamentación debe ser interpretada de forma conjunta o armónica, puntualmente en lo que respecta a las exigencias indispensables para conceder el aludido beneficio económico” (Expediente digital, folio 11 de la sentencia de 28 de febrero de 2022).
A continuación, estudió lo referente al régimen de transición en cuanto a la asignación de la prima técnica. Al respecto, resaltó que en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, norma que modificó el régimen de aplicación de dicha prestación (excluyó a los funcionarios que ocuparan cargos de nivel profesional de la posibilidad de gozar su reconocimiento y pago), se dispuso que, para los empleados de la Contraloría a quienes se les hubiere otorgado prima técnica y que desempeñaron cargos de niveles diferentes a los señalados en el referido Decreto, debía garantizarse que siguieran percibiendo la referida prima hasta su retiro o hasta que se cumplieran las condiciones para su pérdida, sin importar que hubiere o no sido reconocida por la entidad formalmente dicha prestación. 32 Dentro de los documentos analizados, figuran los siguientes: (i) constancia de tiempos de servicios de la señora Damaris Romero Gómez expedida por la Dirección de Talento Humano de la Contraloría General de La República (fl 3-7 de anexos, CD No. 3);
(ii) Resolución No. 0291 del 18 de enero de 1989 por medio de la cual el Contralor General de la República resuelve promover y trasladar a la demandante al cargo de Profesional Universitario Grado 1 en la Auditoria Regional ante la Administración de Impuestos Nacionales en Riohacha (fl 11 de anexos, CD No. 3); (iii) Acta de posesión de la demandante como Profesional Universitario Grado 1 en la Contraloría año 1989 (fl 12 de anexos, CD No. 3);
(iv) Resolución No. 04730 del 19 de julio de 1994, por medio de la cual se nombra en el cargo de Profesional universitario Grado 10 en la Dirección Seccional Guajira en periodo de prueba a la demandante (fl 24-26 de anexos, CD No. 3); (v) Acta de posesión de la demandante como Profesional Universitario Grado 10 en la Dirección Seccional Guajira de la Contraloría del 01-08-94 (fl 27 de anexos, CD No. 3);
(vi) Resolución No. 01113 del 9 de marzo de 2000 por medio de la cual se incorpora al personal de planta de la Contraloría a la demandante en el cargo de profesional universitario perteneciente a nivel profesional grado 2 del régimen especial de carrera administrativa (fl 28 de anexos, CD No. 3); (vii) Diploma por medio del cual se acredita que la demandante terminó sus estudios como Administradora de Empresas en la Universidad de La Guajira (fl 35 de anexos, CD No. 3);
(viii) Certificado expedido por el rector de la Universidad Externado de Colombia por medio del cual hace constar que la demandante asistió y aprobó el curso de especialización en control fiscal de ingresos públicos realizado del 18 de julio al 25 de noviembre de 1988 (fl 39 de anexos, CD No. 3), (ix) Certificado del Director del Centro de Estudios Especializados de Control Fiscal y el Secretario General de la Oficina de Relaciones Interinstitucionales y Capacitación Fiscal por medio del cual hace constar que la demandante realizó el curso de control fiscal integrado efectuado entre el 2 de octubre de 1995 y el 08 de julio de 1996 (fl 41 de anexos, CD No. 3);
(x) Constancia de fecha 18 de febrero de 2000, expedida por la Directora del Centro de Estudios de Posgrado de la Universidad de La Guajira, por medio de la cual se acredita que la actora cursó el primer semestre de la especialización en Instituciones Jurídico Políticas y Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez.
Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 14 14.2.- Expuso que la parte actora alegaba, principalmente, haber cumplido con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prima técnica con anterioridad al Decreto 1724 de 1997 (literales a, b y c del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996) y que, debido a ello, tenía un derecho adquirido de reconocimiento y pago de la prima técnica pedida.
Lo anterior, acorde con lo expuesto a la parte actora referente a su vinculación con la Contraloría General de la República, así: <<Lo anterior, al sustentar que la demandante ingresó a la Contraloría el 13 de octubre de 1983, en el cargo de revisor de documentos nivel técnico grado 04, terminó sus estudios profesionales en administración de empresas el 23 de noviembre de 1988 y se graduó el 15 de diciembre de 1989, a su vez realizó una especialización en Control Fiscal de Ingresos Públicos el 23 de noviembre de 1988, luego fue nombrada como profesional grado 01 el 18 de enero de 1989 e inmediatamente fue encargada de la auditoria regional de la aduana hasta el 1 de julio de 1991, siguió como profesional grado 1, hasta que finalmente, luego de superar el concurso de carrera administrativa fue posesionada el 01 de agosto de 1994 en el cargo de Profesional Universitario Grado 10, en la que se exigía para ocupar el cargo una experiencia profesional de tres años y no especialización. En tal razón, sostiene que la demandante sumó 6 años de experiencia profesional, 11 años de experiencia relacionada, más 2 años y 11 meses comprendidos entre el 1 de agosto de 1994 fecha en la que se posesionó en el cargo de profesional universitario grado 10 hasta el 11 de julio de 1997 cuando entró en vigencia el Decreto 1724 de 1997, además de la experiencia altamente calificada pues se graduó como especialista en Control Fiscal de Ingresos Públicos en la Universidad Externado de Colombia el 23 de noviembre de 1998>>33. 14.3.- Acorde con lo anterior, pasó a verificar las circunstancias fácticas en las que se encontraba la demandante antes del 11 de julio de 1997, fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, con la finalidad de determinar si le asistía el derecho al reconocimiento de la prima técnica en razón del régimen de transición de la aludida norma. 14.4.- Así, advirtió que, acorde con los decretos referidos, los requisitos para asignar la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada solicitada por la demandante como funcionaria de la Contraloría General de la República, eran a saber y de manera conjunta, los siguientes: <<i) Ser empleado nombrado en propiedad.
Derecho Público mención en Derecho Administrativo en convenio con la Universidad Nacional de Colombia (fl 42 de anexos, CD No. 3), (xi) Acta de grado No. 003 del 22 de marzo de 2002 por medio del cual se acredita la Universidad Nacional de Colombia le otorgó a la demandante el título de especialista en Instituciones Jurídico Políticas y Derecho Público – mención en derecho administrativo (fl 45 de anexos, CD No. 3, (xii) Evaluaciones de desempeño de la demandante como empleada de la Contraloría General de La República (fl 66-81 de anexos; fl 87-164 CD No. 3), y (xiii) Resolución No. 00855 del 28 de abril de 1995, por medio del cual se ordena inscribir a la demandante en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de profesional universitario grado 10 de la Contraloría (fl 84-85 de anexos, CD No. 3).
Expediente digital, folios 12 a 15 de la sentencia del 28 de febrero de 2022. 33 Expediente digital, folio 16 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 15 ii) Desempeñar un cargo de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo regulado en el Artículo 7 del Decreto 2164 de 1991. iii) Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más 3 años de experiencia altamente calificada. iv) Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años>>34. 14.5.- En virtud de lo anterior, determinó que debía darse por acreditado “que la demandante antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, estaba nombrada en un cargo de nivel profesional, toda vez que se posesionó el 01 de agosto de 1994 en el cargo de Profesional Universitario Grado 10”35.
Luego, analizó el cumplimiento del requisito de acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más tres años de experiencia altamente calificada36 y concluyó que, antes del 11 de julio de 1997, fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, la demandante culminó sus estudios como Administradora de Empresas en la Universidad de La Guajira y que asistió y aprobó el curso de especialización en Control Fiscal de Ingresos Públicos en el año 1988 en la Universidad Externado de Colombia37.
No obstante, no podía ignorarse que, de acuerdo con los artículos 4 del Decreto 2164 de 1991 y 3 del Decreto 1384 de 1996, para acceder a la prima técnica, la accionante debía acreditar 3 años de experiencia altamente calificada: “concepto que debe entenderse como una suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, fundados en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnicos, que se diferencian totalmente del solo ejercicio de un empleo y del cumplimiento de sus obligaciones específicas, pues estos últimos supuestos corresponden a la denominada experiencia profesional que no habilita la configuración de este presupuesto, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado bajo esta misma línea argumentativa en sentencia del 29 de enero de 2015”38. 34 Expediente digital, folio 18 de la sentencia de 28 de febrero de 2022. 35 Ídem. 36 Mencionó que en el expediente reposaban las siguientes pruebas por medio de la cual se pretende acreditar que la demandante antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 cumplía este requisito: a) diploma por medio del cual se acredita que la demandante terminó sus estudios como Administradora de Empresas en la Universidad de La Guajira (fl 35 de anexos, CD No. 3), b) certificado expedido por el rector de la Universidad Externado de Colombia por medio del cual hace constar que la demandante asistió y aprobó el curso de especialización en control fiscal de ingresos públicos realizado del 18 de julio al 25 de noviembre de 1988 (fl 39 de anexos, CD No. 3); y c) acta de grado No. 003 del 22 de marzo de 2002 por medio del cual se acredita la Universidad Nacional de Colombia le otorgó a la demandante el título de especialista en Instituciones Jurídico Políticas y Derecho Público – mención en derecho administrativo (fl 45 de anexos, CD No. 3)”.
Expediente digital, folio 19 de la sentencia de 28 de febrero de 2022. 37 Ídem. 38 Ídem. Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 16 14.6.- Bajo ese contexto, precisó que si bien la demandante arguyó que antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 era profesional y tenía experiencia relacionada con las funciones del cargo, adquirida en la propia Contraloría, “la experiencia que alega la actora y pretende que sea tenida en cuenta como calificativa para adquirir el derecho a la prima técnica, solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que desde el 1 de agosto de 1994 (fecha en la cual afirma que se posesionó en cargo con nivel profesional) hasta el 11 de julio de 1997, hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación o de su posesión en cargo de nivel profesional.
Adicionalmente, tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el Contralor General de la República hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del Artículo 4 del Decreto 2164 de 1991 que prevé: “La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite”39.
Así, negó las pretensiones de la accionante. 15.- Acorde con lo anterior, es evidente para la Sala que el Tribunal efectuó una valoración probatoria completa y acertada, de la cual coligió que, la accionante no tenía derecho al reconocimiento de la prima técnica, sin que se advierta vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.
Por ende, es notorio que la intención de la actora es volver a discutir la aplicación normativa y la interpretación probatoria efectuada por el juez natural de la causa, buscando obtener una decisión judicial favorable a sus pretensiones, lo que torna improcedente el amparo constitucional. 16.- Ahora bien, la parte actora también alegó que el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al no aplicar lo dispuesto en sentencia de 23 de septiembre de 2013, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (rad. 2013-01715-00) y “especialmente la sentencia 2014-00289 de 2020 Consejo de Estado”.
No obstante, tal afirmación es insuficiente para acreditar la carga argumentativa que exige la presunta configuración de este yerro. En efecto, tales manifestaciones carecen de la fuerza argumentativa necesaria para determinar si tales pronunciamientos constituían, para la fecha de ocurrencia de los hechos demandados, el precedente uniforme y en vigor del caso puesto a consideración del juez de tutela.
A no dudarlo, esta imputación le imponía a la actora la carga de establecer con certeza y claridad qué sentencias conformaban la línea hermenéutica vigente y de qué forma lo decidido por el juez 39 Expediente digital, folio 20 de la sentencia de 28 de febrero de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez.
Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 17 ad quem dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resultaba opuesto a la doctrina así consolidada por la máxima autoridad jurisdiccional de lo contencioso administrativo. En su lugar, la actora optó simplemente por requerir la aplicación de las referidas sentencias, sin siquiera advertir cuál era su ratio decidendi ni definir si aquellas guardaban similitud fáctica y jurídica con los supuestos de la cuestión que se examina en esta oportunidad. 16.1.- Recuérdese que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no solo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan, aspecto sobre el que gravita la relevancia constitucional.
De no ser así, toda providencia judicial que desestima una demanda o accede a las pretensiones, esto es, por sus consecuencias, sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, sin duda alguna, cuestionaría los cimientos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, y con este, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de los fines del Estado, entre ellos, el de la solución de los conflictos y la efectividad de los derechos. 16.2.- De ahí que la tutela contra providencias judiciales, que se presenta como expresión del poder realizador de valores tales como la convivencia pacífica, la seguridad de las relaciones y los derechos del conglomerado, entre otros, solo puede ser evaluada por el juez constitucional en aquellos eventos en que se logre establecer, a partir de una carga argumentativa seria, coherente y razonada de parte de quien la emplea, que una determinada actuación del juzgador es manifiestamente contraria al orden jurídico y, a su vez, violatoria de derechos fundamentales, en especial, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, que son los ejes basilares sobre los que, tratándose de acciones de tutela contra sentencias judiciales, se proyecta el análisis y la decisión del juez constitucional.
Exigencia adicional que resulta razonable, pues sin buscar imprimir a la acción de tutela formalidades que la desnaturalicen, se requiere que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 16.3.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió definir ni caracterizar de manera específica los cargos que imputó como defectos a la sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00.
Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 18 ciñéndose a una exposición reiterativa de la temática debatida, esta Corporación tampoco puede proceder a ello de forma supletiva, teniendo en cuenta que, como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación adecuada, coherente y suficiente recae en quien solicita el amparo constitucional y no en quien lo decide, pues están de por medio los principios constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia, la autonomía de los jueces y, a no dudarlo, también los derechos de la parte contradictora que resultó favorecida con la sentencia. 16.4.- Con todo, se considera importante mencionar que la aplicación de lo dispuesto en el fallo de 23 de septiembre de 2013 (rad. 2013-01715-00) fue alegada por la actora en el escrito de apelación presentado en el proceso ordinario contra la sentencia de primera instancia, incluyéndose como anexo de dicho recurso40.
Además, la parte accionante asegura que la sentencia objeto de tutela se apartó de lo previsto “en fallo de 2020” en el proceso “2014-00289”. Al parecer, se refiere al supuesto desconocimiento de la sentencia de 23 de abril de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado dentro del expediente con radicado 47001-23-33-000-2014-00289-01.
Sin embargo, a folio 11 de la sentencia enjuiciada, se cita y estudia el contenido de dicha decisión judicial. De lo anterior, nuevamente se denota que la parte actora busca reabrir el debate jurídico ya surtido por el juez natural de la causa, como si la acción de tutela se tratare de una instancia adicional al proceso ordinario. 17.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal41. 18.- Visto lo anterior, estima esta Sala que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado 40 Expediente digital, ver folios 275 y siguientes del Cuaderno Principal dentro del Expediente con radicado No. 44001-33-40-003-2016-00341-00/01. 41 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-04606-00. Demandante: Damaris Romero Gómez. Demandado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro. Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia). 19 desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 19.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional porque carece de carga argumentativa y porque su objeto es continuar con un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.
De esta suerte, habrá de declararse improcedente el amparo solicitado por la falta del antedicho presupuesto formal. 20.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO. – DECLARAR improcedente el amparo impetrado por la señora Damaris Romero Gómez, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. – Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. – De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE42 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 42 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo web SAMAI del Consejo de Estado, de suerte que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.