CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 24 de febrero de 2023 Número Único: 11001 03 06 000 2022 00284 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Alcaldía de Bucaramanga - Oficina de Control Interno Disciplinario, y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Asunto: Autoridad competente para continuar una actuación disciplinaria contra funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de Bucaramanga. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. La Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga recibió una querella instaurada por un ciudadano contra la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A., por la perturbación de la posesión y tenencia de un inmueble, con ocasión de lo cual, dicha Inspección abrió el expediente 1856, y posteriormente mediante Resolución 011 del 24 de febrero de 2010 impuso multa a la mencionada empresa2. 2.
El 15 de abril de 20193, la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A. interpuso queja ante la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía municipal de Bucaramanga, contra funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de Bucaramanga, por presuntas irregularidades presentadas en el procedimiento policivo contenido en expediente número 18564 que culminó con 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La sanción impuesta, a la fecha estaría prescita.
Archivo 4 Documento 4309-2019 folios 15 al 21 3 Archivo 4 Documento 4309-2019 folios 1 al.3 4 Proceso adelantado por la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga, correspondiente a querella instaurada por un ciudadano contra la empresa Inversora Hotelera Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 imposición de multa a la mencionada empresa, según Resolución 011 del 24 de febrero de 2010. 3.
Con ocasión de lo anterior, el 30 de abril de 2019, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga inició actuación disciplinaria contra el inspector civil de policía urbana, el inspector civil municipal y la inspectora urbana de policía, adscritos a la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga5. 4.
El 16 de marzo de 2020, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, mediante auto, declaró la nulidad de la actuación disciplinaria contra los tres funcionarios mencionados, a partir del auto de apertura de investigación proferido el 30 de abril de 2019, en razón a que se omitió el trámite de notificación por edicto a los disciplinados que no se notificaron de manera personal,6 dando lugar a la causal de nulidad establecida en el artículo 142 de la Ley 734 de 2002, por la vulneración al derecho de defensa de los investigados. 5.
Mediante Auto del 3 de agosto de 20207 la misma dependencia abrió nueva investigación disciplinaria según radicado 4309-2019, por los hechos contenidos en la queja de la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A., y el 22 de julio de 2021 ordenó la práctica de pruebas8. 6. El 25 de abril de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga declaró cerrada la indagación preliminar contra los citados funcionarios, y corrió traslado a los sujetos procesales para la presentación de alegatos previos, antes de la evaluación de la investigación9. 7.
El 5 de septiembre de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga declaró de manera oficiosa la nulidad del trámite disciplinario, desde el auto que ordenó el cierre de la indagación preliminar10, al considerar que con la promulgación de la Ley 2094 de 2021, ya no era competente para adelantar la actuación, siendo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el órgano que debía conocer del proceso. 8.
En virtud de lo anterior, el 20 de septiembre de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga determinó remitir las diligencias Colombiana S.A., por la perturbación de la posesión y tenencia de un inmueble. La sanción impuesta, a la fecha estaría prescita. Archivo 4 Documento 4309-2019 folios 15 al 21. 5 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 4309-2019 folios 75 al 78. 6 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 4309-2019 folios 107 al 111. 7 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 4309-2019 folios 163 al 169. 8 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 267 al 269. 9 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 228 pdf, folios 61 y 62. 10 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 228 pdf, folios 81 al 87.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 con radicado 4309-2019 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 201911. 9. En Auto del 7 de octubre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander se abstuvo de conocer o continuar la actuación disciplinaria, y remitió por competencia el proceso nuevamente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, al considerar que la función que le atribuye el artículo 257A de la Constitución Política solo puede ser ejercida frente a servidores de la Rama Judicial y abogados en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, planteó colisión negativa de competencias, en caso de que la Oficina de Control Interno Disciplinario de la alcaldía se negare a conocer del proceso12. 10.
El 26 de octubre de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga insistió en su falta de competencia, y remitió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado solicitándole resolver el conflicto negativo de competencias suscitado con la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander13.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto14 Consta que se informó sobre el presente conflicto al municipio de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y a los funcionarios investigados dentro del proceso disciplinario.
Finalmente, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que, durante la fijación del edicto, la oficina de control interno disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga presentó alegatos, mientras que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y los funcionarios investigados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1.
Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga 11 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 228 pdf, folios 103 al 110. 12 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 152 pdf, folios 129 al 133. 13 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 152 pdf, folios 135 al 144. 14 Archivo digital SAMAI 9_110010306000202200284008REPARTOYRADIC20221130141119 Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 Refiere el inciso 3° del artículo 116 de la Constitución Política, el cual faculta a algunas autoridades de naturaleza administrativa para dictar actos y conocer asuntos jurisdiccionales como excepción al principio de separación de poderes.
Agrega, que en el marco de la Ley 2094 de 2021 que modificó la Ley 1952 de 2019, la titularidad de la potestad disciplinaria interna de la administración municipal de Bucaramanga está reglamentada en el Decreto 042 de 2022, por el cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de cargos del municipio.
Manifiesta que, la queja instaurada por la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A. contra la Inspección de Policía Urbana Civil, se refiere a la actuación adelantada por dicha dependencia, actuación que considera, es de naturaleza jurisdiccional. Con base en lo anterior, señala que el órgano de control disciplinario interno de la Alcaldía del municipio de Bucaramanga, no es la entidad o dependencia encargada de adelantar la acción disciplinaria en contra de servidores o exservidores públicos adscritos a esa administración, que de acuerdo a la Constitución, la Ley y el manual específico de funciones, de manera excepcional, temporal o permanente hayan administrado justicia. Concluye que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, «es la entidad encargada de tramitar el asunto a la luz de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019». 2.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander No presentó alegatos o consideraciones; no obstante, sus argumentos se toman de lo expuesto en el Auto del 7 de octubre de 2022, por el cual se abstuvo de avocar conocimiento de la queja contra los tres funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga, proveído en el cual, manifestó no ser competente para atender el asunto en mención, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, y en el artículo 257A de la Constitución Política, según los cuales, su función disciplinaria solo puede ser ejercida frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial o abogados en ejercicio de su profesión. Concluyó que, dada la calidad del sujeto disciplinable, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga tiene la competencia para adelantar la actuación disciplinaria en cuestión. IV.
CONSIDERACIONES Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración15 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá remitir el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [destaca la Sala] Como quiera que en el caso que nos ocupa no existe un superior común inmediato de las autoridades entre las que se encuentra trabado el conflicto, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA), particularmente, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades.
En aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 202116, resultan aplicables, en este caso, las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario cuya entrada en vigencia -teniendo en cuenta las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021-, ocurrió el 29 de marzo de 2022, considerando que, tal como se expuso en los antecedentes, en la actuación disciplinaria que dio origen al presente conflicto aún no se ha formulado pliego de cargos ni se ha instalado audiencia de proceso verbal. 15 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 2 de junio de 2022 con radicado núm. 11-001-03- 06- 000-2022-00055 M.P., entre otras. 16 Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.
En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 2. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», y en su capítulo I, de las «reglas generales»14 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto; esto es, el trámite de la queja presentada por la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A., por presuntas irregularidades cometidas en el proceso policivo de querella número 1856 por parte de funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga.
Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de competencias involucra a una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería una función administrativa, y a otra que, en el mismo evento, ejercería una función jurisdiccional. Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado consideraciones importantes17: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política18, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • También ha señalado19 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, 17 Decisión del 20 de septiembre de 2022 (radicación 2022-00130). 18 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca] 19 Ibídem. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. Visto este panorama, este cuerpo colegiado ha considerado20 que, en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias.
Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Sobre este último aspecto, la Sala ha precisado lo siguiente: […] la Sala, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer21.
En el mismo sentido, ha señalado que: No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo cual] es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]22.
En este caso particular, debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que la actuación disciplinaria, desde la apertura de la investigación hasta remisión por competencia (etapa en la cual se encuentra), se ha cumplido íntegramente por parte de la Alcaldía de Bucaramanga, en desarrollo de la función administrativa. No cabe duda, entonces, que la actuación disciplinaria que se ha realizado, y en desarrollo de la cual se plantea el presente conflicto de competencias, ha sido, hasta el momento, de naturaleza administrativa.
Así las cosas, se reitera, la Sala está llamada y es su deber constitucional y legal, estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente 20 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200). 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 para continuar con el proceso disciplinario, lo que implica realizar el análisis del marco jurídico pertinente. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. Tanto la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, negaron ser competentes para conocer del asunto. iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, como es, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Seccional de Disciplina Judicial de Santander), y una autoridad del orden municipal, esto es, la Alcaldía de Bucaramanga (Oficina de Control Interno Disciplinario). 3. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»23.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el mencionado artículo para el examen y decisión de los conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas correspondientes, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades respectivas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 23 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 4. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las autoridades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Síntesis del conflicto y problema jurídico. El presente conflicto versa sobre el trámite de una queja de carácter disciplinario contra funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga, por presuntas irregularidades cometidas en curso del procedimiento policivo número 1856 que culminó con sanción de multa, impuesta mediante acto administrativo expedido en el año 2010.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander no considera ser competente para conocer la actuación, por cuanto la función disciplinaria que le atribuye el artículo 257A de la Constitución Política solo puede ser ejercida respecto de servidores de la Rama Judicial y abogados en el ejercicio de su profesión. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, por su parte, considera que el procedimiento policivo es un asunto de carácter jurisdiccional y por ello, el órgano competente es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander conforme lo previsto en el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019.
A efectos de definir la competencia para adelantar la actuación disciplinaria, corresponde a la Sala determinar si los hechos materia de queja, esto es, las actuaciones de la autoridad de policía, tuvieron o no, carácter jurisdiccional de conformidad con las normas que regulan la materia, para posteriormente, y solo de ser procedente, analizar la normativa pertinente frente a las competencia Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 disciplinaria tratándose de actuaciones de servidores públicos en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) Funciones jurisdiccionales asignadas a los inspectores de policía en el ejercicio de la acción policiva para la protección a la posesión, tenencia y servidumbre. iii) la función de control interno disciplinario de las alcaldías; y iv) el caso concreto. 6.
Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 6.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración24 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»25.
La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) en su artículo 23, dispone que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de ésta26, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados27. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de febrero de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00270-00, decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación núm. 11001-03- 06-000-2022-00257-00, decisión del 2 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022- 00026-00, decisión del 16 de mayo de 2018, radicación núm. 11001030600020170020000, y decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001030600020190006300, entre otras. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige28: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General29.
Con la expedición de la Ley 200 de 199530, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores.
Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme lo establecido por el artículo 2° de dicha ley, correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, la Ley 1952 de 2019 en el artículo 93 (modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021), dispone lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. 28 Constitución Política. Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00), citada. 30 Ley 200 de 1995 (julio 28) «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias. La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias.
El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad.
Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] En consecuencia, actualmente, las oficinas de control interno disciplinario tienen competencia, por regla general, para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. 6.2. Funciones jurisdiccionales asignadas a los inspectores de policía en el ejercicio de la acción policiva para la protección a la posesión, tenencia y servidumbre. 6.2.1.
Desarrollo normativo y jurisprudencial La Ley 1801 de 2016 «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana» en su artículo 198 prevé: Artículo 198. Autoridades de policía. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 Son autoridades de Policía: 1.
El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. [ ] A la luz de la norma, los inspectores de policía y corregidores son autoridades de apoyo en el territorio nacional, su función principal es promover las relaciones pacíficas y de armonía en la comunidad; conciliar y resolver los asuntos que surgen en el ejercicio de la convivencia ciudadana a través de las normas de policía31.
El artículo 206 de la misma Ley 1801 de 2016, establece las atribuciones de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, frente a lo cual, el artículo 3° de la Ley 2030 de 202032 introduce a dicho artículo el numeral 7, conforme al cual, corresponde a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores la siguiente función: [ ] 7.
Ejecutar las comisiones que trata el artículo 38 del Código General del Proceso33 o subcomisionar a una autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía. En el marco de lo anterior, el parágrafo 1° del referido artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 4° de la Ley 2030 de 2020, dispone que: 31 Ministerio de Justicia, programa «Conexión Justicia», Manual Fundación Liborio Mejía - Programa de Justicia para una Paz Sostenible de USAID. 32 Por medio de la cual se modifica el artículo 38 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) y los artículos 205 y 206 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana). 33 Artículo 38.
Competencia. La Corte podrá comisionar a las demás autoridades judiciales. Los tribunales superiores y los jueces podrán comisionar a las autoridades judiciales de igual o de inferior categoría. Podrá comisionarse a las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales o administrativas en lo que concierne a esa especialidad.
Cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas podrá comisionarse a los alcaldes y demás funcionarios de policía, sin perjuicio del auxilio que deban prestar, en la forma señalada en el artículo anterior. […]. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, deberán realizar las diligencias jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o subcomisión de los alcaldes de acuerdo con las normas especiales sobre la materia.
Es importante precisar que si bien la competencia de los inspectores de policía prevista en el Código General del Proceso para realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces fue derogada tácitamente por el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 201634, tal facultad fue nuevamente prevista por la citada Ley 2030 de 2020, en sus artículos 3° y 4°, en lo pertinente arriba citados.
De todo lo anterior se deriva que las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional cuando ejecutan una orden judicial. De lo arriba enunciado, se evidencia que esta facultad ha tenido un desarrollo disímil en nuestro ordenamiento jurídico pues, a lo largo del tiempo se ha oscilado entre una reglamentación que la permite y otra que la restringe.
Incluso, se han dado distintas interpretaciones a propósito de una antinomia surgida entre el Código General del Proceso y el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Lo anterior por cuanto los artículos 37 y 38 del Código General del Proceso expedido en el año 2012, facultaron a los jueces para comisionar, entre otros, a las autoridades de policía35, para facilitar el cumplimiento de algunas diligencias jurisdiccionales.
Esto como expresión del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, y que supone únicamente la ejecución de decisiones adoptadas de forma previa por el juez de conocimiento. Pero como antes se mencionó, posteriormente, el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, estableció una restricción según la cual: «los inspectores de policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia».
Esta prohibición entró en contradicción con la habilitación antes citada del Código General del Proceso y propició interpretaciones distintas en sede judicial y administrativa. La norma en comento fue demandada ante la Corte Constitucional, en línea con la interpretación que había sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil36 según la cual, dar alcance absoluto a la prohibición a los inspectores de policía para cumplir despachos comisorios era violatoria del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público y del derecho al acceso a la administración de justicia. 34 Así lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017. 35 Artículo 198 de la Ley 1801 de 2016. 36 Concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 En Sentencia C-223 de 2019, la Corte Constitucional se pronunció sobre la demanda y señaló que la interpretación objeto de reproche era conforme a la Constitución y en consecuencia declaró la exequibilidad de la norma demandada al manifestar: […] de todas las autoridades de policía a las que el CGP asigna la función de atender despachos comisorios, solo los inspectores de policía han sido liberados de cumplir dicha tarea.
Las autoridades de policía conservan en todo caso la función de colaborar con la administración de justicia, y solo se excluye a los inspectores del deber de actuar en la realización de las indicadas diligencias de secuestro y entrega de bienes. Al respecto es importante anotar que así como el Legislador en ejercicio de su amplia potestad de configuración para definir los procedimientos judiciales creó la regla del artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC, así también podía modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente previsto por la Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede percibirse per se como un desconocimiento del principio de colaboración armónica ni una traba al acceso a la administración de justicia. En ese sentido, declaró exequible la norma demandada.
El efecto práctico que la norma generó fue un impacto negativo en el tiempo de trámite de una gran cantidad de procesos ejecutivos, lo que llevó al legislador a expedir la Ley 2030 de 2020 que como ya se dijo, modificó el parágrafo primero original del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 precisando que, las autoridades de policía, entre ellas, los inspectores de policía, «deberán realizar las diligencias jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o subcomisión de los alcaldes».
Por su parte, la Ley 2030 de 2020 en su artículo 4° consagró nuevamente la habilitación a los inspectores de policía para cumplir los despachos comisorios de los jueces, como expresión del principio de colaboración armónica en lo concerniente a la ejecución de este tipo de órdenes judiciales, de modo que, en tales eventos, las actuaciones de las autoridades administrativas de policía, entre ellas, las inspecciones de policía, adquieren el carácter de jurisdiccionales de manera excepcional.
Sin perjuicio de la anterior disposición, que como se ha dicho, es expresión del principio de colaboración armónica, tratándose de procesos policivos para la protección y amparo de la posesión, tenencia y servidumbre, la Ley 1801 de 2016, trae una normativa específica, con base en la cual, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ha sido consistente y reiterada en cuanto a la naturaleza jurisdiccional de los juicios de policía referidos a controversias en la citada materia de protección a la posesión, tenencia y servidumbre.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 El artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, establece que los comportamientos contrarios a la posesión y tenencia de bienes inmuebles, son los siguientes: 1. Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. 2. Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos. 3.
Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. 4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5. Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho. En relación con la protección de bienes inmuebles, y en especial de la posesión, tenencia y servidumbre, el artículo 79 de la misma ley, dispone: Artículo 79.
Ejercicio de las acciones de protección de los bienes inmuebles. Para el ejercicio de la acción de policía en el caso de la perturbación de los derechos de que trata este título, las siguientes personas, podrán instaurar querella ante el inspector de Policía, mediante el procedimiento único estipulado en este Código: 1. El titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres. 2.
Las entidades de derecho público. 3. Los apoderados o representantes legales de los antes mencionados. El procedimiento único a que se refiere la norma anterior, es el consagrado en el título III del Libro III del mismo cuerpo normativo denominado proceso único de policía, que en los términos del artículo 214 rige exclusivamente para todas las actuaciones adelantadas por las autoridades de policía. Pasa el artículo 215 del mismo código, a definir la acción de policía, así: Artículo 215.
Acción de policía. Es el mecanismo que se inicia de oficio por parte de las autoridades de policía o a solicitud de cualquier persona para resolver ante la autoridad competente, un conflicto de convivencia, mediante un procedimiento verbal, sumario y eficaz, tendiente a garantizarla y conservarla. Finalmente, el artículo 223 y siguientes de la norma en cita, disponen las etapas del trámite del proceso verbal abreviado que concreta la acción o juicio de policía, es decir, el procedimiento bajo el cual se tramitan, entre otras, las querellas presentadas ante las autoridades policivas para la protección de la posesión, tenencia y servidumbre sobre bienes inmuebles.
Por su parte, el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, prevé que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 […] 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. 3.
Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado37 ha considerado que la competencia de las inspecciones de policía frente a los amparos posesorios y a los conflictos jurídicos entre particulares tienen carácter jurisdiccional, y los que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, son funciones administrativas.
Al respecto, ha precisado: Frente a la distinción que existe entre los asuntos de naturaleza administrativa de policía y los juicios de policía, esta Sección del Consejo de Estado se ha referido en múltiples oportunidades. De manera reiterada se ha admitido que las decisiones que ponen fin a una controversia en un juicio policivo, son jurisdiccionales.
En decisión del 13 de octubre de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera38 concluyó que: Los juicios de policía tienen naturaleza jurisdiccional porque cumplen la función de dirimir un conflicto. Los amparos policivos posesorios resuelven una controversia suscitada entre particulares en relación con la perturbación del status (sic) de un sujeto respecto de la posesión o tenencia de bienes.
Por ello, representan un [remedio] de carácter temporal, que se mantiene mientras el juez civil no decida otra cosa, y, por ello, las providencias que se profieran en el marco de esos juicios no son objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa. La Corte Constitucional, en la Sentencia de Unificación 016 de 2021, al declarar procedente una acción de tutela indicó: 37 Sentencia del 25 de octubre de 2019, M.P. María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03- 26-000-2019-00007-00 (63151). 38 Radicación 08001-23-31-000-2006-01493-01(44005).
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 En primer lugar, se ha señalado que en los procesos policivos que tienen como finalidad amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía, si bien son autoridades administrativas, ejercen funciones jurisdiccionales y, en consecuencia, sus decisiones son actos de este tipo.
Por lo tanto, no son objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, según el cual esta jurisdicción no conocerá de las actuaciones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En la misma línea, la Sentencia T-438 de 2021 precisa: En la actualidad, el proceso policivo de amparo por perturbación a la posesión se encuentra regulado en la Ley 1801 de 2016.
En su Título VII se establece dentro de las denominadas “acciones de protección de los bienes inmuebles” este procedimiento, prescribe que, para los efectos de dicha normatividad, especialmente, los relacionados con el presente apartado, la posesión, mera tenencia y servidumbres a los que se hace alusión están definidos por los artículos 762, 775 y 879 del Código Civil (Art. 76).
Describe como comportamientos contrarios: perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren e impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de un inmueble al titular de este derecho y demás, frente a lo cual señala las medidas correctivas a adoptar (Art.77).
Dispone que la querella puede ser presentada ante el Inspector de Policía por “el titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres; las entidades de derecho público; y los apoderados o representantes legales de los antes mencionados” (Art. 79). En suma, conforme a lo dispuesto en el Código Nacional de Policía y Convivencia, en el procedimiento policivo de amparo no es dable discutir sobre la fuente del derecho que protege al querellante o a los querellados.
Lo que se busca en este trámite es preservar o restablecer la situación de hecho al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la perturbación o pérdida de la posesión por parte del querellante. De ahí que cualquier debate relacionado sobre la titularidad de los derechos ha de ser dirimida ante la jurisdicción ordinaria civil.
Ahora bien, para que prosperen las pretensiones del querellante se requiere que este sea el tenedor o poseedor del bien inmueble, existan actos o hechos perturbatorios que impiden el goce pleno de la cosa, que tales hechos sean arbitrarios y no se encuentren respaldados por ninguna ley dado que deben ser el resultado del actuar del querellado (vías de hecho), y que exista relación causal entre tales hechos y la parte querellada.
Y en la Sentencia T-006 de 2022, precisó la Corte, que: Las providencias que dicten las autoridades de policía son actos excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en el artículo 105 numeral 3º de la Ley 1437 de 2011, no pueden ser objeto de control de Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 esta jurisdicción las decisiones proferidas en juicios de policía regulados en la Ley 1801 de 2016, tales como las relacionadas con el amparo de la posesión, la tenencia o la servidumbre.
Conforme lo anterior, a pesar de que los inspectores de policía son autoridades administrativas, excepcionalmente ejercen función jurisdiccional en orden a lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política39, cuando adelantan juicios policivos a partir de querellas presentadas con ocasión de la perturbación a la posesión, la tenencia y la servidumbre. 6.3.
La función de control interno disciplinario de las alcaldías. Reiteración40. Como se expuso en precedencia, la Ley 1952 de 2019 en su artículo 93, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone que es deber de toda entidad u organismo del Estado, organizar una unidad u oficina del más alto nivel que se encargue de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Agrega la norma que, «si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación». Por su parte, el artículo 313 numeral 6° de la Constitución Política establece que son los concejos municipales los que determinan la estructura de la administración municipal las funciones de sus dependencias.
Bajo este contexto, el Concejo municipal de Bucaramanga a través del Acuerdo 002 de 2005 creó la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. El artículo 2° de dicha norma establece: Será objeto de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga propender por la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del estado cumplan fielmente con sus deberes 39 «Artículo 116.
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley». 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00257-00, entre otras.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 oficiales, orientados por los principios del estado social y democrático de derecho, organizando el respeto a las garantías individuales, pero también a los fines del Estado. Y el artículo 3° del citado acuerdo dispone: Será función primordial de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga iniciar, adelantar las acciones disciplinarias de oficio o por informe proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado y que dicha acción incurra en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en la Ley 734 de 2002 o normas que la modifiquen o sustituyan.
Ahora bien, la Ley 1952 de 2019 (modificada a su vez por la Ley 2094 de 2021) en su artículo 12 establece que: El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En la Circular 100-002 del 03 de marzo del 2022 el Departamento Administrativo de la Función Pública, generó lineamientos organizacionales para la adecuación de las unidades u oficinas de instrucción y juzgamiento de control disciplinario interno en las entidades públicas, señalando: Para que las entidades a las cuales va dirigida la presente circular puedan dar cumplimiento al plazo establecido en la Ley, deberán desarrollar y formalizar la alternativa que más se adecúe a su capacidad institucional, a través de los medios formales existentes. […] De conformidad con lo anterior, y para la implementación del sistema de control interno disciplinario a partir de los postulados y disposiciones de la Ley 1952 de 2019, la Alcaldía de Bucaramanga modificó las funciones de los empleos de la planta de personal, para lo cual expidió el Decreto 0042 de 2022, puntualmente en relación con los empleos de jefe de oficina de control interno y de secretario jurídico del despacho.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 Dicho decreto, establece como propósito principal del empleo de jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, gestionar el sistema de control interno disciplinario, desde la etapa de prevención hasta la etapa de instrucción que se adelante en contra de los servidores y ex servidores de la entidad, de acuerdo con la Constitución, la Ley y los reglamentos, los objetivos, políticas y estrategias administrativas que orienten el accionar de la administración municipal.
Y frente a la etapa de juzgamiento, el decreto en mención asigna su conocimiento al secretario jurídico del despacho del alcalde, previendo que, en ejercicio de tal función, este servidor debe, entre otras gestiones, proferir los autos interlocutorios y de sustanciación dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por el proceso ordinario y/o verbal durante la etapa del juicio. 7.
Caso concreto De los antecedentes del conflicto se desprende que, en los términos de los artículos 77 y 79 de la Ley 1801 de 2016, así como del procedimiento único de policía de que trata el título III del Libro III de la misma norma, en especial en sus artículos 214, 215 y 223 y siguientes, en armonía con lo previsto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011; y a la luz de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y unificada de la Corte Constitucional, los funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga actuaron en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en tanto, participaron en el desarrollo de juicio de policía para amparar la posesión y la tenencia de un inmueble, en el marco del expediente 1856 y de la decisión adoptada mediante Resolución 011 del 24 de febrero de 2010.
En los términos del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201541, que adicionó el artículo 257A a la Constitución Política, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, se circunscribe al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de los abogados en ejercicio de su profesión. No obstante, no se abordará el análisis del alcance de dicha competencia en el caso concreto, teniendo en cuenta las siguientes razones: 1.
El análisis versa sobre la competencia para disciplinar un servidor público con funciones administrativas que excepcionalmente ejerce funciones jurisdiccionales, frente a lo cual, la Sala ha negado competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial42, y 41«Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». 42 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias núm 11001-03-06-000-2022-00256- 00 del 7 de febrero de 2023 C.P: Oscar Darío Amaya. Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 2. Los hechos que originan la queja materia de la actuación disciplinaria ocurrieron antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual tuvo lugar el 13 de enero de 202143.
Por lo anterior, la Sala encuentra que la autoridad competente para seguir conociendo la actuación disciplinaria es la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, en virtud de la regla de competencia general establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conforme la cual, las oficinas de control interno disciplinario que forman parte de la estructura de las entidades, como dependencias del más alto nivel, deben conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de la respectiva entidad, en este caso, de la Alcaldía de Bucaramanga.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para continuar la actuación disciplinaria identificada con el número 4309-2019, con ocasión de la queja presentada por la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A. contra tres funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga, con ocasión del procedimiento policivo contenido en expediente número 1856 que culminó con imposición de multa a la mencionada empresa en el año 2010.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para el fin señalado en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, y a los funcionarios disciplinados. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias núm: 11001-03-06-000-2022-00255-00 del 25 de enero de 2023. C.P Ana María Charry. 43 La Corte Constitucional en Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, quedando éste incorporado a la Constitución Política como artículo 257A.
En esta providencia, se indicó que la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeta a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión, lo cual ocurrió hasta el mes de diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 2021.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00 CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.