11001031500020220241900 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE (11) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura Tema: Causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Intereses moratorios causados por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial FALLO La Sala Once (11) Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Pompilio Menjura, contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó el ordinal segundo del fallo del 8 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar la indexación a favor del demandante.

ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), el señor José Pompilio Menjura presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas1, en la que solicitó: «Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 7972-6 del 31 de Agosto de 2015 notificada el 16 de Septiembre de 2015; la Resolución No. 5806-6 del 25 de Julio de 2016 notificada el 01 de Agosto de 2016; la Resolución No. 7163-6 del 13 de Septiembre de 2016 notificada el 20 de septiembre de 2016 y la Resolución No. 8260-6 del 20 de octubre de 2016 notificada el 25 de octubre de 2016, por medio de las cuales desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.

Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación 1 Índice 20 de SAMAI.

Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf». Págs. 6 a 21. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 2 (11 de Febrero de 1997), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el día 15 de Abril de 2013.

Tercera.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.

Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de Indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA., igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado.

Sexta.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3º del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene en costas a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda.

Octava.- En el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, se ordene expedir al suscrito apoderado, primera copia que preste mérito ejecutivo, así como copia auténtica con constancia de ejecutoria. Décima.- (sic) Una vez quede en firme el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, solicito muy comedidamente, que al momento de comunicar a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- se le remita copia auténtica con la fecha exacta de la constancia de ejecutoria».

Invocó como normas violadas los artículos2 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política (CP); 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del Código Civil (CC); 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sostuvo que el señor José Pompilio Menjura prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en calidad de personal administrativo y que mediante el Decreto 0021 de 1997, esa entidad territorial incorporó en su planta al personal administrativo adscrito al servicio público educativo del orden nacional, a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento, con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían, esto es, sin que fueran homologados y nivelados salarialmente.

Precisó que con sustento en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la Resolución nro. 2171 de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, esta última elaboró y presentó el estudio técnico para la homologación y nivelación salarial ante el citado ministerio, quien lo aprobó con el oficio del 30 de marzo de 2007.

Posteriormente, por medio del Decreto 2 Índice 20 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 12 a 19. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 3 399 del 20 de abril del 2007, modificado por el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, el departamento homologó y niveló los cargos administrativos de su planta de personal.

Mediante el Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010, el departamento de Caldas incorporó por homologación y nivelación salarial el personal administrativo nacional a su planta. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda por ese concepto -homologación y nivelación salarial- de los periodos 1997 a 2009, que sería financiada por la Nación con recursos propios y de balance del Sistema General de Participaciones.

La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución nro. 1873-6 del 22 de marzo de 20133, aclarada por la Resolución nro. 4210-6 del 26 de junio del mismo año, por la cual se liquida y reconoce la suma de $89.690.988 a favor del demandante, por concepto de homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 11 de febrero de 1997 hasta el año 2002.

El pago se realizó de manera extemporánea el 15 de abril de 2013, debiéndose los intereses moratorios. Destacó que la obligación de reconocer el pago de la homologación de cargos y nivelación salarial debe ser a partir del momento en el que el demandante fue trasladado a la planta de personal de la entidad territorial -10 de febrero de 1997-, razón por la cual, el pago tardío del retroactivo, realizado el 15 de abril de 2013, da lugar a los intereses moratorios en los términos de los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, los cuales fueron solicitados mediante derecho de petición presentado el 30 de julio de 2015.

Por medio de la Resolución nro. 7972-6 del 31 de agosto de 2015 la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios reclamados. Dicha decisión fue confirmada mediante la Resolución nro. 5806-6 del 25 de julio de 2016, aclarada por la Resolución nro. 7163- 6 del 13 de septiembre de 2016 y la Resolución nro. 8260-6 del 20 de octubre de 2016 (que declaró la improcedencia del recurso de apelación interpuesto).

Lo anterior, porque de acuerdo con el reporte remitido por el Ministerio de Educación Nacional no hay lugar a la exigencia de intereses moratorios, toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales. Afirmó que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas tenía que liquidar los intereses moratorios desde el 11 de febrero de 1997, en la cuantía de 1.5 veces el interés bancario corriente, mes a mes desde el día siguiente a la fecha de causación y hasta el día efectivo del pago total, pese a lo cual, no se hizo.

Indicó que del pago total de la deuda cancelada [$89.690.988,00], la citada entidad reconoció como valor neto sin indexación la suma de $57.826.096, de modo que los intereses reclamados deben reconocerse y calcularse con base en esta última. 2. Contestación de la demanda 3 Por la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 4 El Ministerio de Educación Nacional4 afirmó que no expidió los actos administrativos demandados, por lo que no es posible que se le impute responsabilidad por el hecho de un tercero. Explicó que la función ministerial en casos como el presente consiste en: (i) impartir directrices a las entidades territoriales, en relación con el proceso de homologación y nivelación salarial, (ii) generar la política sectorial y la reglamentación pertinente para la organización de las diferentes modalidades de prestación del servicio público educativo y (iii) definir la metodología, distribuir, girar y hacer seguimiento a los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones.

Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) prescripción, (iii) inepta demanda y (iv) la genérica. La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas5 se opuso a las pretensiones de la demanda porque en el proceso de homologación y nivelación salarial se reconoció y pagó una suma indexada, razón por la cual, la parte demandante no tiene derecho a reclamar los intereses moratorios, pues de lo contrario se estaría pretendiendo que el departamento realice un doble pago.

Propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) caducidad de la acción, (iii) buena fe, (iv) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley y (v) inaplicabilidad de los intereses moratorios. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 8 de agosto de 2019, resolvió6: «PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADA la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva material”, formulada por el Departamento de Caldas, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: RECONOCER POR RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca al actor JOSÉ POMPILIO MENJURA una indexación teniendo como base para indexar de $58.608.860.oo, los cuales se deberán indexar desde el 1º de enero de 2011 fecha de inicio y hasta el 21 de marzo de 2013.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO: SIN COSTAS.

QUINTO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL que dé cumplimiento a esta sentencia conforme lo dispone los artículos 192 y 194 del CPACA.

SEXTO: EJECUTORIADA esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere. ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia Siglo XXI». 4 Índice 20 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 94 a 112. 5 Índice 20 de SAMAI.

Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 119 a 126. 6 Índice 20 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 202 a 218. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 5 Encontró acreditado que al demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas por homologación y nivelación salarial, razón por la cual no procede el reconocimiento de intereses moratorios.

Citó jurisprudencia del Consejo de Estado7. Explicó que tanto la indexación como los intereses moratorios tienen la finalidad de mitigar los efectos adversos que devienen de la mora del deudor en el cumplimiento de sus obligaciones, de manera que no son acumulables, por lo que reconocer ambos emolumentos implica condenar a la entidad a un doble pago por la misma causa.

Agregó que las disposiciones legales que reglamentan el régimen prestacional de los empleados del sector educación no establecen intereses moratorios por el pago tardío de una nivelación u homologación salarial. Para acceder a estos, debe existir una norma expresa que los autorice, o que el acto administrativo que reconoció el retroactivo así lo hubiere dispuesto, sin embargo, esos presupuestos no se presentaron en el caso concreto.

Advirtió que los dineros correspondientes a la homologación y nivelación salarial se liquidaron hasta el 31 de diciembre de 2010, cuyo pago efectivo se realizó el 15 de abril de 2013, lo que da lugar a que el Ministerio de Educación Nacional indexe el capital no actualizado de $58.608.860, desde el 1º de enero de 2011 hasta el 21 de marzo de 2013.

Anotó que, se reconocerá esa indexación de forma extra petita, pese a que el actor no la solicitó, porque de esa manera se protege una remuneración vital y móvil proporcional al trabajo, tal como lo establece el artículo 53 de la CP. Finalmente, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el departamento de Caldas. 4.

Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación8 contra la decisión de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Afirmó que es contradictorio que en la sentencia se concluya que la indexación y los intereses moratorios tienen la misma finalidad, porque la ley dispone un objeto y una causa distinta para cada concepto.

Con la indexación del retroactivo pagado por la homologación y nivelación salarial se desconoció la pretensión de la demanda respecto de los intereses moratorios, la cual debía primar en consideración al principio de favorabilidad, debido a que abarca tanto el componente inflacionario como indemnizatorio por los perjuicios causados por la mora en el pago.

La inconformidad se presenta por el pago inoportuno de las obligaciones salariales y prestacionales que debían sufragarse cuando el servidor fue trasladado a la nueva planta de personal -11 de febrero de 1997-, pues solo hasta los años 2013 y 2014 recibió el retroactivo causado por el periodo del 11 de febrero de 1997 a 2002, por lo tanto, 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de abril de 2015, exp. 2506-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 8 Índice 20 de SAMAI.

Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 225 a 249. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 6 las entidades demandadas tenían que reconocer sobre las sumas liquidadas no solo la indexación, también los intereses moratorios. Discrepó del argumento según el cual no es posible reconocer intereses de mora sobre las sumas indexadas y consideró que el tribunal debía aplicar los principios de analogía y equidad, teniendo en consideración las normas que regulan las indemnizaciones por el incumplimiento en el pago de las obligaciones, que deben interpretarse según la protección especial al trabajador prevista en el artículo 53 Superior.

Las entidades demandadas omitieron la obligación de efectuar las gestiones administrativas y presupuestales en el tiempo oportuno con el fin de salvaguardar la equidad e igualdad laboral entre los empleados de una y otra planta, para que así los que fueron trasladados gozaran de un salario en igualdad de condiciones respecto al personal del nivel territorial.

Por último, señaló que el tribunal omitió el deber de aplicar los principios generales del derecho, así como el derecho supletorio, la interpretación extensiva o la analogía para hacer frente a los vacíos normativos en relación con las indemnizaciones y sanciones por el incumplimiento en el pago de las obligaciones, las cuales están previstas en los códigos Civil, de Comercio, Sustantivo del Trabajo, Ley 100 de 1993 y Ley 446 de 1998 en lo que atañe a la responsabilidad patrimonial del Estado, que a su vez se encuentra prevista en los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución. El Ministerio de Educación Nacional9 solicitó que se revoque el fallo cuestionado porque se le ordenó el reconocimiento de «una indexación teniendo como base para indexar de $58.608.860, los cuales se deberán indexar desde el 1º de enero de 2011 fecha de inicio y hasta el 21 de marzo de 2013» -ordinal segundo de la parte resolutiva-.

Si bien el Ministerio tuvo incidencia en la aprobación de la nivelación y homologación salarial, los ajustes, sumas retroactivas e indexación se realizaron en debida forma, por lo que se desconocen las razones por las cuales la entidad territorial no hizo el pago oportunamente. Las deudas del sector educativo con el personal docente y administrativo se financian con recursos del Sistema General de Participaciones y, en caso de que resulten insuficientes, se suscribe un acuerdo de pago entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la entidad territorial, sin que sea posible concluir que exista solidaridad con el Ministerio de Educación Nacional.

La sentencia apelada desconoció el principio de «decisión previa», toda vez que la solicitud de indexación no se realizó en vía administrativa, de manera que no hubo pronunciamiento del departamento. La condena extra petita proferida no es acorde con las pretensiones de la demanda del reconocimiento de intereses de mora por el incumplimiento en el pago de los dineros de homologación y nivelación salarial.

La condena en contra del ministerio quebranta el principio de presunción de responsabilidad por hecho ajeno, destacando que este no tuvo injerencia en las situaciones fácticas que dieron lugar a la demanda. 5. Sentencia de segunda instancia 9 Índice 20 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 250 a 261.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 7 Mediante providencia del 8 de abril de 2021 la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resolvió10: «Primero: Revocar el ordinal segundo de la sentencia del 8 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor del demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor José Pompilio Menjura contra dicha entidad y el Departamento de Caldas.

Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia». Afirmó que la decisión de negar el reconocimiento de intereses moratorios está ajustada a derecho porque las entidades demandadas siguieron los pasos establecidos en la normativa vigente para adelantar el proceso de homologación y nivelación salarial, y el ajuste en la disponibilidad presupuestal quedó subsanado mediante la Resolución nro. 4210-6 del 26 de junio de 2013, que determinó los montos a reconocer.

Sostuvo que, para aliviar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por la tardanza en el pago de la deuda originada en la homologación y nivelación salarial, el ordenamiento jurídico prevé la indexación, y no los intereses moratorios, los cuales obedecen a la demora injustificada en que incurrió el deudor, mala fe o la intención de no cumplir con la obligación pactada, los que proceden siempre que previamente se encuentren estipulados en una norma.

Así las cosas, las Resoluciones nros. 1873-6 del 22 de marzo y 4210-6 del 26 de junio de 2013 ordenaron el pago al demandante de $89.690.989 como valor del retroactivo correspondiente, de los cuales, $57.826.096 corresponden al pago por servicios prestados y contribuciones inherentes a la nómina, menos descuentos de ley, y el restante $31.864.892 por concepto de indexación. No se observó que las entidades demandadas hubieran incurrido en una dilación injustificada del pago, por el contrario, la tardanza obedeció a motivos inherentes al proceso de desembolso y transferencia de recursos de la Nación a las entidades territoriales, destacando que se pagó la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo.

En asuntos similares, la Sección ha declarado improcedente el reconocimiento de intereses moratorios por las mismas razones, ya que la sola tardanza en el pago de obligaciones dinerarias no genera la indemnización por mora. Resulta improcedente alegar que los intereses moratorios priman sobre la indexación, puesto que no se estructuró una causa justificante de la tardanza en la consignación de las sumas de dinero, cuya consecuencia directa es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de la indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, además que el contexto normativo aplicable no previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción. 10 Índice 20 de SAMAI.

Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_27920 22(.zip) NroActua 20». Archivo: «Cuaderno1.pdf», págs. 298 a 317. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 8 En relación con la decisión extra petita de primera instancia que le ordenó al Ministerio de Educación Nacional reconocer el pago de una indexación sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial originada por la homologación del sector educativo del departamento, expuso que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la jurisdicción contenciosa administrativa, por lo que es del caso revocar esa decisión, comoquiera que no se configuró dicha excepcionalidad.

Pese a que el demandante resultó vencido en segunda instancia, no procede la condena en costas porque se revocó parcialmente la decisión apelada, de conformidad con el numeral 5 del artículo 365 del CGP. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 29 de abril de 202211, el señor José Pompilio Menjura mediante apoderado y con fundamento en la causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 8 de abril de 2021, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Formuló las siguientes pretensiones12: «PRIMERO. – Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, del 08 de abril de 2021, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, conformado por los consejeros de Estado William Hernández Gómez, Rafael Francisco Suárez Vargas y Gabriel Valbuena Hernández, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias». Sustentó la causal de revisión en los siguientes términos13: Afirmó que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión vulneró el principio de congruencia, porque se incurrió en error «en la parte considerativa de la decisión, la cual sirvió al consejero para resolver el problema jurídico planteado bajo la supuesta debida interpretación de las pretensiones y la contestación de la demanda; si bien no hay discusión sobre el planteamiento de la fijación del litigio, si hay yerros que discutir en cuanto al objeto del asunto, puesto que […] se negaron todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es de manera citra petita […]».

Expuso que lo solicitado en la demanda fue el reconocimiento de los intereses de mora desde el año 1997 -momento a partir del cual el actor pasó a pertenecer a la planta de personal territorial- hasta el año 2013 -fecha en la que se efectuó el pago del retroactivo salarial 11 Índice 1 de SAMAI. 12 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_H110JOSEPOMPILIOM(.pdf) Nro Actua 2», pág. 5. 13 Ibidem, págs. 5 a 17.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 9 correspondiente a la nivelación tardía-, pese a lo cual, en la sentencia censurada se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses correspondía al periodo causado desde el acto de reconocimiento del retroactivo hasta la fecha de su pago, lo que desconoce el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP.

A su juicio, en la sentencia de segunda instancia no se resolvió la pretensión referente a los intereses de mora, y no se indicaron las razones de hecho y de derecho por las cuales no había lugar a su reconocimiento y pago, pues lo decidido se concretó en la indexación, de ahí que resulte incongruente al concederse de oficio. Destacó que la decisión cuestionada no se ajustó a las normas preexistentes, toda vez que la Ley 715 de 2001 estableció un término perentorio para que el Estado realizara la nivelación salarial.

Agregó que no es cierto que esos dos conceptos tengan la misma finalidad, toda vez que los intereses de mora corresponden a una sanción por el no pago oportuno de la obligación, mientras que la indexación es la actualización del dinero por la pérdida de su valor adquisitivo. El juez de instancia no accedió al reconocimiento y pago de los intereses moratorios aun cuando la mora estaba probada con documentos idóneos, fechas y periodos de liquidación que resultan irrefutables.

En el fallo recurrido se indicó que las entidades demandadas no incurrieron en «dilaciones injustificadas» frente al pago, pese a que en el proceso obran pruebas suficientes para establecer que transcurrieron 16 años para que se cumpliera la obligación, ocultando la procedencia de los intereses moratorios con el desembolso del retroactivo.

Discutió lo afirmado por el Consejo de Estado, en el sentido que los intereses de mora reclamados no gozan de una ley especial, porque a su juicio eso implica que se le exija al legislador que expida normas que de forma expresa ordenen el reconocimiento de intereses moratorios por el incumplimiento de obligaciones de naturaleza laboral, civil, comercial, administrativa, etc.

Además, se está pretendiendo la existencia de una ley exclusiva que ordene intereses de mora dentro de un proceso de homologación y nivelación salarial. No es cierto que, para el reconocimiento de los intereses moratorios, en casos como el presente, estos deban estar previstos de forma expresa en la resolución que reconoció el retroactivo, pues se trata de una sanción por el pago tardío de la obligación. 2.

Trámite procesal Mediante auto del 17 de junio de 202214, se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Pompilio Menjura contra la sentencia del 8 de abril de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 17001-23-33-000-2017-00002-01. 14 Índice 4 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 10 En dicho proveído se ordenó la notificación al Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Caldas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. 3. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional15, actuando a través de apoderado judicial, se opuso a los argumentos de la solicitud de revisión y solicitó declarar infundado el recurso, toda vez que, la providencia judicial cuestionada no incurrió en falta de congruencia, por el contrario, fijó adecuadamente el litigio y los planteamientos realizados en la demanda guardan relación con su resolución, la cual, se limitó al debate propuesto.

Señaló que, atendió las disposiciones legales y constitucionales aplicables al caso (Ley 43 de 1975, Decreto 2277 de 1979, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005, Directiva Ministerial 10 de 2005 y los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001), y que su función está limitada a impartir directrices en el proceso de homologación y nivelación salarial, debido a que la responsabilidad para la prestación del servicio educativo recae en la entidad territorial a la cual está vinculado el demandante que reclama su derecho, además de no haber expedido el acto administrativo que se cuestionó en el proceso ordinario.

Afirmó que no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios en lo correspondiente al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, por cuanto la mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador es inexistente, lo que se presenta es la equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado, la cual tiene un procedimiento legalmente establecido para determinar el monto a reconocer y para fijar las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago.

No hubo demora injustificada en el pago del retroactivo en tanto el acto de reconocimiento se expidió en marzo de 2013 y el pago fue en abril del mismo año, por lo que no proceden los intereses de mora. Además, las sumas canceladas fueron indexadas, garantizando los derechos económicos y sociales amparados por la ley. Por último, mencionó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar la incompatibilidad de reconocer en el proceso de homologación y nivelación salarial el pago de intereses moratorios y la indexación. El departamento de Caldas, el Ministerio Público16 y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron en este proceso, pese a ser notificados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 15 Índice 12 de SAMAI. Archivo: «12_MemorialWeb_ContestaciónRecursodeRevisión(.pdf) NroActua 12». 16 El 23 de junio de 2022 se recibió memorial del Ministerio Público por el cual comunicó la procuraduría delegada a la cual se asignó el presente asunto (índice 10 de SAMAI). Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 11 La Sala Once (11) Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Pompilio Menjura contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 107 (incisos penúltimo y último)17, 111 (numeral 2)18 y 249 (inciso primero)19 del CPACA y, 2820 y 2921 numeral 1 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). 2.

Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión Conforme al inciso primero del artículo 251 del CPACA, norma aplicable al presente asunto, el recurso extraordinario de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Comoquiera que el fallo proferido el 8 de abril de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto de solicitud de revisión, se notificó el 27 de abril de 202122, quedó ejecutoriado el 4 de mayo siguiente23 y, la demanda en este proceso se presentó el 29 de abril de 2022, se concluye que se interpuso en forma oportuna. 3.

Legitimación por activa El señor José Pompilio Menjura está legitimado en la causa por activa, en la medida en que fue la parte demandante en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión que interesa en este asunto. En el caso del Ministerio de Educación Nacional se advierte que esa entidad actuó como parte demandada en el citado trámite, de ahí que se haya ordenado su notificación en el auto admisorio de la demanda, por asistirle interés en las resultas del proceso. 4.

Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 8 de abril de 2021, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», a juicio del accionante, por desconocerse el principio de congruencia al negarse «todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del 17 Por medio de esta norma se crean en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno. 18 La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá entre otras la siguiente función: resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia. 19 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 20 Conforme con la cual, las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 21 Esta norma señala que las Salas Especiales de Decisión decidirán los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 22 Según consta en el índice 22 de SAMAI del proceso ordinario. 23 Cfr. Índice 16 de SAMAI en segunda instancia. El envío de la providencia se efectuó el 27 de abril de 2021, de manera que la notificación se surtió el 29 del mismo mes y año (art. 205 del CPACA) y, al tratarse de una providencia no susceptible de recursos ordinarios (num. 1 del artículo 243A del CPACA), quedó ejecutoriada el 4 de mayo de 2021 (inc. 3 del artículo 302 del CGP).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 12 pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es de manera citra petita […]». 5. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 del CPACA establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas: (i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (ii) por los tribunales administrativos y (iii) por los jueces administrativos.

Esta corporación ha precisado24 que el recurso extraordinario de revisión establecido en la aludida norma es una excepción al principio de cosa juzgada, según el cual, en firme la sentencia no es procedente discutir nuevamente el asunto decidido. La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 200925 se refirió a la naturaleza de este recurso en los siguientes términos: «[…] “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.

La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”26”. 27». Así pues, para que proceda este medio extraordinario de impugnación no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez.

Agréguese que esta corporación ha señalado que mediante el recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias ni subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria28. 6. La causal de revisión invocada.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Alcance en la jurisprudencia del Consejo de Estado 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de febrero de 2001, proceso REV-037, C.P. Miguel Viana Patiño, del 21 de octubre de 1993, proceso REV-040, C.P. Daniel Suárez Hernández, del 1º de septiembre de 1998, proceso REV-073, C.P. Julio E. Correa Restrepo y del 27 de abril de 2004, proceso REV-194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 25 M.P. María Victoria Calle Correa.

Por medio de esta sentencia se declaró inexequible la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. 26 Cita de cita: Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2.

En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 27 Cita de cita: Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de abril de 2009, proceso REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-00133, C.P. Enrique Gil Botero y del 2 de marzo de 2010, proceso REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 13 La parte actora invocó la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». Esta causal ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, esta corporación, en el fallo del 5 de abril de 201629 indicó que se deben cumplir dos requisitos: El primero, es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el ordenamiento procesal [art. 133 del CGP].

La anterior regla no excluye «la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso»30, correspondiéndole al interesado la carga de probar que «no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.

De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C. [hoy, artículo 134 del CGP]»31. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez.

La jurisprudencia de esta corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia32: • Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. • Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. • Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. • Pretermitir la instancia. • Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. 29 Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 30 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 2 de marzo de 2010, proceso 2001-0091-01.

C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en las sentencias del 15 de mayo de 2014, proceso 2004-01432-01(18740), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320- 00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

En el mismo sentido, cfr. la sentencia de la Sala Veinte (20) Especial de Decisión, proferida el 29 de enero de 2021, proceso 11001-03-15-000-2019-01457-00(REV), C.P. William Hernández Gómez. 31 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2013, proceso 2009-00687-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de mayo de 1998, proceso REV-093, del 18 de octubre de 2005, proceso 2000-00239, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-2003-00133 y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

De la Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 11 de junio de 2009, proceso 836-06 y de la Sección Primera, sentencia del 14 de diciembre de 2009, proceso 2006-00123. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 14 • Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación al debido proceso. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación la jurisprudencia de esta corporación «ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial»33.

Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración al artículo 29 Constitucional34. Así las cosas, se concluye que, para que prospere la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA es necesario que: (i) el vicio alegado recaiga sobre una sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, (ii) que la nulidad que se alega surja con la sentencia y no antes, a menos que se trate de aquella que no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso y (iii) debe corresponder a algún supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP, o a los eventos que según la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo configuran dicha causal35, o tratarse de aquellas situaciones que comportan la violación al debido proceso, siempre que tenga la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, sometido a revisión, lo que deberá ser analizado en cada caso concreto. 7.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia El artículo 187 del CPACA señala que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen».

Por su parte, el artículo 281 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA36, sobre la congruencia de las sentencias establece lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. 33 Cfr. la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001- 03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

Si bien esta providencia se refiere a la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, esos argumentos resultan aplicables al caso concreto, en tanto que dicha causal guarda identidad con la señalada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que ambas normas prevén como causal de revisión «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 34 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15- 000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 35 Cfr. la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 36 Esta norma establece que en los aspectos no contemplados en el CPACA se seguirá el Código de Procedimiento Civil (hoy, CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 15 No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]».

De las referidas normas proviene el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos significados: como armonía entre la parte motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna) y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y su contestación (congruencia externa). Es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en la providencia, esta debe ser de tal magnitud que afecte su validez.

Este principio busca la protección del derecho a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración, al igual que la salvaguarda del debido proceso, de ahí que la actuación procesal se concrete en los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandante, y en la contestación, si es el demandado37, precisándose que al juez contencioso no le está permitido rebasar la relación jurídico procesal trabada por las partes, en tanto que esta jurisdicción debe observar, por regla general, el principio de justicia rogada.

Así, se concluye que el principio de congruencia garantiza que el juez solo se pronuncie respecto de lo discutido y que no fallará: contra el demandado por causa diferente a la invocada en la demanda –extra petita-, en cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en ella –ultra petita-, o dejará de resolver cuestiones sometidas a la decisión judicial –citra o infra petita-38. 8.

Caso concreto El recurso extraordinario de revisión recae sobre la sentencia proferida el 8 de abril de 2021, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó el ordinal segundo del fallo del 8 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas, por el que se le ordenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar la indexación a favor del demandante.

Del contenido del recurso extraordinario de revisión se observa que la parte recurrente sustentó la procedencia de la causal invocada, esto es, la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en la supuesta falta de congruencia de la sentencia, pues afirmó que en esta se resolvió el asunto de manera citra petita, por cuanto se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario por un objeto distinto del pretendido (intereses de mora) y una causa diferente a la invocada. 37 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 10 de junio de 2021, exp. 24283 y del 20 de octubre de 2022, exp. 26742, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de septiembre de 2021, proceso 11001-03-26-000-2020-00076- 00(66091) A, C.P. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 16 Para el efecto, explicó que lo solicitado fue el reconocimiento de intereses de mora desde el 10 de febrero de 1997 -momento a partir del cual el actor pasó a pertenecer a la planta de personal territorial- hasta abril de 2013 -fecha en la que se efectuó el pago del retroactivo salarial correspondiente a la nivelación tardía-, pese a lo cual, en la sentencia censurada se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses era desde el acto de reconocimiento del retroactivo -Resolución nro. 1873 del 22 de marzo de 2013- hasta la fecha de su pago –abril de 2013-, lo que a su juicio no guarda relación con el objeto de la demanda.

Revisado el fallo cuestionado, se advierte que la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación fijó como problemas jurídicos los siguientes: «¿El señor José Pompilio Menjura tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas» y «¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido?».

Para resolver lo anterior, en la sentencia de segunda instancia se explicó el marco normativo del proceso de homologación y nivelación salarial; en qué consistía la descentralización del servicio educativo, así como su fortalecimiento y financiación mediante los recursos del Sistema General de Participaciones. Además, se refirió al trámite que debían seguir las entidades territoriales para llevar a cabo la homologación de la planta de personal administrativo adscrita al sector educativo.

En torno al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte del departamento de Caldas, la Subsección “A” de la Sección Segunda precisó que el proceso de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual se expidieron las Resoluciones nros. 1873-6 del 22 de marzo de 2013 y 4210-6 del 26 de junio de la citada anualidad, por medio de las cuales se ordenó cancelar al demandante la suma total de $89.690.989 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $57.826.096 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, con sus respectivos descuentos de ley, y el restante ($31.864.892) por concepto de indexación, como se aprecia en el cálculo efectuado en el último acto.

Bajo ese entendido, la Sección Segunda estimó que a pesar de que el proceso de homologación se consolidó desde 2003 hasta 2011 y que el pago del retroactivo al demandante se realizó en el año 2013, «lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo».

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 17 Puso de presente que esa sección en asuntos idénticos39 ha sido enfática respecto a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente a aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurrió en este caso. Por lo anterior, en la sentencia objeto de revisión se concluyó que «resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en la consignación de las sumas de dinero, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado».

En cuanto al segundo problema jurídico planteado, el juez de segunda instancia expuso que «no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas al demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento».

Así y para lo que interesa en este asunto, se tiene que, para decidir la litis el juez natural tuvo en cuenta que: (i) la suma reconocida a favor del demandante fue objeto de indexación, lo cual resulta incompatible con los intereses moratorios reclamados, (ii) si bien hubo tardanza, se procedió al reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC, (iii) no procede el pago de una indemnización por mora porque no hubo dolo por parte la administración para evitar cumplir con la obligación y (iv) en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento.

Planteamientos con los que no está de acuerdo el demandante en este proceso, en tanto considera que: (i) no fue juzgado conforme a las normas preexistentes y en cuanto a los intereses de mora no se realizó un análisis normativo concreto al caso, (ii) las pretensiones de la demanda no se refieren a la indexación, pues esta se reconoció de oficio, (iii) en el plenario está probado que el Estado tardó 16 años para cumplir con su responsabilidad, (iv) se está requiriendo que el legislador expida normas que de forma expresa ordenen el reconocimiento de intereses moratorios por el incumplimiento de obligaciones de naturaleza laboral, civil, comercial, administrativa, etc., (v) se está pretendiendo la existencia de una ley exclusiva que ordene intereses de mora dentro de un proceso de homologación y nivelación salarial y (vi) no es cierto que, para el reconocimiento de los intereses moratorios, en casos como el presente, estos deban estar previstos de forma expresa en la resolución que reconoció el retroactivo, pues se trata de una sanción por el pago tardío de la obligación. 39 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 18 De este modo, lo que se observa es que el debate jurídico y probatorio propuesto por el actor en este asunto ya fue surtido ante el juez natural, sin que sea posible plantearlo nuevamente, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional al proceso ordinario -tercera instancia-, reiterando la Sala que en casos como el presente «[n]o resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica»40, pues esos reparos son ajenos a la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA y escapan a la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión. Por lo expuesto, se tiene que, contrario a lo afirmado por el demandante, en el sub examine no se advierte que se haya desconocido el principio de congruencia de la sentencia, toda vez que el hecho de que no se reconozcan las pretensiones de la demanda en los términos solicitados -intereses de mora- no implica que la segunda instancia haya resuelto una causa diferente a la invocada u omitido decidir la cuestión sometida a litigio, pues como se analizó, en este caso, se encontró probado que la suma reconocida a favor del demandante se indexó, lo que es incompatible con los intereses pedidos, y que no se presentó tardanza que implique su causación, por el periodo objeto de reclamación. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que lo pretendido por la parte actora en este asunto es que se revise la cuestión decidida en el proceso ordinario, como si el recurso extraordinario de revisión constituyera una instancia adicional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se declarará infundado, toda vez que no se probó que se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 9.

Costas De conformidad con el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, vigente para cuando se presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», regla que se debe analizar en conjunto con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, según la cual, «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

En este caso no hay lugar a la condena en costas, por cuanto revisado el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara su causación. En conclusión, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Pompilio Menjura, contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin que haya lugar a la condena en costas. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de mayo de 2010, exp. 2001-01504 (35221), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02419-00 Actor: José Pompilio Menjura 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once (11) Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Pompilio Menjura, contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara el voto (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ