CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 19 de noviembre de 2025 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00127-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
La ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo, en calidad de entidad certificadora, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL 202107891901123000830002 del 13 de julio de 2021, correspondiente a la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada en la que indicó: i) que la mencionada ciudadana estuvo vinculada como promotora de esa institución entre el 8 de septiembre de 1980 y el 9 de febrero de 1985; ii) que no se efectuaron los respectivos descuentos por concepto de seguridad social; y iii) que la entidad responsable de las cotizaciones a pensión por dicho periodo es el Hospital Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca). 2.
A partir de la información laboral certificada, el 7 de septiembre de 2021, a través de la plataforma de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto 110010306000202500127 que reposa en SAMAI.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 Público, Porvenir SA en calidad de entidad solicitante conformó liquidación provisional de un bono pensional tipo A en favor de la señora Hernández Quebrada, en la cual, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) figuraba como emisor. 3. Mediante escrito sin fecha, Porvenir SA solicitó a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada. 4.
Mediante escrito del 23 de septiembre de 2021, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, con fundamento en que, para la época en la que la señora Hernández Quebrada trabajó en dicha entidad hospitalaria, esta no tenía personería jurídica y era una entidad adscrita al departamento del Valle del Cauca y vinculada a la Secretaría de Salud del mismo, razón por la cual, la entidad responsable del pago del bono era la entidad territorial. 5.
El 2 de mayo de 2024, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) expidió nueva certificación CETIL, esta vez, identificado bajo el número 202405891901123000530001, correspondiente a la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada en la que indicó: i) que la señora Hernández Quebrada estuvo vinculada como promotora de esa institución entre el 8 de septiembre de 1980 y el 31 de enero de 19854; ii) que no se efectuaron los respectivos descuentos por concepto de seguridad social; y iii) que la entidad responsable de las cotizaciones a pensión por dicho periodo era el departamento del Valle del Cauca. 6.
En virtud de la nueva certificación de tiempos laborados, el 25 de junio y el 30 de julio de 2024, a través de la plataforma de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Porvenir SA, en calidad de entidad solicitante, conformó nueva liquidación provisional de un bono pensional tipo A en favor de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, en la que el departamento del Valle del Cauca figuraba como emisor. 7.
Reposa en el expediente digital del trámite del presente conflicto, escrito sin fecha, mediante el cual, Porvenir SA solicitó al departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada. Tal solicitud fue objetada por el departamento mediante la Resolución 1150 del 31 de julio de 2024, con fundamento en que la señora Hernández Quebrada se encontraba registrada como retirada en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, y, por lo tanto, no fue incluida en los convenios de 4 En el escrito de proposición del conflicto se indica que el período laborado por la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada en el Hospital Local Santa Cruz de Trujillo, estuvo comprendido entre el 23 de marzo y el 31 de diciembre de 1993.
Se constató que ello obedece a un error, toda vez que el CETIL que obra en el expediente digital acredita el tiempo trabajado que se indica en este antecedente, tal como lo aclaró la institución hospitalaria en escrito del 29 de septiembre de 2025. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 concurrencia firmados entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ese departamento para cubrir el citado pasivo. 8.
El 30 de septiembre de 2025, a través de la plataforma de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Porvenir SA, en calidad de entidad solicitante, nuevamente conformó liquidación provisional de un bono pensional tipo A en favor de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, en la cual, el departamento del Valle del Cauca continuaba figurando como emisor. 9.
Mediante escrito sin fecha, allegado al despacho ponente el 21 de marzo de 2025, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre dicha entidad hospitalaria, el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de determinar la autoridad competente para resolver varias solicitudes de reconocimiento y pago de bonos pensionales, entre ellas, la correspondiente a la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, por el período laborado en la referida institución hospitalaria5.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 114 del 13 de marzo de 2025, por el término de cinco días hábiles, entre el 14 y el 20 de marzo de 2025, en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según constancia del 13 de marzo de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) y a su apoderado Álvaro Satizabal Santos, a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías - Porvenir SA, al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada (solicitante del bono pensional), y a otros solicitantes de sus respectivos bonos pensionales.
Mediante informe secretarial de fecha 21 de marzo de 2025, fue repartido al despacho el expediente número 110010306000202500012700. Una vez revisado dicho expediente se verificó que el mismo se refería a solicitudes de reconocimiento y pago de bonos pensionales de 11 personas. Por lo anterior, mediante auto del 13 de mayo de 2025, la consejera ponente, doctora María del Pilar Bahamón Falla, ordenó conformar 11 expedientes separados, uno frente a cada solicitud de bono pensional. 5 Conforme CETIL 202405891901123000530001 del 2 de mayo de 2024, el período laborado transcurrió entre el 8 de septiembre de 1980 y el 31 de enero de 1985, tal como lo aclaró la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo en comunicación del 29 de septiembre de 2025.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 En ese mismo informe secretarial del 21 de marzo de 2025, se indicó al despacho que, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) y el departamento del Valle del cauca emitieron alegatos, mientras que, las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio.
El 4 de junio de 2025, la Secretaría de la Sala informó que, en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 13 de mayo de 2025, efectuó el respectivo reparto, correspondiendo a la consejera María del Pilar Bahamón Falla continuar en conocimiento del expediente matriz radicado bajo el número 11001030600020250012700, referente a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada.
Conforme constancia secretarial del 4 de junio de 2025, las autoridades involucradas y los particulares interesados fueron comunicados de la individualización realizada. Mediante autos de mejor proveer de fechas 25 de julio y 23 de septiembre de 2025, el despacho ponente ordenó requerir a la ESE y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información y documentos relevantes para atender el caso puesto a consideración. En informes secretariales de fechas 4 de agosto y 2 de octubre de 2025, consta que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y Porvenir S.A., allegaron información. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) En un primer momento, mediante escrito del 14 de marzo de 2025, se pronunció frente a las 11 solicitudes de reconocimiento y pago de bono pensional contenidas en el conflicto11001030600020250012700 (posteriormente individualizado), señalando que, entre el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se suscribió el contrato de concurrencia 1274 del 31 de diciembre de 1997, posteriormente adicionado en tres ocasiones, conforme lo cual, la referida entidad territorial y el citado ministerio quedaron a cargo del pago de la deuda pensional de las instituciones prestadoras de salud incluidas en el mencionado contrato, dentro de las cuales, se encuentra el Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca).
Afirmó que, mediante las adiciones 1, 2 y 3 realizadas al contrato de concurrencia 1274 de 1997, fueron anexados los listados del personal identificado como «RETIRADOS SIN REQUISITOS CUMPLIDOS PARA PENSIÓN» También manifestó que, de que conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del parágrafo único del artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, las deudas por concepto de pasivo prestacional y pensional del sector salud no son imputables a las empresas sociales del Estado, pues estas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993, y en Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 consecuencia, para esa época eran financiadas y administradas por los departamentos y el Gobierno nacional.
Además, indicó que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la Ley 60 de 1993, la Ley 715 de 2001, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, el Decreto 306 de 2004, y el Decreto 700 de 2013, entre otras normas, a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo no le corresponde asumir el pago de los bonos pensionales solicitados.
Posteriormente, con ocasión de los requerimientos efectuados por el despacho ponente, a través de autos de mejor proveer, mediante escrito del 29 de julio de 2025 expuso que dicha entidad hospitalaria fue creada por el Acuerdo 023 del 10 de diciembre de 1997 del Concejo municipal de Trujillo, y que, a través de la Ordenanza 00000 del 16 de enero de 1998 fue transformada en empresa social del Estado, ante lo cual, solo a partir de dicha fecha, esa institución existe como persona jurídica con patrimonio propio y autonomía administrativa.
Sobre el caso particular de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada explicó que es beneficiaria del pasivo pensional del sector salud en calidad de retirada, pese a lo cual, no ha sido incluida en ningún contrato de concurrencia. Finalmente, en escrito del 29 de septiembre de 2025, aclaró que el período laborado por la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada en esa entidad hospitalaria, fue el comprendido entre el 8 de septiembre de 1980 y el 31 de enero de 1985 tal como figura en la certificación CETIL 202405891901123000530001 del 2 de mayo de 2024. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público No presentó consideraciones. Sus argumentos se toman del oficio del 30 de julio de 2025 en el que se pronunció frente a los requerimientos del despacho ponente en autos de mejor proveer así. Explicó que, entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), se suscribió el convenio de concurrencia 019 del 26 diciembre de 2024 para cubrir el pago del pasivo pensional de los beneficiarios retirados de la citada entidad hospitalaria, teniendo en cuenta el previo reconocimiento de la deuda, mediante la Resolución 3232 del 24 de octubre de 2024.
Sin embargo, precisa que la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada no figura como beneficiaria ni en el convenio de concurrencia, ni en la resolución que dio el aval para su celebración, porque no fue reportada por la institución hospitalaria para ser agregada en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
En consecuencia, concluyó que el hospital en su condición de empleador debe presupuestar y pagar el bono pensional de su extrabajadora entre tanto adelanta el procedimiento dispuesto en el Decreto 586 de 2017 para la vigencia 2026. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 Finalmente, indicó que, con base en el convenio de concurrencia 1274 del 31 de diciembre de 1997, fueron girados recursos la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados, más no para los beneficiarios retirados, sin que sea posible dar una destinación diferente a los recursos de dicho convenio. 3.
Departamento del Valle del Cauca Mediante escrito del 19 de marzo de 2025, emitió sus consideraciones frente a las 11 solicitudes de reconocimiento y pago de bono pensional contenidas en el conflicto inicialmente radicado ante la Sala y, posteriormente, individualizado. En dicho escrito indicó que las obligaciones pensionales del personal certificado como retirado en el pasivo pensional del sector salud son responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las entidades territoriales cuando existe contrato de concurrencia, entre las referidas autoridades, mientras que, cuando no hay concurrencia pactada, la obligación del pago del pasivo pensional está a cargo de las entidades hospitalarias.
Respecto al caso particular de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada expuso que ella figura como retirada en el certificado de beneficiarios del pasivo pensional del sector salud, sin que se haya suscrito contrato de concurrencia en su favor, por lo cual le corresponde al empleador responder por las obligaciones pendientes. 4.
Sociedad administradora de fondos de pensiones y cesantías - Porvenir S.A. En escrito del 1° de octubre de 2025, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de determinar cuál de esas autoridades debe asumir el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional; esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mientras que las otras, el departamento del Valle del Cauca y la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), son del orden territorial; ii) está Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de que se trata de determinar la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada por el tiempo en el que laboró en el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), del 8 de septiembre de 1980 al 31 de enero de 1985; y iii) las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar la actuación correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva6. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, la Sala determinará cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, por el tiempo durante el cual laboró en el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), entre el 8 de septiembre de 1980 y el 31 de enero de 1985.
El conflicto surge porque la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) considera no ser competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional reclamado, debido a que: i) entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento del Valle del Cauca se suscribió el convenio de 6 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 concurrencia 1274 del 31 de diciembre de 1997, conforme el cual, estos organismos tienen a su cargo el pago los bonos pensionales pendientes de cancelación en favor del personal de salud que laboró en el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo; ii) para la época en que la señora Hernández Quebrada laboró en dicha institución hospitalaria, esta no tenía patrimonio propio, autonomía administrativa ni presupuestal.
Por su parte, el departamento del Valle del Cauca manifiesta que la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada no figura como beneficiaria del pasivo pensional del sector salud, y, por lo tanto, no está incluida en los convenios de concurrencia firmados entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ese departamento. Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumenta que la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) debe asumir las obligaciones pensionales no reportadas correspondientes a la señora Hernández Quebrada, dado que no fue incluida como beneficiaria en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas7: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Conclusiones del recuento normativo. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 19688, y mediante la Ley 9ª de 19739, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, 7 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025- 00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre asuntos similares al que es objeto del presente conflicto, y examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 8 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 9 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197510 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que 10 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 356 de 197511 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud Ahora bien, como lo señaló la Sala12, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199013 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, 11 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 13 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199314 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud15 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199316 Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 14 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 15 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 16 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199417. Ley 715 de 200118 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito 17 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 18 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200419 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201320.
Ley 1438 de 201121 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto]. 19 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 20 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 21 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 Decreto 586 de 201722 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199323, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de 22Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 23 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º). Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)24. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). 24 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia25, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la 25 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento del Valle del Cauca es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud referente al reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, correspondiente al período laborado en el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), hoy empresa social del Estado, comprendido entre el 8 de septiembre de 1980 y el 31 de enero de 1985.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: Según consta en los documentos que obran en el expediente, el antiguo Hospital Local Santa Cruz del Municipio de Trujillo (Valle del Cauca) era una institución pública que luego fue transformada en empresa social del Estado a través del Acuerdo 023 del 10 de diciembre de 1997 del Concejo del municipio de Trujillo, momento a partir del cual, quedó dotada de personería jurídica bajo la naturaleza de entidad descentralizada de categoría especial, con patrimonio propio y autonomía administrativa.
En la «certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Departamento del Valle del Cauca» de fecha 20 de diciembre de 1996 expedida por el Ministerio de Salud, consta que el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo, antes de su transformación como empresa social del Estado, era «una entidad de derecho público del orden municipal, creada inicialmente como puesto de socorro por Decreto No. 745 del 25 de Septiembre de 1946, adscrito al Sistema Nacional de Salud, identificado como de origen y procedencia de derecho público por Resolución No.0009 del 24 de febrero de 1995».
La naturaleza jurídica del hospital antes de esa fecha se determina conforme lo previsto en el Decreto 056 de 1975, mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Salud, y se dispuso que la dirección del sistema, a nivel seccional, quedaría a cargo de los Servicios Seccionales de Salud que funcionaran en las capitales de los departamentos.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema26. 26 Artículo 2.
Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 En consecuencia, para el período respecto del cual se solicita el bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, esto es, del 8 de septiembre de 1980 al 31 de enero de 1985, el Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) fungía como una entidad pública del orden municipal.
Por tal razón, no podría afirmarse que la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 199327, pues, para la fecha en la cual la señora Hernández Quebrada laboró en el mencionado hospital, esa institución era un hospital de naturaleza pública adscrita al sistema.
Por ello, en virtud de la previsión de la Ley 100 de 1993 referida a que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse que era el departamento del Valle del Cauca el que prestaba los servicios de salud. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, es claro en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que, antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el Gobierno nacional. 27 Artículo 242.
Fondo prestacional del sector salud. […] Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […].
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 De acuerdo con lo anterior, en este caso, el departamento del Valle del Cauca es el que debe entregar la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público ambas entidades celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada.
Por las razones anteriores, la Sala encuentra que la entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo laborado por la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada en el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), esto es, del 8 de septiembre de 1980 al 31 de enero de 1985, es el departamento del Valle del Cauca. 7.
Exhortos28 En el marco de lo previsto en el Decreto 586 de 2017, y en el evento en que la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca) sea la entidad en la que repose la información del trabajador cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortar a dicha empresa para que suministre tal información al departamento de Valle del Cauca en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud29 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada es una persona adulta mayor y por tal razón tiene una especial protección constitucional30, la Sala exhortará también al departamento del Valle del Cauca, para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA como representante de su afiliada. 28 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 29 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 30 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento del Valle del Cauca, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tenga derecho la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, por el período laborado en el antiguo Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), hoy empresa Social del Estado, comprendido entre el 8 de septiembre de 1980 y el 31 de enero de 1985.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala el expediente de la referencia al departamento del Valle del Cauca, para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento del Valle del Cauca realice el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud respecto del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, la entregue a dicha entidad territorial a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento del Valle del Cauca para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta respecto del bono pensional de la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a Porvenir S.A. y a la señora Miriam del Socorro Hernández Quebrada.
SEXTO. RECONOCER personería: i) al abogado Álvaro Satizabal Santos como apoderado de la ESE Hospital Local Santa Cruz de Trujillo (Valle del cauca), ii) a la abogada Leidy Katherine Gómez Buitrago como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, iii) al abogado Mateo Floriano Carrera, como apoderado del departamento del Valle del Cauca, y iv) a la abogada Laura Gisell Banoy Becerra como apoderada de Porvenir S.A. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00127-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO RODRÍGUEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.