Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 05001-23-33-000-2019-01090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Demandado: Departamento de Antioquia y otros Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, de 28 de septiembre de 2021, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Isabel Cristina Pino Monsalve,1 mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los oficios E 20180036762 del 29 de noviembre de 2018, emitido por la Institución Universitaria Pascual Bravo, y del acto administrativo R 2018030376459,3 del 14 de noviembre de 2018, expedido por la Gobernación de Antioquia, a través de los cuales se le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las respectivas acreencias derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre ella y la Institución Universitaria Pascual Bravo existió «un contrato de trabajo a término indefinido», entre el 28 de mayo del año 2012 y el 20 de noviembre de 2015; ii) condenar «extra y ultra petita» al pago de las siguientes prestaciones e indemnizaciones: cesantías ($4.009.735), vacaciones ($2.004.867), intereses sobre las cesantías ($1.697.454), prima de servicios ($3.932.376), indemnización por despido injusto 1 Con Cédula de Ciudadanía 43483789. 2 Según la copia del acto administrativo, que obra en el folio 103, el radicado es E 2018003675. 3 Según la copia del acto administrativo, que obra en el folio 104, el radicado es 2018030376450. 2 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ($3.020.456) y por falta de pago (artículo 65 de CST); iii) condenar al pago de los intereses moratorios sobre las sumas resultantes o subsidiariamente indexadas; iv) ordenar la devolución de los aportes realizados en exceso por concepto de salud, pensión y riesgos laborales; y, (v) condenar en costas a la parte pasiva. 1.1.2.

Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Isabel Cristina Pino Monsalve laboró en el área de servicios generales de la Institución Universitaria Pascual Bravo, a través de distintitos contratos de prestación de servicios, desde el 28 de mayo de 2012 hasta el 20 de noviembre de 2015. ii) Durante el periodo señalado, desarrolló su actividad de manera personal y bajo la continua subordinación «del personal directivo de la institución», lo cual demuestra que las labores desplegadas por la demandante no fueron de carácter transitorio o esporádico, sino que, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo. iii) Mientras duró su vinculación, debió cumplir con una jornada de tres horas diarias de servicios: de seis a nueve de la mañana, de lunes a viernes, y de una a cuatro de la tarde, los sábados; sin embargo, por orden del rector de la institución, era habitual que este horario se extendiera. iv) La razón por la cual la demandante prestó sus servicios a la demandada fue los contratos interadministrativos 460000496 y 460000497 celebrados entre la Institución Universitaria Pascual Bravo y la Gobernación de Antioquia, cuyo objeto era apoyar la prestación del servicio educativo para el normal desarrollo de las actividades operativas de los establecimientos educacionales oficiales de los municipios no certificados del departamento. v) El 6 de noviembre de 2018, la señora Isabel Cristina, por medio de su apoderado, presentó sendos derechos de petición ante la Institución Universitaria Pascual Bravo y la Gobernación de Antioquia, donde les solicitó a ambas entidades el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales. vi) El 14 de noviembre de 2018, a través del oficio R 2018030376459, la Gobernación de Antioquia negó sus peticiones; posteriormente, el día 29 del mismo mes y año, mediante el oficio E 2018003676, la Institución Universitaria Pascual Bravo también las negó. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Se citan como normas violadas los artículos 22, 23, 24, 65, 249 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto 2351 de 1965 y los artículos 138 y 159 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados son violatorios de los derechos laborales de la actora, porque dadas las condiciones que rodearon su contratación, esto es, prestación personal del servicio, continua subordinación y dependencia en la ejecución de sus labores 3 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y una remuneración económica a cambio de su trabajo, «el supuesto contrato de prestación de servicios no era más que una estrategia, que tenía como finalidad evadir el pago de todas las acreencias que tiene como complemento el vínculo laboral mediante contrato de trabajo; en tal sentido debe entenderse también que las actuaciones del empleador fueron desplegadas con mala fe, pretendiendo la evasión del pago de las prestaciones sociales, seguridad social, y demás conceptos a los que tiene derecho un trabajador». ii) Por todo lo anterior, aunque entre la señora Isabel Cristina Pino y la entidad demandada se hayan pactado contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace es la de una auténtica relación laboral, la cual se extendió por un periodo continuo de más de 3 años; por lo tanto, existen razones suficientes para que se acceda a las pretensiones de la demanda. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. La Institución Universitaria Pascual Bravo, a través de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: i) Entre la demandante y la institución se suscribieron varios contratos de prestación de servicios que tuvieron como objeto el apoyo a la gestión institucional de las ciudadelas educativas de los municipios no certificados del departamento de Antioquia, en el marco de los contratos interadministrativos 2012-SS-15-0048 de 2012 y 4600000496 de 2013. ii) No puede confundirse la vinculación contractual con la relación laboral administrativa que surge entre los particulares y el Estado, la cual nace a partir de un vínculo legal y reglamentario, mediante un acto de nombramiento y la aceptación del cargo o posesión de este, o, en el caso de un trabajador oficial, por un contrato de trabajo. iii) No existe causal de vinculación de la Institución Universitaria Pascual Bravo por pasiva dentro del presente asunto, pues los elementos que podrían constituir un contrato realidad son predicables exclusivamente del departamento de Antioquia, tal como se desprende de los hechos de la demanda. iv) El acto administrativo demandado está motivado de acuerdo con la realidad y con la normativa que reguló la relación contractual administrativa que se sostuvo con lo demandante, comoquiera que, en virtud de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el hecho de que la actora haya realizado o haya cumplido con unas obligaciones contractuales similares a las funciones de un empleado público no es razón suficiente para entender que se está ocultando una relación laboral, legal o reglamentaria, y tampoco constituye un elemento de juicio preponderante para entender que dichas obligaciones llevan ínsitas una condición de subordinación. 1.2.2.

El departamento de Antioquia, por conducto de su apoderado, solicitó negar las preatenciones de la demanda. Al respeto, manifestó lo siguiente: i) No tuvo directamente ninguna relación laboral con la demandante, sino que suscribió varios contratos interadministrativos con la Institución Universitaria Pascual Bravo, en los cuales ésta aceptó contractualmente, bajo su absoluta responsabilidad cuenta y riesgo, asumir las consecuencias por los incumplimientos prestacionales y de orden salarial en que incurrieran 4 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no sólo ella, sino el personal que se contratara para la ejecución de los contratos suscritos. ii) Es una entidad de carácter público, cuyo régimen contractual es el previsto en la Ley 80 de 1993 y las demás normas modificatorias o complementarias que rigen la materia, especialmente, en lo consignado en el Decreto de 734 de 2012, el cual, en su artículo 3.4.2.1.1, autoriza la celebración de contratos interadministrativos.

Por consiguiente, actuó de buena fe desde el momento inicial de la contratación de las tareas de apoyo a la prestación del servicio educativo. iii) No existen elementos probatorios suficientes que evidencien la responsabilidad del ente territorial, como tampoco se demuestra la solidaridad con la entidad codemandada Institución Universitaria Pascual Bravo. iv) Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la prestación del servicio que afirma haber realizado la accionante, fue contratada en forma directa por la Institución Universitaria Pascual Bravo y, por lo tanto, es quien debe enfrentar las resultas del medio de control. v) Asimismo, propuso las excepciones de mérito de inexistencia de la obligación demandada en cabeza del departamento de Antioquia; inexistencia del derecho; prescripción; compensación; inexistencia de vínculo contractual y nexo causal; e inexistencia de fundamentos jurídicos para reclamar. vi) Finalmente, llamó en garantía a la Compañía de Seguros Generales Suramericana S.A., la cual contestó a la demanda y al llamamiento en garantía, oponiéndose a las pretensiones del petitorio. 1.3.

La sentencia apelada4 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, mediante sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos: i) Analizado el marco jurídico y jurisprudencial de las relaciones laborales subyacentes (contrato realidad), sus elementos jurídicos, así como el acervo probatorio y, específicamente, los testimonios aportados al proceso, en el presente caso solo se encuentran probados dos de los elementos de la relación laboral que alega la demandante. ii) Por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que, en efecto, la actora fue contratada (en forma directa) por la Institución Universitaria Pascual Bravo como auxiliar administrativa, lo que implica que fue quien prestó el servicio en una de las instituciones educativas no certificadas del departamento de Antioquia. ii) Por otro, una remuneración como contraprestación de los servicios prestados, pues los honorarios pactados en cada contratos y su correspondiente liquidación, acreditan el pago de un valor periódico a la demandante. 4 Índice 2 del aplicativo Samai que contiene el expediente digital. 5 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Sin embargo, el tercer elemento de la relación de trabajo, esto es, la continua y permanente subordinación no se logró acreditar, pues no se aportó prueba documental que evidencie la existencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubieren dado órdenes a la demandante, o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por las entidades demandadas. iv) Por su parte, si bien los testigos de la parte actora fueron enfáticos en referir que la señora Pino Monsalve debía trabajar 48 horas a la semana y cumplía el horario que le fijaba el rector de la Institución Educativa Cisneros, sus afirmaciones no encuentran respaldo probatorio, comoquiera que, en el expediente, no obra medio de convicción alguno que permita confirmarlo.

Asimismo, aunque señalaron que la convocante recibía órdenes del rector de la Institución Educativa Cisneros, no dieron cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dictaban las citadas órdenes o instrucciones. v) Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el hecho de que la demandante hubiese tenido que cumplir un horario y un plan de trabajo, así como llevar a cabo actividades en los lugares determinados por las entidades demandadas, tales circunstancias no configuran necesariamente el elemento de la subordinación, pues pueden tenerse como acciones de coordinación entre las partes, para el desarrollo de los objetos contractuales. vi) Aunque las actividades (de auxiliar administrativa – secretariales) desarrolladas por la demandante en la Institución Educativa Cisneros, pudieron tener un carácter permanente y misional, lo que conllevaría la obligación de crear este cargo en la planta de personal, la misma Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 3º, permite a las entidades públicas celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar este tipo de funciones cuando no puedan llevarse a cabo con el personal de planta, como sucedió en este caso. vii) Por último, se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva propuesta por la Institución Universitaria Pascual Bravo y el Departamento de Antioquia, toda vez que sí tuvieron participación en los hechos que dieron lugar a la iniciación del litigio. 1.4.

El recurso de apelación5 La señora Isabel Cristina Pino Monsalve, por conducto de su apoderado judicial, interpuso la alzada con el fin de revocar la decisión de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso los siguientes argumentos: i) En el presente asunto, las partes demandadas acudieron al contrato de prestación de servicios para ocultar una auténtica relación laboral. ii) Debe aplicarse el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, precisamente, porque en las formas no se estipula lo que en realidad desarrollaba la demandante, esto es, unas actividades prácticamente iguales a las que cumplía la secretaria del plantel, con las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar para realizarlas, sólo que, con la secretaria, sí operaba la subordinación, porque tenía una relación laboral. 5 Índice 2 del aplicativo Samai que contiene el expediente digital. 6 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Los testigos lograron demostrar que la demandante estuvo sujeta a órdenes, instrucciones y a un horario completamente impuesto y fuera del contrato de prestación de servicios; sin embargo, el Tribunal, erróneamente, consideró que no hubo subordinación, sino que debía presumirse la coordinación entre las partes, lo cual favoreció a la contraparte. iv) El Tribunal les restó valor probatorio a las declaraciones testimoniales, pues, a su juicio, debía haberse aportado llamados de atención, oficios o memoriales por el no acatamiento de un horario laboral; no obstante, estas pruebas son de difícil acceso y, por lo mismo, no debió darle más importancia al derecho procesal que al sustancial. v) El grado de autonomía e independencia del contratista es la clave para diferenciar los contratos de prestación de servicios de cualquier relación laboral, ya que, en el momento en que este se estructure, queda desvirtuada la presunción del contrato estatal y surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas. 1.5.

Pronunciamientos frente al recurso de apelación6 1.5.1. De la Institución Universitaria Pascual Bravo.7 Por medio de su apoderado, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y, en ese sentido, sostuvo que la parte actora no pudo demostrar con ningún medio probatorio la existencia de la subordinación; ya que los testimonios presentados resultaron insuficientes para «evidenciar que personal de la Institución Universitaria Pascual Bravo haya impartido órdenes».

Por esta razón, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 1.5.2. Del llamado en garantía.8 Seguros Generales Suramericana S.A., a través de su apoderado judicial, en calidad de llamado en garantía en el proceso de la referencia, solicitó confirmar la sentencia apelada, pues, a su juicio, no se dieron los elementos de una relación laboral «frente al contratista-afianzado, Institución Universitaria Pascual Bravo [por lo que] no existirá perjuicio causado por esa entidad al Departamento de Antioquia y, en ese sentido, no se cumplen con los requisitos para que prospere el llamamiento en garantía». 1.5.3.

La parte demandante guardó silencio. 1.6. El ministerio público.9 El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto favorable a la confirmación de la sentencia de primera instancia. En su criterio, no se encuentran dentro del plenario elementos que permitan llegar al convencimiento de la subordinación y continua dependencia en el desarrollo del objeto contractual convenido entre las partes.

En ese sentido, los argumentos planteados en los testimonios, referentes al cumplimiento de un horario y a un plan de trabajo, son actividades propias de coordinación entre la persona encargada de supervisar el contrato y la contratista, y necesarios para llevar a buen término el objeto contractual. 6 Artículo 67.4 de la Ley 2080 de 2021. 7 Índice 9 del aplicativo Samai. 8 Índice 10 del aplicativo Samai. 9 Índice 11 del aplicativo Samai. 7 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia del presente litigio. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso, salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual podrá decidir sin limitaciones.

En esta oportunidad, solo la actora apeló la sentencia. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en la alzada, corresponde a la Sala resolver: i) si aunque la señora Isabel Cristina Pino Monsalve y la Institución Universitaria Pascual Bravo (Departamento de Antioquia) celebraron múltiples contratos de prestación de servicios, entre estos se dio una relación de subordinación que condujo al surgimiento de un vínculo laboral.

De ser así, si la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales y laborales que reclama; y, ii) determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación de la demandante. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e 8 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-10 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización11, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del 10 Aprobada el 11 de abril de 1919. 11 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 9 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.3.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,12 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».13 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o 12 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 13 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 10 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».14 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.3.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse que, si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.15 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.3.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, 14 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 15 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650- 01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 11 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.3.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.16 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,17 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013- 00074-01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 17 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 12 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.3.2.3.

Prestación personal del servicio. La labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;18 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.19 2.3.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.3.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.3.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».20 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio 18 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 19 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000- 2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 13 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.21 2.3.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 14 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.22 2.3.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.4.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Sobre la relación laboral que alega la demandante i) La señora Isabel Cristina Pino Monsalve suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con el Departamento de Antioquia – Institución Universitaria Pascual Bravo: Contrato Suscribe Inicio Fin Objeto Folio PS-1961 de 2012 28/05/2012 28/05/2012 07/12/2012 (…) apoyar la gestión de las instituciones y ciudadelas educativas de los municipios no certificados del Departamento de Antioquia, según procedimiento establecido en ejecución del Contrato Interadministrativo 2012-SS-15-0048 de 2012 celebrado entre el Departamento de Antioquia, Secretaría de Educación y la Institución Universitaria Pascual Bravo según propuesta presentada por el contratista (…). 181- 183 PS-1097 de 2013 18/01/2013 23/01/2013 21/06/2013 (…) apoyar la gestión de las instituciones y ciudadelas educativas de los municipios no certificados del Departamento de Antioquia, según procedimiento establecido en ejecución del Contrato Interadministrativo 2012-SS-15-0050 de 2012 celebrado entre el Departamento de Antioquia, Secretaría de Educación y la Institución Universitaria Pascual Bravo según propuesta presentada por el contratista (…). 188- 190 PS-4861 de 2013 21/06/2013 08/07/2013 13/08/2013 Ibidem 194- 197 PS-6459 de 2013 14/08/2013 15/08/2013 29/11/2013 (…) apoyar la gestión de las instituciones y ciudadelas educativas de los municipios no certificados del Departamento de Antioquia, según procedimiento establecido en ejecución del Contrato Interadministrativo 4600000496 de 2013 celebrado entre el Departamento de Antioquia, Secretaría de Educación y la Institución Universitaria Pascual Bravo según propuesta presentada por el contratista (…). 201- 204 22 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 15 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PS-0369 de 2014 02/01/2014 08/01/2014 13/06/2014 Ibidem 208- 210 PS-5936 de 2014 16/06/2014 01/07/2014 28/09/2014 Ibidem 215- 217 PS-9736 de 2014 17/09/2014 29/09/2014 28/11/2014 Ibidem 221- 223 PS-1848 de 2015 02/01/2015 09/01/2015 12/06/2015 Ibidem 227- 229 PS-8400 de 2015 26/06/2015 06/07/2015 27/11/2015 Ibidem 234- 236 ii) En virtud de los anteriores contratos, la demandante se comprometió a prestar sus servicios como «contratista independiente, para apoyar la gestión de las instituciones y ciudadelas educativas de los municipios no certificados del departamento de Antioquia», concretamente, de la Institución Educativa Cisneros, en el marco de los contratos interadministrativos antes referidos.23 iii) Todos los contratos de prestación de servicios fueron liquidados bilateralmente, sin salvedades.

Las concernientes actas fueron suscritas por la señora Pino Monsalve, el rector de la Institución Universitaria Pascual Bravo y la coordinadora Oficina Asesoría y Consultoría.24 iv) Los días 12 de julio y 3 de agosto de 2021, en la audiencia de pruebas,25 se recibieron los testimonios de los señores Paula Andrea Arango Galeano, José Octavio Rúa Bedoya, Silvia Estella Cadavid Posada, Érica Edit Preciado Arbeláez y Gladis Marina Gómez Acevedo, quienes, en lo pertinente para el caso, declararon lo siguiente: a) Paula Andrea Arango Galeano. Docente de la Institución Educativa Cisneros desde 2005.

P. ¿Conoce a la demandante, por qué y desde hace cuánto? R. La conozco desde cuando ingresó a laborar a la Institución Educativa Cisneros. Ellos, el personal auxiliar, llegaron a prestar el servicio contratados por la Pascual Bravo. Ella era la auxiliar de la secretaria de la institución. P. ¿Cómo supo que fue contratada por el Pascual Bravo? R. Siempre nos damos cuenta, pues uno tiene contacto todos los días con ellos; por conversación. P. ¿Recuerda la fecha en que ella llegó? R. Como entre abril y mayo de 2012 a noviembre del 2015.

P. ¿Durante todo el tiempo prestó el servicio? R. Pues a ver, no le sé decir si ella permanecía en la oficina donde yo la veía. P. ¿Qué era lo que hacía? R. Ella permanecía en la oficina de la Secretaría; ejercía su trabajo, no le sé especificar a ciencia cierta qué era; sé que le supervisaba el rector. P. ¿Cómo sabe que el rector la supervisaba? R. Ella siempre estaba en su lugar de trabajo, me imagino que él era que tenía que supervisarla como jefe de la institución, ya ella estaba dentro de nuestra institución. Yo digo que era el rector.

P. ¿Ud. tuvo acceso a algún documento donde se le valorara o se le hiciera algún seguimiento a la señora Isabel Cristina? R. No. P. ¿Supo de algún llamado de atención o memorando del rector sobre la señora Isabel? 23 Según las obligaciones de la contratista pactadas en cada uno de los referidos contratos de prestación de servicios. 24 Folios 181 a 236. 25 Índice 2 del aplicativo Samai que contiene el expediente digital. 16 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R. No. P. ¿Ud. sabe exactamente qué era lo que hacía Isabel Cristina? R. No. P. ¿Tenía algún horario la demandante? R. Ella ingresaba a las ocho de la mañana hasta las seis de la tarde.

Cuando le tocaba asistir reuniones, se demoraba más. Ellas compensaban el trabajo los sábados. P. ¿Cómo sabe que ella tenía que cumplir ese horario, vio algún documento, asistió a alguna reunión? R. No, escrito no vi nada, simplemente el personal del que ella hacía parte, uno veía que cumplían su horario. P. ¿Ud. estaba con ella en la oficina? R. No, yo no trabajo en la oficina; yo trabajo en un salón de clases.

P. ¿Cómo sabe que ella debía entrar a las 8 y salir a las 6? R. Pues era como la directriz que ellos tenían. P. ¿Cómo se enteró de esa directriz? R. Pues, cómo le explico: porque los veía cumpliendo el horario. P. ¿Ud. sabe si ella necesitaba alguna autorización para ausentarse? R. Pues yo tengo entendido que debían pedir permiso al Pascual Bravo, hasta ahí sé. P. ¿Se enteró de alguna queja de la señora Isabel Cristina? R. No. P. ¿Sabe cuál era el tipo de vinculación de señora Isabel con el Pascual Bravo? R. No. P. ¿Tuvo conocimiento de las obligaciones de la señora Isabel Cristina? R. No. P. ¿Alguna vez observó que ella le pidiera permiso al Pascual Bravo? R. No, la verdad no. P. ¿En caso de que la actora tuviera algún incumplimiento, recibía alguna consecuencia? R. La verdad, no sé. P. ¿Quién era el jefe directo de la señora Isabel Cristina? R. Me supongo, que, no, no puedo suponer. b) José Octavio Rúa Bedoya.

Fue vigilante en la Institución Educativa Cisneros entre el 2012 y el 2015. P. ¿Cuánto estuvo vinculado con la Institución Pascual Bravo? R. Entré en mayo de 2012 y salí en noviembre de 2015. P. ¿Por qué conoció o conoce a Isabel Cristina? R. Sí, la conozco, porque yo trabajé en el colegio y ella de auxiliar de secretaría del colegio. P. ¿Cada cuánto iba Ud. a la oficina donde trabaja Isabel Cristina? R. En el transcurso del día, unas dos veces.

P. ¿Sabe si a doña Isabel Cristina, el Pascual Bravo, el Departamento de Antioquia o la Institución Educativa le dio alguna instrucción de cumplimento de horario? R. Nosotros ya sabíamos el horario del Pascual Bravo, que era de 8 de la mañana a doce del día ellas, como auxiliar de secretaría, y de dos de la tarde a seis de la tarde, y a veces se quedaba seis o siete de la noche.

P. ¿Cómo sabía que ese era el horario de ella? R. Yo me enteré porque ese era el horario de oficina de ellas y el horario de nosotros 48 horas semanales. P. ¿Ud. vio si en el contrato de ella decía que eran 48 horas semanales? R. No, el contrato de ella no lo vi. [Vi] el mío. P. ¿Ud. supo si ella tenía que pedir permiso para algún procedimiento, un trámite o algo que tuviera que ausentarse? R. A mí me queda muy, pues, qué trámite hacía ella, porque no me tocaba la función de ella.

Yo le hablo con la función mía, que todos los trabajadores hacíamos casi lo mismo: ¿una incapacidad? Se 17 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la pasábamos al rector y el rector la enviaba a la secretaría del Pascual Bravo (…) y yo de ella, pues así que diga que fue donde el rector y que le dijo esto y esto, pues, yo no estaba al pie (…).

P. ¿Supo que a la señora Isabel Cristina se le hiciera algún llamado de atención o queja por la forma en que trabajaba? R. No, no me daba cuenta. P. ¿Cuál era la forma de pago a doña Isabel? R. Pues a ella y a todos nos consignaban mensualmente. Había que pagar la salud y la pensión. P. ¿Ud. vio algún reporte de actividades o de horario de doña Isabel Cristina? R. No, uno solo pasaba el reporte de uno; uno no miraba.

Uno no está pendiente. P. ¿Ud. conoció cuáles eran las obligaciones de la señora Isabel Cristina? R. No, yo de actividades, no sé, solo que era auxiliar de secretaria. P. ¿Sabe qué tiempo duró la relación contractual de Isabel con la institución Pascual Bravo? R. Nosotros todos entramos como el 12 de mayo [de 2012], y ella salió en noviembre de 2015.

P. ¿Ese conocimiento del horario lo tiene porque Ud. vio o le contaron? R. Pues, como yo era trabajador del Pascual Bravo, por eso me entero de todo eso. P. ¿Ud. alguna vez vio que ella pidiera permiso al rector? R. No, ahí si me queda bravo decirle que cómo lo hacía, porque no estaba al pie de ella (…) yo pendiente de ella no estaba.

P. ¿Normalmente, quién le daba alguna indicación sobre lo que tenía que hacer? R. La secretaria; ella era auxiliar de secretaria y la inmediata era la secretaria. P. ¿Alguna vez Ud. observó que algún funcionario del Pascual Bravo le realizara un control de entrada o de salida? R. No, del Pascual Bravo no, solo el rector y la secretaria se enteraban.

P. ¿Ud. dijo que los sábados tenían que compensar horas, cómo se hacía esto? R. Ellas compensaban el tiempo el sábado porque entre semana se quedaban dos o tres horas demás; (…) entonces venían dos o tres horas [el sábado] para completar las 48. Los apoderados de la Institución Universitaria Pascual Bravo, del Departamento de Antioquia y del llamado en garantía tacharon al testigo por considerar que le asiste un interés directo en las resultas del proceso, por tener una demanda en curso contra las mismas entidades y por iguales pretensiones. c) Gladis Marina Gómez Acevedo.

Formó parte del equipo de supervisión de la contratación de la actora. Sobre lo que le constaba de la actora y su vínculo con las demandadas, manifestó que: i) previo a la suscripción de los contratos, se hacían reuniones informativas con los futuros contratistas, en las que se les explicaba las implicaciones que tenían en temas de Seguridad Social y, luego de la celebración de estos, se elaboraban oficios que se enviaban a los rectores de las instituciones educativas, en los que se hacía una presentación del contratista asignado, a fin de que le fueran distribuidas las actividades y se dieran las instrucciones para su ejecución; ii) que había un seguimiento a los contratistas, y que como requisito para el desembolso de los honorarios pactados, estos debían presentar el informe de actividades firmado por el rector, la cuenta de cobro, y acreditar el pago a la Seguridad Social; iii) que cuando las instituciones educativas salían a vacaciones, los contratos de prestación de servicios se terminaban, y a la reanudación de las actividades escolares, se celebraran nuevos contratos; iv) que a los rectores no se les delegaban actividades, sino que debían apoyar y orientar a los prestadores del servicio, toda vez que eran quienes conocían las necesidades de las instituciones; y, v) que los contratistas debían dar aviso cuando se iban a ausentar de las instituciones, a fin de ponerlo en conocimiento de la ARL, lo cual era importante en el caso de que se presentaran incidentes. 18 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) En lo que respecta a los testimonios de las señoras Érica Edit Preciado Arbeláez y Silvia Estella Cadavid Posada, estas señalaron que la demandante debía cumplir con el horario establecido por el rector de la Institución Educativa Cisneros, con una intensidad horaria de 48 horas semanales.

No obstante, por no aportar ningún otro elemento de prueba o indicio adicional a los ya vertidos por los anteriores testigos, y por coincidir con ellos en sus apreciaciones, sus declaraciones pueden resumirse en los siguientes puntos: la actora era auxiliar administrativa; apoyaba en todas las labores secretariales; era la Institución Universitaria Pascual Bravo la que le daba las instrucciones sobre las actividades que debía ejecutar; y, aquélla debía pedir permiso para ausentarse del colegio.

Finalmente, conviene resaltar que, en el interrogatorio de parte, la señora Pino Monsalve sostuvo que era el rector de la Institución Educativa Cisneros quien le daba órdenes; que tenía entre sus funciones apoyar a la secretaria del colegio realizando certificaciones, archivando y demás actividades afines; que debía cumplir con una intensidad horaria de 48 horas semanales; que el horario era establecido por el rector de la institución y, generalmente era, en semana de 8 a.m. a 12 p.m., y de 2 p.m. a 6 p.m., y los sábados hasta medio día; que debía pedir permiso a la Institución Universitaria Pascual Bravo para ausentarse de sus actividades, cuando necesitaba desplazarse a la ciudad de Medellín, y, al rector de la Institución Educativa de Cisneros, cuando requería efectuar diligencias que demandaban menos tiempo; y que el rector del colegio era contratado por el departamento de Antioquia. 2.4.2.

Respecto de la reclamación en sede administrativa i) El 6 de noviembre de 2018, la señora Isabel Cristina, por medio de su apoderado, presentó sendos derechos de petición ante la Institución Universitaria Pascual Bravo26 y la Gobernación de Antioquia,27 donde les solicitó a ambas entidades el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales. ii) El 14 de noviembre de 2018, a través del oficio R 2018030376459, la Gobernación de Antioquia negó sus peticiones.28 Posteriormente, el día 29 del mismo mes y año, mediante el oficio E 2018003676, la Institución Universitaria Pascual Bravo también las negó.29 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala En este caso, la parte demandante interpone el recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 28 de septiembre de 2021, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora contra los oficios R 2018030376459 del 14 de noviembre de 2018 y E 2018003676 del 29 del mismo mes y año, a través de los cuales la Gobernación de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo, respectivamente, le negaron la solicitud del reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta. 26 Folios 93 al 97. 27 Folios 98 al 102. 28 Folio 104. 29 Folio 103. 19 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta que los argumentos de la alzada se circunscriben a demostrar la configuración del elemento de la subordinación continuada, la Sala limitará su análisis a este punto y, para ello, habrá de dar respuesta al siguiente interrogante: 2.5.1.

¿Existió entre la demandante y el Departamento de Antioquia – Institución Universitaria Pascual Bravo, una relación de subordinación continuada, que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y laborales que no devengó durante el tiempo de su vinculación contractual? De acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente, se tiene que la señora Isabel Cristina Pino Monsalve estuvo vinculada con la entidad demandada (Departamento de Antioquia – Institución Universitaria Pascual Bravo), a través de distintos contratos de prestación de servicios, celebrados en un periodo de más de tres años,30 en virtud de los cuales desarrolló personalmente un objeto similar en cada uno de ellos31 y, además, por su ejecución, recibió una remuneración económica mensual.

Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis del elemento de la subordinación continuada, a la luz de los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 2.5.1.1. Subordinación continuada Son indicios de la subordinación continuada los siguientes: i) El lugar de trabajo.

De acuerdo con los objetos y las obligaciones de los distintos contratos de prestación de servicios, así como con los testimonios de los señores Paula Andrea Arango Galeano, José Octavio Rúa Bedoya, Silvia Estella Cadavid Posada y Gladis Marina Gómez Acevedo, este era las instalaciones físicas de la Institución Educativa Cisneros del municipio de Cisneros (Antioquia). ii) El horario de labores.

Conforme a las declaraciones de las testigos Paula Andrea Arango Galeano, José Octavio Rúa Bedoya, Silvia Estella Cadavid Posada, este podría haber oscilado entre las 8:00 a.m. y las 12:00 a.m., y las 2:00 y 6:00 p.m.; de lunes a viernes, y, los sábados, hasta el mediodía. No obstante lo anterior, tales declaraciones no pueden considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral a la contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte probatorio (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, bitácoras, etc.) que corrobore esa estricta exigencia, debe tenerse como un indicio, pero no necesariamente unívoco, concluyente y determinante de la subordinación, ya que también puede inferirse, razonablemente, que la señora Isabel Cristina cumplía ese horario motu proprio,32 pues al no presentarse prueba fehaciente del inicio y terminación de la presunta jornada, cabe igualmente entender que, una vez finalizaba sus labores habituales, aquella podía dar por cumplidas sus obligaciones contractuales. 30 Conforme a los respectivos contratos de prestación de servicios relacionados en el hecho probado primero. 31 Ibídem. 32 De igual manera, en la Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se indicó que «( ) ciertas actividades de la Administración ( ) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas ( )». 20 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, conviene recordar que el establecimiento de un horario surge como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios.

Sobre todo, en los casos de los contratistas asignados a labores de apoyo asistencial, pues «sería absurdo que contratistas encargados [de servicios operativos], que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita».33 iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Según lo indicado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. Para dilucidar si en efecto se presentó la subordinación, aspecto nuclear de la apelación, y que es aquella facultad permanente para exigir del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, debe analizarse en detalle el acervo probatorio, correspondiendo a la parte actora probar «su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual».

Al respecto, esta Sala, a partir de la lectura del objeto y de las obligaciones de cada contrato, infiere que las labores encomendadas a la demandante le permitían un alto grado de autonomía en su ejecución, pues las actividades de apoyo operativo y asistencial (para las que fue contratada), y cuya principal tarea, según los ya referidos testigos, era el auxilio en la secretaría de la Institución Educativa Cisneros, solo precisaban de una relación de coordinación con el supervisor del contrato (la Institución Universitaria Pascual Bravo), pudiendo este último, razonablemente, exigir que aquella colmara las necesidades específicas de la entidad en este particular servicio.

Lo anterior, porque, en casos como el presente, es lógico que quien provee un servicio esté supeditado al contratante en términos de la forma en que este debe ser prestado. O lo que es lo mismo: no es ajeno a este tipo de vinculaciones que el contratante pueda especificar los plazos, los requisitos técnicos o los procedimientos que deben seguirse para la correcta ejecución del servicio.

Por lo tanto, no hay dependencia si el contratista recibe orientaciones de la entidad encaminadas a la satisfacción de las necesidades y expectativas respecto de las cuales se celebró el contrato. Sobre el particular, recuérdese que en los contratos de prestación de servicios la coordinación de actividades no debe ser confundida con una relación laboral, pues, mientras en esta última el empleado está subordinado al empleador en términos de su control y dirección en el trabajo; en un contrato de prestación de servicios, el proveedor es un contratista independiente que ejecuta un objeto contractual específico, según las necesidades del cliente. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo; sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 21 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, es razonable considerar como coordinación de actividades el hecho de que la entidad contratante le señalara a la señora Isabel Cristina los turnos en los que debía acudir para ejecutar sus labores o los procedimientos que debía seguir para la correcta ejecución de sus obligaciones, toda vez que el objeto convenido estaba sujeto a la jornada estudiantil establecida por el ente de educación territorial y, su finalidad, condicionada por la ejecución de unas tareas concretas dentro del área de la Secretaría de la Institución Educativa Cisneros.

Por lo tanto, era la necesidad de prestar ese servicio en las instituciones educativas no certificadas del Departamento de Antioquia, en el marco de los convenios interadministrativos 2012-SS-15-0048 de 2012, 2012-SS-15-0050 de 2012 y 4600000496 de 2013, la que fundamentó la vinculación contractual de la demandante debido a la falta de personal de planta, de manera que no se concibe la ejecución de actividades por fuera de horarios en los que la entidad no los necesitara, pues, como lo ha indicado esta corporación: el contratista no puede desempeñarse «como rueda suelta y a horas en que no se les necesita».34 Ahora bien, según las declaraciones de los testigos Paula Andrea Arango Galeano, José Octavio Rúa Bedoya, Érica Edit Preciado Arbeláez y Silvia Estella Cadavid Posada, la demandante, además de cumplir con un horario, debía acatar las órdenes del respectivo rector o secretaria de la institución educativa, y, por lo mismo, estaba subordinada a las directrices de la entidad demandada.

No obstante, tales declaraciones no resultan convincentes y, en cambio, ofrecen dudas respecto de las circunstancias en que presuntamente se dieron tales hechos. Esto es así, porque, por un lado, al afirmar la señora Arango Galeano que «(…) no le sé decir si ella permanecía en la oficina donde yo la veía (…) no le sé especificar a ciencia cierta qué era; sé que le supervisaba el rector (…) me imagino que él era que tenía que supervisarla como jefe de la institución (…)», revela que no fue testigo directo de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la demandante desarrolló sus labores durante el período de vinculación que se pretende demostrar.

En cambio, expone su falta de conocimiento directo, regular y constante de las actividades de la demandante, ya que ella misma menciona que no sabe qué labores desarrollaba la actora y, además, que no estuvo en el mismo lugar: «yo no trabajo en la oficina; yo trabajo en un salón de clases». En otras palabras, la declaración de la señora Arango da cuenta de que no fue testigo directo de las condiciones de ejecución de los contratos de la demandante, y se constituye en lo que la doctrina ha denominado un «testigo de oídas» o «ex auditu», pues narra los hechos que un tercero (la actora) le representaba; pero no la realidad.35 34 Consejo de Estado, Sala Plena; sentencia del 18 de noviembre de 2003, radicado IJ0039, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda: «(…) si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.» 35 Al respecto, el tratadista Hernando Devis Echandía se refiere de la siguiente manera: «(…) Cuando lo que se relata no es el hecho que se investiga o se pretende demostrar, sino la narración que sobre este han hecho otras personas, el 22 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, el testimonio del señor José Octavio Rúa Bedoya solo ofrece indicios indirectos del objeto de la prueba, por lo que sus representaciones no resultan claras ni precisas para determinar el control efectivo de las actividades ejecutadas por la demandante.

Por el contrario, sus dichos carecen de la asertividad, la razonabilidad y la completitud que permitan inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con la contratista, la manera en que se le daban las supuestas órdenes e instrucciones, o las consecuencias de su incumplimiento. Al respecto, declaraciones del tipo: «a mí me queda muy, pues, qué trámite hacía ella, porque no me tocaba la función de ella.

Yo le hablo con la función mía, que todos los trabajadores hacíamos casi lo mismo», o «yo de actividades, no sé, solo que era auxiliar de secretaria», o más concretamente: «(…) no, ahí si me queda bravo decirle que cómo lo hacía, porque no estaba al pie de ella (…) yo pendiente de ella no estaba», evidencian que este testimonio no es completamente confiable debido a que el señor Rúa Bedoya no estuvo presente en el lugar de labores de la demandante y ni siquiera conocía cuáles eran sus obligaciones.

En lugar de eso, lo que el testigo representa es solo lo que él cree que sucedió, a partir de su propia experiencia; pero no la realidad, pues se basa en suposiciones y conjeturas; y si bien puede haber escuchado información de segunda mano, sus manifestaciones siguen siendo una suposición, y no pueden considerarse como prueba fiable de la existencia de subordinación en el vínculo contractual de la actora.

Por otro lado, la señora Silvia Estella Cadavid Posada, aunque fue compañera de la actora desde en el año 2012 en la IE Cisneros, rindió una declaración corta y poco estructurada, que tampoco ofrece claridad respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se le daban las presuntas órdenes o instrucciones a aquella. En ese sentido, afirmaciones de la testigo como «Isabel Cristina era auxiliar administrativa; apoyaba en todas las labores secretariales», cuando se le interrogó sobre las labores de la demandante; o «era la Institución Universitaria Pascual Bravo la que daba las instrucciones sobre las actividades que debía ejecutar (…) tenía que pedir permiso para ausentarse del colegio», para exponer lo que le constaba respecto de las presuntas órdenes que le impartían a la actora, solo indican un ejercicio memorístico de las situaciones que ella misma percibió como configurativas de la supuesta relación laboral, dentro de las cuales prevaleció una comparativa de su experiencia particular con la que tuvo de la señora Pino Monsalve.

Aunado a ello, obsérvese que ninguno de los declarantes mencionó haber presenciado requerimientos o exigencias hacia la demandante sobre la forma en que realizaba sus labores. Esto es, no recordaron algún llamado de atención específico, en términos de fecha, modo o lugar; y no pudieron representar que los supuestos jefes directos de la demandante le hubieran hecho advertencias en relación con el incumplimiento de sus obligaciones.

Dicha falta de información por parte de los testigos ayuda a explicar la ausencia de prueba documental en el proceso que corrobore la exigencia de un horario a la demandante, el ejercicio del ius variandi, la realización de advertencias, o cualquier otra forma en que la parte testimonio se llama de oídas o ex auditu. No existe entonces una representación directa inmediata, sino indirecta o mediata del hecho por probar, ya que el testigo narra no el hecho representado, sino otro representativo de éste, a saber: el relato de terceros.

Objeto de estos testimonios es la percepción que ex auditu tuvo el testigo, es decir, el hecho de la narración oída, y no el hecho narrado por esos terceros». Devis Echandía, Hernando: «Teoría general de la prueba judicial»; Tomo II, pg. 68; Temis, Sexta edición. 23 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada hubiese ejercido sobre ella un poder disciplinante, como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones o, en definitiva, alguna manifestación del correctivo laboral.

Por su parte, la testigo Gladis Marina Gómez Acevedo, quien formó parte del equipo de supervisión de los contratos de la actora, representa con claridad la manera de llevar cabo los procedimientos de contratación, y expone que, dentro de las obligaciones contractuales, a la señora Pino Monsalve se le exigía el cumplimiento de ciertos requisitos para el desembolso de los honorarios pactados, como la presentación de informes de actividades firmados por el rector y la acreditación del pago a la Seguridad Social.

Asimismo, sostuvo que los contratistas debían dar aviso cuando se ausentaban de las instituciones para poner en conocimiento de la ARL, lo cual era importante en caso de incidentes; y, en cuanto a la delegación de actividades, la testigo destacó que no se delegaban actividades a los rectores, sino que estos debían apoyar y orientar a los prestadores del servicio; lo que razonablemente se traduce en una actividad de simple coordinación entre contratante y contratista, necesaria para garantizar que se cumpla el objeto del contrato y que no haya interrupción en el servicio.

En ese orden de ideas, como lo ha señalado esta Subsección en asuntos de similares contornos36 «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran».37 Finalmente, encuentra la Sala que si bien la parte apelante alega que se configuró la subordinación porque: «(…) el contrato realidad aplica cuando se verifica la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante (…)», este argumento asocia la dependencia o subordinación (una condición fáctica de la jerarquía en la relación laboral) con la permanencia o continuidad de las actividades asignadas al contratista, que es un aspecto temporal relacionado con la necesidad de prestar el servicio, y cuyo análisis solo es pertinente cuando el vínculo desborda ampliamente la temporalidad esperada para este tipo de contratación.38 Por lo tanto, aunque la actora entiende que hay subordinación cuando se presenta la permanencia en el servicio, esta interpretación es incorrecta, puesto que supone convalidar la condición típica del contrato de trabajo (la subordinación) con un presupuesto de tiempo que, a la postre, solo se ha considerado como un indicio de la relación laboral.39 En resumen, en armonía con la valoración probatoria efectuada en la primera instancia, esta Sala tampoco considera acreditada la existencia de la subordinación continuada en las labores prestadas por la demandante al Departamento de Antioquia – Institución 36 Por ejemplo en la sentencia de la Sección Segunda, de 16 de julio de 2022; radicado 2016-04522-01 (2833-2019). 37 Ibidem. 38 Sobre la temporalidad, véase la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2, de 9 de septiembre de 2021. 39 Ibidem. 24 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Universitaria Pascual Bravo.

Fundamentalmente, porque no logró probar que sus actividades, ejecutadas en virtud de contratos de prestación de servicios, hayan estado precedidas por órdenes permanentes o continuas del ente territorial, tal como se estableció en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, que enfatizó la necesidad de demostrar la continuidad de la subordinación a lo largo de toda la relación contractual, mediante acciones habituales de la entidad sobre la contratista. iv) Temporalidad Finalmente, aunque pudo probarse que entre las partes se presentó una relación contractual de aproximadamente tres años, lo cierto es que para el referido período no se logró acreditar el elemento de la subordinación continuada, cuya existencia resulta determinante para la configuración de la relación laboral.

Por esta razón, la no temporalidad del vínculo es insuficiente para acceder a las pretensiones de la demanda. En los anteriores términos, no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida en que no se acreditó el elemento subordinación como presupuesto necesario para que se configure una relación laboral; por lo tanto, queda resuelto el primer problema jurídico planteado y, por lo mismo, no hay lugar a examinar los demás. Siendo así las cosas, con base en los elementos de juicio allegados al expediente, y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, resulta forzoso confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. 2.6.

De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 2016,40 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», hoy Código General del Proceso, y expuso las siguientes conclusiones: • La legislación varió del C.P.C. al CPACA para la condena en costas de un criterio subjetivo a uno objetivo. • Toda sentencia «dispondrá» sobre costas, bien sea con condena total o parcial o con abstención. • Se requiere que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso). • La cuantía de la condena en agencias en derecho se hará atendiendo el criterio de la posición en la relación laboral, pues varía según sea parte vencida, si es el empleador o si es el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal. • Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Conforme a esa orientación normativa, de acuerdo con la posición fijada por esta 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 25 Radicado: 050012333000201901090-01 (1205-2022) Demandante: Isabel Cristina Pino Monsalve Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección,41 y en atención a lo dispuesto en el numeral 4.° del artículo 365 del Código General del Proceso,42 es decisión de la mayoría de la Sala no condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, porque, aunque se le resolvió desfavorablemente el recurso de apelación,43 en el expediente no aparece probado que estas se causaron.44 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que entre la parte demandante y la demandada no existió una relación laboral encubierta o subyacente y continuada; razón por la cual procede confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, de 28 de septiembre de 2021, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Isabel Cristina Pino Monsalve contra el Departamento de Antioquia – Institución Universitaria Pascual Bravo, de conformidad con la parte motiva que antecede.

Segundo. Sin condena en costas a la parte demandante, por las razones expuestas. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente (Aclara voto) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT 41 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013-00270-03 (3869-2014). 42 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 43 Numeral primero del artículo 365 del Código General del Proceso. 44 Numeral octavo del artículo 365 del Código General del Proceso.