Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Decisión: No se avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación. Auto que resuelve solicitud de unificación Asunto La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la parte demandante y remitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante auto del 19 de octubre de 2021. 1.
Antecedentes 1. Carlos Felipe Infante Villamil, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, presentó demanda2 en orden a que se declare la nulidad del acto administrativo a través del cual la demandada le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías causados en el año 2018.
La solicitud se fundamentó en que solo se le pagó la prestación social por el periodo comprendido entre el 25 de julio y el 31 de diciembre de 2018, pese a que trabajó todo el año en diferentes cargos en la entidad y sin solución de continuidad. 2. El Juzgado 23 Administrativo de Bogotá conoció la demanda en primera instancia y accedió mediante sentencia del 13 de febrero de 20203 a las pretensiones al considerar que la entidad incumplió con el deber de pagar el total de las cesantías a las que tenía derecho en el año 2018, pues solo incluyó en la 1 En adelante CPACA. 2 Índice 2 de SAMAI.
Expediente digital, archivo 1, folios 28 a 38. 3 Índice 2 de SAMAI. Expediente digital, archivo 12. 2 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil liquidación una fracción del tiempo laborado en el año y no todo, aun cuando siempre estuvo vinculado con la entidad, aunque en distintos cargos. 3.
La demandada presentó recurso de apelación4 en contra de la sentencia de primera instancia y su estudio le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, corporación que lo admitió el 10 de junio de 20215. El 18 de mayo de 2022, durante el trámite de la segunda instancia, Carlos Felipe Infante Villamil solicitó proferir una sentencia de unificación dentro del proceso6 de conformidad con lo regulado en el artículo 271 del CPACA.
El tribunal ordenó, a través de auto del 19 de octubre de 20217, remitir el expediente al Consejo de Estado para decidir la solicitud de unificación. 2. La solicitud de unificación de jurisprudencia 4. Carlos Felipe Infante Villamil solicitó al Consejo de Estado unificar su jurisprudencia en torno a la procedencia de la sanción moratoria regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 cuando la administración consigna de manera incompleta o parcial las cesantías anualizadas, específicamente en los casos en los que los servidores de la Rama Judicial cambian de cargo dentro de la entidad sin solución de continuidad y la entidad se equivocó en la liquidación de las cesantías al no incluir todo el año laborado.
Como sustento de la solicitud expuso las siguientes razones8: - La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca cuando ha decidido9 casos en los que se discutió el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago incompleto de las cesantías los negó apoyada en jurisprudencia10 en la que se desestimó tal pretensión en casos con supuestos de hecho y de derecho distintos de los del presente proceso, pues hacían alusión a i) el reconocimiento 4 Índice 2 de SAMAI.
Expediente digital, archivo 13. 5 Índice 2 de SAMAI. Expediente digital, archivo 23. 6 Índice 2 de SAMAI. Expediente digital, archivo 25. 7 Índice 2 de SAMAI. Expediente digital, archivo 31. 8 Índice 2 de SAMAI. Expediente digital, archivo 25. 9 Citó como ejemplo las siguientes sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda: Sentencia de la Subsección C del 12 de febrero de 2020.
Radicado 25000-23- 42-000- 2018-02833-00; de la Subsección F del 24 de abril de 2020 Radicado 25000-23-42- 2018- 00869-00, Subsección A del 8 de octubre de 2020, Radicado 25000-23-42-000-2018-00868-00. 10 Indicó que las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado citadas por el tribunal como sustento de las decisiones son las siguientes: Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicación: 30012331000200700225 01 (1483- 2013) Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2017, radicación: 080012333000201400355 01 (3310-2015).
Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2019, radicación: 080012333000201400323 01 (2487-2015). 3 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil de una nivelación salarial con posterioridad a la fecha de liquidación del auxilio o; ii) la reliquidación de las cesantías definitivas.
En tales eventos, la jurisprudencia sí es clara y pacífica; no obstante, esta no ha abordado asuntos con las características fácticas del debatido en esta ocasión, lo que hace necesaria la unificación. - La interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca según la cual la sanción moratoria reglada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 solo aplica para los casos en los que hay falta absoluta de pago de las cesantías y no cuando hay un pago parcial y existen diferencias frente al valor de su liquidación demuestra la falta de estudio y desconoce que en el sector público no se pueden considerar pagos parciales de tal prestación. De igual forma, tal argumento no ha sido criterio en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Tal postura en casos como el actual desconoce el principio de congruencia, ya que aplica un criterio jurisprudencial que no se ajusta a la situación fáctica que se presenta y por tanto se vulnera el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Es así, por cuanto el concepto del 16 de agosto de 201811 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil y que fue adoptado por la demandada en la Circular DEAJC20-54 del 10 de agosto de 2020, señala que si un empleado de la Rama Judicial se desvincula y es nombrado en el mismo despacho o en otro, sin solución de continuidad, procede la suma del tiempo laborado, sin que pueda entenderse roto el vínculo laboral con la entidad y por ende las prestaciones se acumulan y se reconocen al momento de su causación en el nuevo empleo. - En el presente asunto es aplicable el criterio expuesto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 20 de noviembre de 201912, en la cual se concedió la sanción moratoria por pagarse solo una parte y no el 100% de valor debido por el auxilio de cesantías dentro del término legal.
Ese es también el criterio de la Corte Suprema de Justicia que afirma que es deber del empleador consignar la totalidad de las cesantías causadas en el año, pues los pagos parciales no extinguen la obligación y hacerlos conlleva un incumplimiento que da lugar a la sanción por mora. En consonancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha sostenido que, tratándose de cesantías del sector público, no debe evaluarse la buena fe de las 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de agosto de 2018, radicación: 110010306000201800075 00(2375). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 470012331000200601220 01 (0464-2014). 4 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil entidades públicas para que se les exonere del pago de la sanción moratoria.
Tampoco la posibilidad de que opere algún eximente de responsabilidad del pago de indemnizaciones por el pago parcial del auxilio, ya que la prestación se debe liquidar por el tiempo servido y consignar en el término que la ley ha previsto para ello. 3. Consideraciones 3.1. Problema Jurídico 5. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos regulados en el artículo 271 del CPACA para avocar su conocimiento y proferir sentencia de unificación en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria reglada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por el pago incompleto o parcial de las cesantías anualizadas? 3.2.
Marco normativo y jurisprudencial 3.2.1. Presupuestos para que el Consejo de Estado asuma la competencia para proferir una sentencia de unificación 6. La Ley 1437 de 2011 asignó la misión unificadora al Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo. Con ello, el legislador concedió un nuevo alcance a las sentencias de unificación, como fuente formal del derecho y como parámetro del ejercicio de la función administrativa, así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, al sostener: «[…] corresponde a ese alto tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad de los servidores públicos que ejercen función administrativa.
Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio judicial.» 5 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil 7.
Para dar cumplimiento a lo anterior, el artículo 27113 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. 3.2.2.
Análisis del caso concreto para asumir el conocimiento para efectos de unificación 8. En el presente asunto, se cumplen los presupuestos procesales que permiten a la Sección Segunda efectuar el estudio de las razones que, en criterio del solicitante, ameritan un pronunciamiento a través de una sentencia de unificación. Lo anterior en consideración a que el proceso es de segunda instancia y, de acuerdo con la información reportada en SAMAI, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha proferido sentencia que le ponga fin, razón por la cual es procedente el estudio de la solicitud de unificación conforme lo dispone el artículo 271 del CPACA. 9.
Se advierte que la Sala Plena de la Sección Segunda ya se pronunció en relación con una solicitud de unificación que guarda identidad con la que se presentó en este caso. En efecto, en el auto del 14 de julio de 202214, se abstuvo de avocar el asunto por encontrar que sobre la procedencia de la sanción moratoria prevista por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por el pago parcial de las cesantías anualizadas de los servidores públicos que tienen vinculaciones sucesivas con el mismo empleador, las decisiones que ha adoptado esta corporación han sido unánimes.
En efecto, consultados los antecedentes de la corporación, se identificaron los siguientes: 13 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 14 de julio de 2022, radicación: 110013335029201700293 01 (2479-2021), demandante: Isabel Mejía Llano. 6 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil 10.
En sentencia del 27 de noviembre de 2020, la Subsección B indicó que «[…] el “pago parcial” del auxilio de cesantías, o lo que es igual, la diferencia en el monto de la liquidación de la prestación social, no constituye una causa para reclamar la sanción moratoria, pues se trata de un supuesto fáctico que la Ley 50 de 1990 no contempló»15. 11.
En la providencia del 10 de febrero de 2022, la misma Subsección manifestó, ante la equivocación de la Rama Judicial al liquidar las cesantías y no incluir unos meses y reconocerlos después, que solo la ausencia del pago conlleva la sanción y agregó que «[…] no es posible crear una segunda regla de derecho para decir que cuando hay discusión sobre el monto liquidado, si el recurso prospera, ello indica mora en el pago; dicha mora se ha fijado por el legislador para castigar o sancionar a la entidad que omitió el pago, no para el caso inconsistente en la liquidación. Recuérdese que esta es una sanción pecuniaria de reserva legal, de modo que por vía de interpretación no puede extenderse la sanción moratoria a los valores complementarios de la liquidación inicial que fue satisfecha en tiempo»16. 12.
A su turno, la Subsección A en casos de iguales supuestos fácticos expresó que «[…] la “existencia de diferencias en el monto de la liquidación”, no puede considerarse constitutivo de “mora” en el pago de la prestación, que tenga la entidad de generar la sanción a que alude la norma señalada, pues tal hipótesis no se encuentra prevista dentro de los presupuestos legales para la acusación de esta»17.
La postura se reiteró en la sentencia del 3 de febrero de 202218, en la cual se indicó: «[…] la sanción moratoria consagrada en [la] Ley 50 de 1990 no procede cuando lo que existe es una controversia sobre el valor pagado, sino solo cuando el pago fue tardío, esto es, con incumplimiento de los términos señalados en el numeral 3.° del artículo 99 ibidem». 13.
Según se advierte, no existe controversia dentro de la Sección Segunda de esta corporación en lo que se refiere a la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago incompleto de las cesantías anualizadas y el realizado por el faltante de manera posterior al término establecido en la ley. Por el contrario, las subsecciones A y B mantienen una posición unánime, consistente y pacífica que niega tal pretensión al considerar que no es el supuesto fáctico que reguló el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para ordenar la sanción. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020180044501(6209-19). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicación: 25000234200020180283301 (0612-2021). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicación: 68001-23-33-000-2015-01238-01 (5257-2018).
Actor: Mario Andrés Reyes Barbosa. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de febrero de 2022, radicación: 17001233300020160010202 (5427-2019) y radicación: 2500023420002018021881 (6664-2019). 7 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil 14.
Adicionalmente, el argumento de la demandante según el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al decidir casos como el presente se apoya en jurisprudencia que no es aplicable, no es una razón que amerite emitir una sentencia de unificación, sobre todo porque esta sección ha resuelto casos similares en los que se ha fijado una postura clara y pacífica. 15.
En lo que respecta a que la interpretación que el tribunal ha hecho del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 en casos como el presente desconoce que en el sector público no se pueden considerar pagos parciales de tal prestación y contraviene el concepto del 16 de agosto de 2018 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, no es un aspecto que esta sala deba analizar, puesto que hace parte de la discusión que debe darse dentro del trámite de la segunda instancia para resolver el caso particular y no es una razón que dé lugar a considerar la necesidad de unificar la jurisprudencia en un tema en la que la postura de esta sección está definida. 16.
El criterio anterior es aplicable también para responder al argumento, según el cual, para resolver el presente caso es aplicable el razonamiento expuesto en la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 20 de noviembre de 2019, ya que esto es un raciocinio que debe ser analizado por el tribunal para efectos de resolver la demanda.
Con todo, la Sala aclara que la providencia aludida juzga supuestos fácticos diferentes de los del presente caso, por lo que no constituye un motivo de controversia al interior de esta corporación que justifique proferir una sentencia de unificación. En efecto, en ella se analizó la omisión de liquidación de unas cesantías definitivas bajo el sistema de retroactividad de un servidor público que luego optó por el régimen anualizado, mientras que el caso sub judice se busca aplicar a la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 por la consignación incompleta de las cesantías anuales. 17.
En ese orden, no están dadas las condiciones para avocar el presente asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación jurisprudencial, en atención a que la Sección Segunda de esta corporación ha adoptado un criterio unánime frente al problema jurídico que plantea la solicitante. 3.3. Conclusión 18. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que en el presente caso no se cumplieron los requisitos regulados en el artículo 271 del CPACA para avocar el conocimiento para proferir sentencia de unificación en relación con la sanción moratoria reglada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por el pago incompleto de 8 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil las cesantías anualizadas, puesto que sobre el tema existe jurisprudencia proferida de esta sección unánime y pacifica que no genera controversias para resolver los casos en que se discute tal supuesto. 19.
En consecuencia, no se avocará el conocimiento de este proceso y se dispondrá regresar el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continúe su trámite. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda
RESUELVE
Primero. - No avocar el conocimiento del presente asunto para proferir sentencia de unificación jurisprudencial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Las consideraciones aquí expuestas son aplicables a las solicitudes de unificación que se fundamenten en los mismos argumentos que fueron analizados en esta providencia. Por ende, al amparo de la presente decisión, dichos asuntos pueden continuar con su trámite, con el fin de llegar a su pronta resolución. Tercero. – Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones correspondientes, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente 9 Radicado: 11001-33-35-023-2019-00327-01 (4569-2022) Demandante: Carlos Felipe Infante Villamil CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmada electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.