Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 DEMANDADO: Clara Inés Pulido de Mayorga Tema: Lesividad.
Reconocimiento pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. Devolución de mesadas percibidas de mala fe. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra de la señora CLARA INÉS PULIDO DE MAYORGA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (lesividad), con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de la Resolución 36380 del 28 de julio de 2006, por medio de la cual, en cumplimiento de un fallo de tutela, la UGPP, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la demandada.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas sin tener derecho y condenar en costas. 1 En adelante UGPP. 2 Folio108. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) HECHOS3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.
Que la demandada nació el 13 de abril de 1938 y durante su vida laboral tuvo una vinculación en calidad de docente nacional, a partir del 31 de diciembre de 1980 y hasta su fecha de retiro el 11 de junio de 2001, tiempo durante el cual, se desempeñó con distintas órdenes de prestación de servicios y como profesor de cátedra. Que la docente es acreedora de una pensión de jubilación reconocida en la Resolución 626 del 1.° de febrero de 1990, en una cuantía de $131.279.98, efectiva a partir del 13 de abril de 1988.
Posteriormente, la demandada presentó solicitud de reconocimiento de pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución 9940 del 14 de mayo de 2002, al considerar que la docente no demostró 20 años de servicios laborados en un plantel educativo de primaria o secundaria del orden departamental, municipal o distrital, puesto que siempre laboró en la Escuela Nacional de Comercio, con un carácter Nacional.
La anterior decisión fue confirmada a través de las Resoluciones 16848 del 3 de julio de 2002 y 9940 del 14 de mayo de 2002, al resolver los recursos de reposición y apelación, respectivamente. Que mediante la Resolución 36301 del 28 de julio de 2006, la entonces Cajanal en acatamiento del fallo de tutela del 16 de junio de 2006 proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá D.C., reconoció la pensión gracia en una cuantía de $66.317.71 a partir del 13 de abril de 1988.
Además, que con la expedición de la Resolución 36154 del 30 de julio de 2008, negó la reliquidación de la pensión gracia, al insistir que la docente no cumplió con los requisitos previstos por la Ley. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 13 de enero de 2017 y notificada a la señora Clara Inés Pulido de Mayorga4, ello con solicitud de medida cautelar decretada según auto del 19 de julio de 2018 y confirmada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en auto del 26 de marzo de 2020.
Por su parte, la demandada presentó memorial de contestación5, en el cual 3 Folios 108 a 112. 4 Folio 140. 5 Folios 173 a 185. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) se opuso a las pretensiones puesto que cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia y que además le fue concedido el derecho bajo el principio de la buena fe.
Propuso las excepciones que denominó ausencia de vicios en el acto administrativo, exigibilidad y caducidad de la acción, ausencia del requisito de procedibilidad, inexistencia de la obligación u cobro de lo no debido e innominada. En la audiencia inicial6 se declararon no probadas las excepciones previas propuestas, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y efectuó la incorporación de pruebas y decretó otras de oficio conforme a los artículos 180 y 213 del CPACA.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dictó sentencia el 17 de octubre de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad de los actos reprochados y ordenó el reintegro de las sumas de dinero reclamadas. Argumentó que, en atención al análisis de la normativa y jurisprudencia vigente, así como de las pruebas allegadas al plenario, el reconocimiento de la pensión gracia fue en cumplimiento del fallo de tutela emitido el 16 de junio de 2006 por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá. Sin embargo, al revisar, se tiene que la docente siempre tuvo una vinculación de carácter nacional, tiempos que no pudieron ser considerados para dicha prestación. Lo anterior, conforme a la sentencia de unificación puesto que son docentes nacionales aquellos docentes nombrados por el Gobierno Nacional y los tiempos laborados en esa condición, no pueden ser computados con el servicio que se preste en calidad de educador nacionalizado o territorial, por lo cual, la docente no podía haber sido beneficiaria de la pensión gracia. Sobre la devolución de los dineros, procedió a evaluar las circunstancias mediante las cuales la señora Clara Inés Pulido obtuvo el reconocimiento, sostuvo que pese a que inicialmente la UGPP negó lo pretendido en vía administrativa por el no cumplimiento de los requisitos, la demandada aun sabiendo sobre esto y su vinculación nacional, acudió ante un juez de tutela para que le fuera concedida; situación que desvirtúa la buena fe de la señora Clara Pulido, máxime cuando para el año en que fue fallada la tutela, esto es 2006 muchos juzgados penales y civiles, 6 Folios 258 a 261. 7 Folios 410 a 424. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) accedieron al amparo constitucional sin tener derecho los accionados, tal como el caso del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué que posteriormente, fue objeto de sanción penal por el delito de prevaricato por acción. En consecuencia, ordenó la devolución de los dineros de acuerdo con la jurisprudencia vigente, previo acuerdo suscrito que preste mérito ejecutivo, en los montos y plazos que no pongan en situación de indignidad a la demandada, según sus condiciones socio-económicas, con cláusula de resolución por el incumplimiento de los pagos y; ante la renuencia podrá dentro de sus facultades legales disponer el cobro de lo debido de manera pura y simple.
EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada8 presentó escrito de apelación, mediante el cual solicita revocar la decisión y negar las pretensiones de la demanda, en tanto la señora Clara Inés Pulido, cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que se desempeñó como docente de Cátedra desde el 24 de abril de 1969 y que los recursos obtenidos fueron derivados del situado fiscal y a partir de la Ley 715 de 2001 con el sistema general de participaciones, hasta la fecha de su retiro, por lo que esta situación la reconoce como docente territorial.
Que la UGPP tenía la carga probatoria para desvirtuar el carácter de territorial o nacionalizado a través del cual laboró la demandada, hecho que no fue demostrado. Por el contrario, advierte que algunos de los certificados allegados fueron expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá, en calidad de nominador y dan cuenta de una doble vinculación que tuvo entre el 24 de abril de 1969 y enero de 2002.
Ahora, en cuanto a la devolución de los dineros percibidos de buena fe, difiere lo resuelto por el a quo en tanto, el hecho de acudir ante el juez de tutela en búsqueda de la protección de sus derechos no significa que sea una maniobra fraudulenta, dado que la acción de tutela es una acción pública a la que pueden acceder todos los ciudadanos y autoridades, sin distinción alguna, así lo ha dispuesto el Consejo de Estado9 en un caso similar al analizar la buena fe del docente.
Que resulta desproporcionado confrontar la situación de delito configurada en el fallo de tutela del 16 de junio de 2006 proferido por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué con el fallo de tutela que le concedió el derecho de pensión a la demandada al ser dos situaciones totalmente diferentes. Que posteriormente fue objeto de investigación penal, puesto que no hizo parte de tal decisión y tampoco está probado que lo mismo ocurrió en la tutela resuelta por el Juzgado Treinta y Uno Penal de Bogotá, pues «no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diferentes acciones para reclamar 8 Folios 431 a 437. 9 Sentencia del 8 de febrero de 2018.
Radicación: 52001-23-33-000-2012-00067-01. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) derechos sin que el uso de ellas denote mala fe ( ), tampoco se puede entender que actúa de mala fe a quien la administración le ha negado un derecho y lo demanda judicialmente para obtener el reconocimiento, aunque para aquélla sea claro que el peticionario no tiene el derecho puesto que se vulneraría el derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución10».
Además, sostuvo que el Consejo de Estado11 ha previsto las circunstancias específicas en que deben analizarse las pruebas cuando se incurre en mala fe para adquirir la pensión, mismas que deben analizarse en cada caso particular, por lo que el tribunal, no pudo endilgar el actuar presuntamente fraudulento, deshonesto o doloso, solamente por considerar que el fallo de tutela proferido por el Juzgado de Magangué fue sancionado, puesto que en su caso, solamente invocó el amparo constitucional ante el juez natural de conocimiento y fue este, quién analizó la situación fáctica y el material probatorio para llegar al reconocimiento de la pensión, argumentos que resultan insuficientes para desvirtuar la buena fe.
La parte demandante12 presentó la alzada, como sustento de ello, solicitó confirmar el fallo, al afirmar que la señora Clara Pulido no cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, porque siempre tuvo una vinculación nacional en los planteles educativos de la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 1.° de febrero de 1973 hasta el 11 de junio de 2001 y también se desempeñó como contratista a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Además, consideró que los dineros percibidos por la demandada deben ser reintegrados al demostrar que los percibió sin causa legal y por «su actuar malicioso» ante la UGPP. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegatos de conclusión en el cual ratificó los argumentos de la demanda y de la apelación13 sobre los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia y la devolución de los dineros percibidos de mala fe.
La señora Calara Pulido también presentó escrito de alegatos de conclusión, reiterando los argumentos referidos en la demanda y en el recurso de apelación14, sobre del cumplimiento de los requisitos para la prestación y la improcedencia del pago de las sumas obtenidas de buena fe. 10 Ibídem. 11 Sentencia del 24 de enero de 2019, radicación:13001-23-33-000-2013-00076-01 (2346-2017). 12 Folios 438 a 445. 13 Índice 13 de SAMAI. 14 Índice 15 SAMAI. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si los períodos de labor oficial de la demandada como docente en los que se desempeñó a través de relación legal y reglamentaria, así como mediante contratos en diferentes tiempos, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. En caso afirmativo, se deberá establecer si es procedente la devolución de los dineros percibidos por la actora por concepto de dicha prestación. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 15 Folio 469. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.
Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 17Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202219 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Sobre la devolución de mesadas percibidas de buena fe El artículo 83 de la Constitución Política prevé que, «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Sobre el particular, esta Corporación20 ha planteado lo siguiente. «[Este] Principio […] no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros.
En este sentido, no podemos entender al principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí (sic) mismo, 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 20 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000-23-25-000- 2011-00609-02 (3130-2013).
Actor: CAJANAL EICE en Liquidación - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados en sí mismos, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción» Por su parte, la Corte Constitucional21 señaló que, «[…] En los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que tanto los particulares como las autoridades están sujetos a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad, integradores del principio de la buena fe.
Para los primeros, como una barrera que evita el abuso del derecho; y para los segundos, como un límite a los excesos y a la desviación del poder. Allí también se explicó que el reconocimiento de la presunción de buena fe pretendía superar la desconfianza hacia el particular en sus actuaciones ante la administración pública, con el fin de humanizar las relaciones jurídicas y reducir los requisitos y procedimientos exigidos por las autoridades. 4.2.- Desde sus inicios la Corte ha examinado el significado y alcance de la buena fe, que ha dejado de ser considerada únicamente un principio general del derecho para constituirse en un verdadero postulado constitucional que cumple un papel integrador del ordenamiento y de las relaciones entre particulares, y entre estos y el Estado.
La sentencia C-840 de 2001 define la buena fe como la pieza fundamental de todo el ordenamiento jurídico, que incorpora el valor de la confianza como un presupuesto de las relaciones sociales que trascienden en la vida jurídica. Al mismo tiempo, señala, funge como criterio para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho y regla de conducta que debe ser observada tanto en el ejercicio de sus derechos como en el ámbito de los deberes y obligaciones […]» De lo anterior se colige que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta.
Bajo el anterior razonamiento, y según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe. 21 Sentencia C-527 de 2013. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Al respecto, esta Sección22 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe.
Específicamente se ha sostenido lo siguiente. «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».
(Negrita de la Sala) Por lo tanto, dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Sin embargo, repárese que al hablarse de un error de la administración (reconocer la pensión a quien no reúne los requisitos), esta no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada.23 No obstante, en aquellos casos en que esta situación 22 Sentencia de 17 de mayo de 2007.
Número interno: 3287-05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo.
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950-2006. Actora: Univ. Distrital Francisco José de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado: 68001-23-15-000-2001-03370- 01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander. Demandado: Ismael Pinto Rincón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016.
Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Manuel Baquero Nova. 23 En este sentido, se pronunció recientemente la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) no se consolide, es decir, que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.
Sobre este último aspecto, deberá tenerse en cuenta que esta Sala24 reconoce el reintegro de las mesadas causadas y abonadas al docente, siempre y cuando resulte evidente, por ejemplo, un fraude global en el reconocimiento de la prestación, el cual se configura por una serie de actuaciones dudosas o fraudulentas. Al respecto, tal supuesto se podría estructurar cuando a pesar de la negativa reiterada de la administración sobre la pensión reclamada, el educador insiste en obtenerla y para el efecto acude ante el juez de tutela, pero esto bajo unas condiciones irregulares que no se ajustan a su realidad fáctica, tal como sería la presentación de la demanda en un domicilio diferente al de su residencia, o básicamente en distritos judiciales que no corresponden a su último lugar de servicios ni al de la expedición de los actos que negaron la prestación, pues lo cierto es que tales situaciones controvierten la buena fe.
Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión, radica en determinar si el período de labor oficial en el que se desempeñó a través de relación legal y reglamentaria, así como mediante contratos en diferentes tiempos, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. En caso afirmativo, se deberá establecer si es procedente la devolución de los dineros percibidos por la actora por concepto de dicha prestación. Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen 24 Sentencias del 1.° de septiembre de 2014, radicado: 25000232500020110060902 (3130-2013), 18 de mayo de 2017, radicado: 73001233300020140072701 (4274-16); 10 de mayo de 2018 Radicado: 20001233300020140003801 (3069-16); 14 de febrero de 2019 Radicación: 17001233300020150058801 (2321- 18); 28 de octubre de 2021 Radicación: 66001 2333 000 2015 00221 01 (4963-2018); 11 de marzo de 2021 Radicación: 15001-23-33-000-2014-00301-01(4976-18); entre otras. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de una docente vinculada por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, esta no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que a la señora Clara Inés Pulido de Mayorga le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 36380 del 28 de julio de 200625.
Para el efecto, se encuentra demostrado que la UGPP tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquella como docente entre el 1. ° de febrero de 1960 y el 30 de abril de 1988 y entre el 1°de mayo de 1988 y el 11 de junio de 2001, esto es, por un tiempo de 30 años, lo cual permitiría, en principio, establecer que la docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiaria de la prestación en comento.
No obstante, al revisar las vinculaciones de la accionada lo largo de su historia laboral, se tiene que solamente se ha desempeñado como docente de carácter nacional. Así lo demuestra el primer nombramiento que se efectúo mediante la Resolución 810 del 4 de marzo de 1960 como profesora de taquigrafía en la Escuela de Secretariado Comercial del Colegio Mayor de Cundinamarca desde el 1. ° de febrero de 1960.
Así, la demandada laboró a través de una serie de relaciones legales y reglamentarias y también mediante contratos de prestación de servicios, siempre como docente del Colegio Mayor de Cundinamarca. Sobre el particular, resulta necesario mencionar la naturaleza de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, pues, de entrada, se reconoce como un Ente Universitario Autónomo, con régimen especial, personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente, vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y a la planeación del sector educativo.
Que, además, fue creada como consecuencia de la Ley 48 del 17 de diciembre de 194526, con el nombre de Colegio Mayor de Cultura Femenina de Cundinamarca y con ocasión a la Ley 91 de 1993 cambió el nombre a Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca. Finalmente, fue reconocido como Universidad según la Resolución 828 del 13 de marzo de 1996, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, además que por su naturaleza está sujeta a las disposiciones de la Constitución 25 Folios 42 a 43. 26 Por la cual se fomenta la creación de Colegios Mayores de Cultura Femenina. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Política de Colombia y la Ley 30 de 1992.
Lo anterior demuestra que el ente donde se desempeñó la docente es de carácter nacional y por lo tanto las plazas que desempeñó también tienen el mismo carácter. Ahora, sobre los tiempos desempeñados por la señora Clara Pulido, como docente nacional, se tiene: - Docente a partir del 25 de febrero de 1960 - Nacional Según el acta de fecha 7 de abril de 196027 la docente fue nombrada mediante la Resolución 810 de 1960 proferida por el ministro de educación, por lo que tomó posesión ante dicha autoridad a partir del 25 de febrero de 1960, así: 27 Folio 362. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) No obstante, sobre el período mencionado solamente existe prueba de su posesión e inicio de labores como docente a partir del 25 de febrero de 1960, pero no de la fecha de su retiro, por lo tanto, dado su carácter nacional, tampoco cobra relevancia para la prestación objeto de estudio.
Ahora, del material allegado al plenario, esta Sala cuenta con dos certificados, proferidos respectivamente el 8 de marzo de 200228 y 1.° de febrero de 201929 por el jefe de división de recursos humanos de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, dentro de los cuales, puede verificarse la historia laboral de la docente, mismo que siempre se desempeñó en la institución, bajo diferentes modalidades de contratación, es decir bajo una relación legal y reglamentaria o a través de contratos de prestación de servicios. - Periodos semestrales desde el 1.° de febrero 1981 hasta el 30 de junio de 1993 Así las cosas, retomando las vinculaciones legales y reglamentarias se tiene que desde el 1.° de febrero de 1981 hasta el 30 de junio de 1993, la accionada fue coordinadora de la Escuela de Comercio de Idiomas, para dictar 25 horas cátedra semanales y con designación por períodos semestrales, así: 28 Folios 72 a 76. 29 Folios 280 a 283. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Lo anterior, demuestra de igual manera que en este tiempo se desempeñó como docente nacional, pues continuó laborando con el Colegio Mayor de Cundinamarca.
Como sustento de lo anterior, puede evidenciarse que, según el certificado del 21 de febrero de 201930 emanado de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, la señora Pulido de Mayorga detentó una serie de relaciones legales y reglamentarias bajo las siguientes condiciones y tiempos: «[…] LA JEFE DE LA DIVISIÓN DE RECURSOS HUMANOS HACE CONSTAR: Que CLARA INÉS PULIDO DE MAYORGA identificada con cédula de ciudadanía 20182915 de Bogotá D.C., trabajó en esta Universidad desde el 25 de febrero de 1960, desempeñando actividades como Docente en la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca. […] Que mediante acta de posesión del 27 de febrero de 1981, se vinculó para el período comprendido entre el 01 de febrero y el 30 de junio de 1981, como docente Hora Cátedra, como Coordinadora de la Escuela de Comercio e Idiomas, Total 25 Horas semanales.
Que según acta de posesión del 04 de agosto de 1981, se vinculó para el período comprendido entre el 01 de julio y el 31 de diciembre de 1981, como docente Hora Cátedra, como Coordinadora de la Escuela de Comercio e Idiomas, Total 25 Horas semanales. Que por acta de posesión del 01 de febrero de 1982, se vinculó para el período comprendido entre el 01 de febrero y el 30 de junio de 1982, como docente Hora Cátedra, como Coordinadora de la Escuela de Comercio e Idiomas, Total 25 Horas semanales. 30 Folios 280 a 281. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Que mediante Resolución 0179 del 08 de julio de 1982, se vinculó para el período comprendido entre el 01 de julio y el 31 de diciembre de 1982, como docente Hora Cátedra, en la Escuela de Comercio e Idiomas como profesora de Mecano taquigrafía, Coordinación área y Reunión, Total 25 horas semanales.
Que según acta de posesión del 01 de febrero de 1983, se vinculó para el período comprendido entre el 01 de febrero y el 30 de junio de 1983, como docente Hora Cátedra, en la Escuela de Comercio e Idiomas como profesora de Mecano taquigrafía, Practica, Correspondencia Comercial y Jefe de Campo y Jefe de área, Total 26 horas semanales.
Que por Resolución 188 del 30 de junio de 1983, se vinculó para el período comprendido entre el 01 de julio y el 31 de diciembre de 1983, como docente Hora Cátedra, en la Escuela de Comercio e Idiomas como profesora de Mecanotaquígrafa V y VI y Correspondencia Comercial VI, Total 26 horas semanales. Que mediante Resolución 430 del 22 de diciembre de 1983, se vinculó para el período comprendido entre el 17 de enero y el 30 de junio de 1984, como docente Hora Cátedra, en la Escuela de Comercio e Idiomas como profesora de mecano taquigrafía, Practica, Correspondencia Comercial, Reunión y Jefe de área Comercial, Total 28 horas semanales.
Que por Resolución 248 del 27 de junio de 1984, se vinculó para el período comprendido entre el 16 de julio y el 31 de diciembre de 1984, como docente Hora Cátedra, en la Escuela de Comercio e Idiomas como profesora de Mecanotaquígrafa, Practica, Correspondencia Comercial, Reunión y Jefe de área Comercial, Total 30 horas semanales. Que según Resolución 752 del 28 de diciembre de 1984, se vinculó para el período comprendido entre el 18 de enero y el 30 de junio de 1984, como docente Hora Cátedra, en la Escuela de Comercio e idiomas como profesora de Mecano taquigrafía, Practica, Correspondencia Comercial, Reunión y Jefe de área Comercial, Total 30 horas semanales.
Que según acta de posesión del 16 de julio de 1985, se vinculó para el período comprendido entre el 16 de julio y el 31 de diciembre de 1985, como docente Hora Cátedra, como Profesora de Correspondencia, Mecano - taquigrafía, Práctica, Jefe Área Comercial, Reunión en la Unidad de Comercio e Idiomas, Total 26 horas semanales. Que por acta de posesión del 20 de enero de 1986, se vinculó para el período comprendido entre el 20 de enero y el 30 de junio de 1986, como docente Hora Cátedra, como Profesora de Correspondencia, Mecano - taquigrafía, Práctica,Jefe Área Comercial, Reunión en la Unidad de Comercio e Idiomas, Total 26 horas semanales.
Que mediante posesión del 23 de enero de 1986, se vinculó para el período comprendido entre el 23 de enero y el 30 de junio de 1986, como docente Hora Cátedra, como Profesora de Correspondencia Comercial, Mecano - taquigrafía, Práctica Empresarial, Coordinación en la Unidad de Comercio e Idiomas, Total 28 horas semanales. Que según acta de posesión del 16 de julio de 1986, se vinculó para el período comprendido entre el 16 de julio y el 30 de diciembre de 1986, como docente Hora Cátedra, como Profesora de Correspondencia Comercial, Mecano - taquigrafía, 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Coordinación Práctica, Coordinación Académica, en la Unidad de Comercio e idiomas, Total 28 horas semanales.
Que por acta de posesión del 20 de enero de 1987, se vinculó para el período comprendido entre el 20 de enero y el 30 de junio de 1987, como Profesora de Correspondencia Comercial, Mecano - taquigrafía, Coordinación Práctica, Coordinación Académica, en la Unidad de Comercio e idiomas, Total 28 horas semanales. Que mediante acta de posesión del 15 de julio de 1987, se vinculó para el período comprendido entre el 15 de julio y el 30 de diciembre de 1987, como Profesora de Correspondencia Comercial, Mecano - taquigrafía, Coordinación Práctica, Coordinación Académica, en la Unidad de Comercio e idiomas, Total 28 horas semanales.
Que según acta de posesión del 14 de enero de 1988, se vinculó para el período comprendido entre el 14 de enero y el 30 de junio de 1988, como profesora Mecano - taquigrafía, Coordinación y Práctica Empresarial, en la Unidad de Comercio e Idiomas, Total 28 horas semanales. Que por acta de posesión del 18 de julio de 1988, se vinculó para el período comprendido entre el 18 de julio y el 30 de diciembre de 1988, como docente en Coordinación y Práctica Empresarial, en la Unidad de Comercio e Idiomas, Total 28 horas semanales.
Que mediante acta de posesión del 10 de enero de 1989, se vinculó para el período comprendido entre el 10 de enero y el 30 de junio de 1989, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión, Total 26 horas semanales. Que según acta de posesión del 17 de julio de 1989, se vinculó para el período comprendido entre el 17 de julio v el 30 de diciembre de 1989, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión, Total 23 horas semanales.
Que por acta de posesión del 11 de enero de 1990, se vinculó para el período comprendido entre el 11 de enero y el 30 de junio de 1990, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Total 26 horas semanales. Que mediante acta de posesión del 16 de julio de 1990, se vinculó para el período comprendido entre el 16 de julio y el 30 de diciembre de 1990, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Total 26 horas semanales.
Que según acta de posesión del 17 de enero de 1991, se vinculó para el período comprendido entre el 17 de enero y el 30 de junio de 1991, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Total 26 horas semanales. Que por acta de posesión del 16 de julio de 1991, se vinculó para el período comprendido entre el 16 de julio y el 30 de diciembre de 1991, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Total 26 horas semanales. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Que mediante acta de posesión del 14 de enero de 1992, se vinculó para el período comprendido entre el 14 de enero y el 30 de junio de 1992, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Total 26 horas semanales.
Que según acta de posesión del 16 de julio de 1992, se vinculó para el período comprendido entre el 16 de julio y el 30 de diciembre de 1992, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Tutoría, Total 29 horas semanales. Que por acta de posesión del 14 de enero de 1993, se vinculó para el período comprendido entre el 14 de enero y el 30 de junio de 1993, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Coordinación Práctica Empresarial, Atención Académica a Estudiantes, Reunión de Área, Tutoría, Total 29 horas semanales […]» Con lo anterior, reafirma la Sala que se desempeñó a través de dichos vínculos desde el 1. ° de febrero de 1981 hasta el 30 de junio de 1993, ello como docente nacional de hora cátedra por semestres, es decir, laborando al servicio del Colegio Mayor de Cundinamarca que se reitera es del orden nacional, al igual que sus respectivas plazas. - Contratos de prestación de servicios a partir del 21 de julio de 1993 hasta el 18 de junio de 1996 De igual manera, en los certificados objeto de análisis, queda demostrado que la demandada también fue nombrada a través de contratos de prestación de servicios con la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, donde al igual que los periodos anteriores, denota que continuó con la vinculación de carácter nacional, tal como se corrobora de la siguiente imagen: 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) También, del certificado emitido por el jefe de división de recursos humanos proferido por la misma Institución, se observa: «[…] Que mediante contrato de prestación de servicios 180-93, se contrató para el período comprendido entre el 21 de julio y el 16 de diciembre de 1993, con mecano taquigrafía, Coordinación Académica Practica Empresarial, Reunión de Área, Tutoría, Total 27 horas semanales.
Que según contrato de prestación de servicios 072-94, se contrató para el período comprendido entre el 27 de enero y el 08 de junio de 1994, con mecano taquigrafía, Tutoría, Total 28 horas semanales. Que por contrato de prestación de servicios 222-94, se contrató para el período comprendido entre el 28 de julio y el 06 de diciembre de 1994, con mecano taquigrafía, Técnicas de Oficina, Atención Académica, Reunión de Área, Tutoría, Total 30 horas semanales.
Que mediante contrato de prestación de servicios 018-95, se contrató para el período comprendido entre el 23 de enero y el 13 de junio de 1995, con mecano taquigrafía, Tutoría, Total 21 horas semanales. Que según contrato de prestación de servicios 265-95, se contrató para el período comprendido entre el 26 de julio y E 05 de diciembre de 1995, con mecano taquigrafía, Taquigrafía, Tutoría, Correspondencia Comercial, Reunión, Total 23 horas semanales.
Que por contrato de prestación de servicios 111-96, se contrató para el período comprendido entre el 24 de enero y el Aude junio de 1996, con mecano taquigrafía, Taquigrafía, Tutoría, Reunión, Total 18 horas semanales […]» Nuevamente se confirma, que tales contratos de prestación de servicio tampoco pudieron ser tenidos en cuenta para computo de los tiempos en el reconocimiento de la pensión gracia, porque su relación contractual fue del orden nacional al haberse materializado con un organismo del mismo nivel como se ha planteado a lo largo de esta providencia. -Vinculación legal y reglamentaria desde el 23 de julio de 1996 hasta el 30 de noviembre de 2000.
Como últimos periodos desempeñados, se observa que la accionada continúo con la vinculación nacional como docente de cátedra en la misma Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca: 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Situación que se constata con el certificado de tiempo de servicios emitido el 21 de febrero de 2019, por el jefe de división de recursos humanos: «[…] Que mediante Resolución 1369 del 23 de julio de 1996, se vinculó para el período comprendido entre el 24 de julio y el 26 de noviembre de 1996, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 12 horas semanales.
Que según Resolución 066 del 22 de enero de 1997, se vinculó para el período comprendido entre el 22 de enero y el 03 de junio de 1997, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Redacción Comercial, Total 12 horas semanales. Que por Resolución 707 del 18 de julio de 1997, se vinculó para el período comprendido entre el 23 de julio y el 02 de diciembre de 1997, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 3 horas semanales.
Que mediante Resolución 020, se vinculó para el período comprendido entre el 21 de enero y el 30 de junio de 1998, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 8 horas semanales. Que según Resolución 475 del 15 de julio de 1998, se vinculó para el período comprendido entre el 15 de julio y el 24 de noviembre de 1998, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 8 horas semanales. 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Que por Resolución 020 del 20 de enero de 1999, se vinculó para el período comprendido entre el 21 de enero y el 08 de junio de 1999, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 8 horas semanales.
Que mediante Resolución 382 del 15 de junio de 1999, se vinculó para el período comprendido entre el 21 de julio y el 30 de noviembre de 1999, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 8 horas semanales. Que según Resolución 1243 del 21 de diciembre de 1999, se vinculó para el período comprendido entre el 19 de enero y el 06 de junio de 2000, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 8 horas semanales.
Que por Resolución, se vinculó para el 013 de 2000, se vinculó para el período comprendido entre el 19 de julio y el 30 de noviembre de 2000, como docente Hora Cátedra, con mecano taquigrafía, Total 8 horas semanales. […]» Por lo tanto, probatoriamente se encuentra demostrado que la señora Clara Inés Pulido detentó una vinculación como docente oficial en virtud de una serie de nombramientos y relaciones contractuales de prestación de servicios efectuados desde el inicio hasta su culminación con la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, la cual corresponde a un ente universitario autónomo, vinculado al Ministerio de Educación Nacional.
Por lo expuesto, los tiempos comprendidos y ejercidos a través de relación legal y reglamentaria entre: el 25 de febrero de 1960 (sin datos de la finalización del periodo); del 1.° de febrero de 1981 al 30 de junio de 1993 y del 23 de julio de 1996 al 30 de noviembre de 2000, y mediante contratos de prestación de servicios desde el 21 de julio de 1993 hasta el 18 de junio de 1996, que suman un periódo aproximado de 19 años, no podrían ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Es decir, al evidenciar que, en toda la historia laboral, la docente se desempeñó con unas relaciones legales y reglamentarias, así como mediante contratos de prestación de servicios, en cuya intervención resulta involucrado el Ministerio Nacional, en uso de sus facultades legales, se obliga a concluir que la vinculación de la demandada fue de naturaleza nacional, esto también en aplicación al artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989.
Por lo tanto, le asiste razón al tribunal al haber accedido a las pretensiones de la demanda y resulta necesario confirmar la sentencia apelada sobre este punto, pues es evidente que la demandada no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Devolución de dineros percibidos de mala fe.
Por otra parte, una vez confirmado el hecho de que el reconocimiento de la prestación en litigio a favor de la accionada efectivamente era ilegal, se hace necesario determinar si como lo ordenó el a quo en primera instancia y lo solicita la UGPP en la apelación, debe ordenarse el reintegro de las sumas de dinero abonadas a aquella por concepto de mesadas pensionales.
Sobre el punto debe recordarse que, por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica. No obstante, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se solicite la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».
Así, para la Subsección el hecho de que la señora Clara Inés Pulido de Mayorga hubiese reclamado el reconocimiento de una pensión gracia en su favor, no denota a partir de esa sola situación un actuar de mala fe dirigido a defraudar a la administración. De otra parte, la mala fe tiene lugar cuando se despliegan otras actividades, como cuando se acude a la acción de tutela en un lugar diferente al domicilio, y pese a que por la vía administrativa se le había negado expresamente el reconocimiento a dicho derecho a la interesada.32 De forma comparativa, esta Corporación ha estudiado casos de docentes que igualmente acudieron a la referida acción constitucional para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, pero ello en actuaciones que presentaron una serie de situaciones fraudulentas, tanto así que resultaron en investigaciones y condenas penales contra los jueces que dictaron esa clase de fallos en razón de la materialización de un fraude global y la comisión del delito de prevaricato por acción, tal como se extrae de la sentencia T-218 de 2012 proferida por la Corte Constitucional en la que se analizó y constató lo propio al señalar que, «[…] un hecho relevante para controvertir dicha validez – que también permite cuestionarla desde la cláusula rebus sic stantibus –, es la Formulación de Pliego de Cargos por parte del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, con fecha del cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009), que se elevó contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué. Dos son los elementos a destacar en la referida actuación. Por una parte, el hecho de que las actuaciones de la mencionada autoridad judicial, dentro del trámite de la tutela del dos mil seis (2006), se consideren “(…) como grave dolosas (…)”, dado que en el fallo “(…) es evidente (…) que (…) desconoció la procedibilidad de la acción de amparo (…) por cuanto existía 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) otro mecanismo de protección judicial, [y] no se daban los presupuestos para que operara como mecanismo transitorio (…)”.
Por la otra, que se exponga que carecía de competencia, con fundamento en las siguientes razones: 1. Ninguno de los accionantes contaba con cédula de ciudadanía de Magangué o Bolívar, 2. Ninguno tenía su residencia en ese departamento, y prestaron sus labores en Departamentos diferentes al mencionado, 3. El lugar donde se profirieron las resoluciones que denegaban la prestación fue Bogotá, misma ciudad donde se recibirían notificaciones la parte demandante.
Por ello, los presupuestos de la competencia en la acción de tutela no permitían que conociera del caso (Cuad. 1B, Folios 75- 80). En este orden de ideas, y con posterioridad a la formulación del pliego de cargos, una Sala del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico –Sala Jurisdiccional Disciplinaria Dual de Descongestión- decidió tal asunto el diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010) y expuso que la conducta cometida por el Juez de Magangué se adecuaba “(…) a la modalidad de gravísima dolosa (…)” y daría lugar al tipo penal de “(…) prevaricato por acción (…)”.
Por ello, resolvió “Declarar disciplinariamente responsable, al doctor Arnedys José Payares Pérez (…) de incurrir en falta gravísima dolosa (…) [e] imponer sanción de destitución (…) e inhabilidad para ejercer cargos públicos por espacio de diez (10) años” (Cuad. 5, folio 191 y ss). […]» De hecho, en otros casos en los que se advirtió que los docentes accionantes presentaron acción de tutela que le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena), a pesar de que dicho municipio no era el de su residencia ni donde laboraron por última vez como educadores, esta Subsección31 ya se ha pronunciado de manera pacífica al plantear que, «[…] En razón de lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de ésta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia; las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009; y se puso en entredicho la buena fe de la señora Omaira Córdoba Montaña. Sobre el particular, se tiene que esta subsección en asuntos de similares contornos, ha accedido a la devolución de sumas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, en virtud de lo dispuesto por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga, en los siguientes términos: En la sentencia del 25 de enero de 2018, expediente 5216-16, consejero Ponente William Hernández Gómez, se precisó: En el presente asunto se advierte que la actora no demandó la nulidad de la Resolución 33346 del 24 de octubre de 2005 mediante la cual Cajanal EICE (ff. 101-106 c.1) denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Sin embargo, y aunque su domicilio y el último lugar donde se prestó el servicio docente fue el municipio del Espinal, Tolima (ff. 19, 33, 63 ibidem);
Gloria Digna Lara Ospina junto con otros docentes instauró acción de tutela ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, Magdalena, a fin de obtener el reconocimiento pensional, lo cual obtuvo por medio de la sentencia del 7 de abril de 2006. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 11 de marzo de 2021.
Radicado: 15001-23-33-000-2014-00301-01(4976-18) 26 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) En consideración a ello, le asiste razón a la entidad cuando afirma que la servidora actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que está acreditado que la aquí demandada aunque ya había obtenido un pronunciamiento en sede administrativa contenido en la Resolución 33346 de 2005, que inicialmente denegó la pensión, frente a la cual se abstuvo de iniciar cualquier acción ordinaria para controvertir su legalidad, de forma intencional y consciente presentó acción de tutela en un lugar diferente al domicilio y sin el lleno de los requisitos que prevé la ley, esto es, 20 años de servicio.
De lo expuesto, queda claro que la actuación de la demandada se enmarca dentro del concepto de mala fe o «fraude global» como lo decantó esta subsección23 en un caso de similares circunstancias […]. En ese orden, procede la devolución por parte de Gloria Digna Lara Ospina de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.
Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la demandada un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, «en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad al obligado, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas». A través de la sentencia del 22 de febrero de 2018, expediente 1186-16, consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, se dijo lo siguiente: […].en lo que concierne a la mala fe que en sentir de la entidad actora, le asistió a la tercera interesada al impetrar la acción de tutela en lugar diferente al de su trabajo y domicilio, se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó. En consecuencia, para que se haga efectivo el reembolso de las sumas que la tercera interesada percibió, la administración deberá suscribir un acuerdo de pago, que preste mérito ejecutivo, que deberá atender a las condiciones socio- económicas de la obligada, de tal manera que los plazos y montos pactados para el efecto no menoscaben su mínimo vital. […]». 27 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Ahora, precisamente el hecho de que en el presente caso la accionada hubiese presentado una acción de tutela para que se reconociera la pensión gracia, para nada implica que tal actuación se haya ajustado a las características que jurisprudencialmente se han asimilado a las de un fraude global, por cuanto la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá el 16 de junio de 2006,32 fue dictada por una autoridad judicial del lugar de residencia de la señora Clara Inés Pulido de Mayorga, quién le reconoció el derecho de manera individual y bajo la protección constitucional de un derecho fundamental deprecado como vulnerado.
Además, el solo hecho de que la demandada hubiese presentado la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión gracia, no constituye una actuación temeraria o fraudulenta, tal como lo estimó el tribunal de primera instancia, ni tampoco puede sostenerse que fue resultado de un fraude global, pues dicha situación no fue declarada, ni existió orden penal adelantada por un proceso judicial en contra del juez que la resolvió, tal como sí ocurrió con el juzgado de Ciénaga, situación que no puede aplicarse de manera deliberada en este caso concreto.
En ese orden de ideas, ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad demandante y del tribunal sobre la mala fe por parte de la señora Pulido de Mayorga y la concurrencia de un fraude global en el reconocimiento de la pensión gracia; la Sala revocará lo decidido por el juez de origen, toda vez que la demandada no está obligada a devolver las sumas percibidas de buena fe, por las consideraciones aquí expuestas.
Condena en costas en segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del art. 188 de la 32 Folio 111. 28 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2015-04178-02 (1539-2020) Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia proferida el diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, según las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia recurrida.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia.
CUARTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLÁSE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente