Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) Demandante: Moisés Alfredo Hoyos Dorado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Sustitución pensional hermano del causante.
No demostró dependencia económica. Valoración declaraciones extraproceso por parte de terceros. Carga de la prueba. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Moisés Alfredo Hoyos Dorado instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad parcial de los actos: (i) RDP 017960 del 9 de abril de 2013, (ii) ADP 011473 del 12 de agosto de 2013, (iii) RDP 020244 del 27 de junio de 2014, (iv) el acto ficto configurado por el silencio administrativo frente a la petición del 9 de junio de 2014, (v) ADP 007459 del 27 de julio de 2015, (vi) el acto ficto frente a la petición del 15 de mayo de 2015, (vii) ADP 003637 del 22 de mayo de 2017, (viii) acto ficto frente a la petición del 23 de febrero de 2017, (ix) RDP 002956 del 31 de 1 Cuaderno 1, folios 113 a 143.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) enero de 2019, y (x) RDP 012380 del 11 de abril de 2019, mediante los cuales la entidad negó el reconocimiento de la sustitución de la pensión de jubilación ordinaria y de la gracia. Que, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca y pague la sustitución de las pensiones reconocidas a su hermano fallecido, efectivas desde el 29 de mayo de 2012, y que las sumas a cancelar sean indexadas, reconociendo a su vez los intereses moratorios sobre cada una de las mesadas dejadas de pagar desde el fallecimiento del causante hasta el pago efectivo.
Que la demandada sea condenada al pago de las condenas impuestas en los artículos 192, 194 y 195 del CPACA, así como al pago de los intereses moratorios del artículo 161 de la Ley 100 de 1993. Que la entidad sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución 30307 del 8 de julio de 1993 se le reconoció al señor Pedro Marino Hoyos Dorado la pensión gracia, a partir del 29 de diciembre de 1989, reliquidada a través de Resolución 15181 del 8 de junio de 1993. Que por Resolución 3927 del 5 de noviembre de 1991 CAJANAL reconoció una pensión de jubilación ordinaria al referido causante, a partir del 13 de octubre de 1987.
Que el pensionado falleció el 29 de mayo de 2012 y era este quien le proveía los recursos económicos necesarios para su sustento, en consideración a sus problemas de salud. Que nunca ha podido laborar porque desde joven fue diagnosticado con artritis reumatoide juvenil inactiva y con secuelas, generándole deformidades en sus extremidades superiores e inferiores, y por este motivo dependía económicamente de su hermano. Que con la muerte de su hermano se vio desprotegido, por lo que solicitó a la Junta Regional de Calificación de la Invalidez del Valle del Cauca la pérdida de su capacidad laboral, la cual resultó en un 60.40% con el diagnóstico de hipertensión esencial (primaria) artritis reumatoide no especificada, con fecha de estructuración del 22 de agosto de 2012; sin embargo, aclara que la padeció desde joven.
Que el hecho de que la estructuración de la invalidez sea posterior al fallecimiento de su hermano no es argumento suficiente para negar la sustitución de la pensión. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 13, 25, 42, 43, 48 y 53 de la Constitución Política; 46, 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, y literal e) del artículo 47 de la Ley 797de 2003.
Que la decisión de la administración viola las disposiciones legales y constitucionales en tanto acreditó todos los requisitos para acceder a la prestación pretendida, siendo estos su vínculo filial con el causante, su condición de discapacidad y la dependencia económica con el titular de la pensión. Que la fecha de estructuración también puede observarse en la historia clínica y en las valoraciones médicas que evidencian que la enfermedad la padecía desde su juventud.
Que la Corte Constitucional, en sentencia T-273 de 2018, señaló que en casos de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, la fecha de pérdida de capacidad puede diferir de la indicada en el dictamen. Que en estos casos, por tratarse de sujetos de especial protección, la imprecisión de la fecha de estructuración no puede afectar el reconocimiento de sus derechos.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA2 El 10 de febrero de 2020 fue admitida la demanda3, notificada a la UGPP, quien manifestó4 que, no es cierto que el actor dependiera económicamente del pensionado, pues la fecha de estructuración de la invalidez fue posterior al fallecimiento de este; además, según la base de datos del ADRES, el accionante registra como cabeza de familia.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, y (iii) prescripción. El 4 de agosto de 20225, el tribunal de origen declaró legalmente incorporadas las pruebas documentales allegadas por el demandante, y respecto al interrogatorio de parte solicitado para el mismo actor, consideró no decretarlo, ya que este solo apuntaba a verificar su estado de salud y este se estimó satisfecho con los elementos de juicio aportados.
En virtud del literal d) del artículo 182.1 del CPACA, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, con el fin de dictar sentencia 2 La demanda fue presentada el 24 de septiembre de 2019 y la conoció inicialmente el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, quien el 25 de noviembre de 2019 declaró la falta de competencia por el factor cuantía al Tribunal Administrativo del Cauca. 3 Cuaderno 1, folio 167. 4 Cuaderno 1, folios 178 a 185. 5 Cuaderno 2, folio 202.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) anticipada. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia el 9 de diciembre de 2022 accedió a las pretensiones y condenó en costas a la parte vencida.
Expresó que se acreditó el parentesco entre el actor y el causante, y aunque el dictamen estableció que la pérdida de capacidad laboral se configuró el 22 de agosto de 2012, en el expediente obran pruebas que demuestran la existencia de la enfermedad con anterioridad al fallecimiento del pensionado, específicamente desde 1967, según la documentación clínica.
Que los señores Harold Arnulfo Rivera Vidal y Miguel Antonio Salazar Urbano, en declaraciones extraprocesales, dieron cuenta de la condición de salud del actor y de la dependencia económica de este con el causante. Que además, en las certificaciones expedidas por el Fondo Territorial de Pensiones del Cauca y Colpensiones, se dejó constancia de que el actor no percibe pensión alguna por parte de dichas entidades.
Que se encontraron probados los elementos necesarios para acceder a la sustitución pensional, siendo estos: el parentesco, la invalidez y la dependencia económica. Declaró prescritas las mesadas anteriores al 17 de marzo de 2014, al tener en cuenta la petición más antigua radicada por el actor dentro de los 3 años anteriores a la presentación de la demanda.
RECURSO DE APELACIÓN7 La demandada interpuso recurso de apelación, expresando que, si bien el actor acreditó ser hermano del causante, conforme a las exigencias de la norma aplicable al caso, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, este no acredita los requisitos para ser beneficiario de la pensión pretendida, ya que, solo tienen derecho aquellos hermanos que hayan dependido del causante, y, con base al dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por la Junta Regional de Calificación de invalidez del Valle del Cauca, la fecha de estructuración que se observa es del 22 de agosto de 2012, data posterior al fallecimiento del docente que fue el 29 de mayo de 2012.
Que la finalidad de la sustitución en este caso es que las personas dependientes del titular de la pensión no queden desamparadas por su muerte, y en ese sentido 6 Cuaderno 2, folios 235 a 247. 7 Cuaderno 2, folios 253 a 259. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) garantizar el acceso a los recursos necesarios para continuar viviendo en condiciones dignas, tal y como lo hacían durante la vida del causante.
Que el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 establece unos requisitos para acreditar la condición de invalidez, y entre otras cosas, requiere que la fecha de estructuración sea anterior a la muerte del causante de la pensión y que la condición persista en el tiempo. Que para efectos de la sustitución, el procedimiento de calificación de invalidez permite comprobar si la condición existía al momento del fallecimiento del causante, y a su vez conduce a establecer la dependencia económica; situaciones que determinan la posibilidad de acceder a la pensión de sobreviviente.
Manifestó su desacuerdo con la condena en costas, argumentó que el desarrollo del proceso se realizó con celeridad, obrando conforme a derecho, y que tal imposición afecta directamente al erario y a sus contribuyentes. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 24 de marzo de 20238 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no emitió concepto. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala debe determinar si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional, en calidad de hermano del señor Pedro Marino Hoyos Dorado, debido a su condición de invalidez con fecha de estructuración posterior a la muerte del titular de la pensión. Marco normativo y jurisprudencial Régimen aplicable para la sustitución pensional de docentes oficiales: pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia según sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 En materia de normativa aplicable para los casos en los que se discuten los derechos derivados de la muerte del titular de un derecho pensional, esta 8 Cuaderno 2, folio 268.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) corporación ha sido clara en precisar que aquella debe ser la que se encuentre vigente a la fecha de ocurrencia del mencionado hecho habilitante9. Ahora, para definir el régimen del caso en concreto, debe tenerse en cuenta que el deceso del señor Pedro Marino Hoyos Dorado (causante de la pensión) se produjo el 29 de mayo de 201210, por lo que resulta evidente que la norma en vigor para esa fecha era la Ley 100 de 1993, y que, en esta situación particular, dicha norma sería la aplicable tanto para la sustitución de la pensión de jubilación ordinaria como para la de pensión gracia. Lo anterior en la medida en que, si bien respecto a la pensión ordinaria de jubilación de los educadores estatales se ha contemplado jurisprudencialmente la aplicación de los postulados contenidos en la Ley 71 de 1988 y su Decreto reglamentario 1160 de 1989, esto solo resulta procedente cuando el docente se encontraba afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y en consecuencia la prestación reconocida y susceptible de ser sustituida estaría a cargo de dicho fondo, pues solo bajo ese supuesto quedaron exceptuados del sometimiento a las previsiones del régimen general de la Ley 100 de 1993, por expresa disposición del artículo 279 de dicha norma11.
Sin embargo, es claro que el causante en el presente proceso, si bien fue maestro oficial, en realidad su derecho prestacional estuvo a cargo de la entonces Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL debido a la fecha en que este fue concedido (anterior a la creación del FOMAG), razón por la cual, no tiene la condición necesaria para ser considerado excluido del sistema general de pensiones, esto es, que hubiese estado afiliado a este último fondo.
Por tanto, en casos como el presente, esta corporación12 ya ha concluido que es necesario acudir a la Ley 100 de 1993, la cual unificó, entre otras cosas, la normativa para acceder a la pensión de sobrevivientes. 9 Ver, entre otras, sentencias del 10 de noviembre de 2005. Exp. 3496-04; y del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. 10 Ver registro civil de defunción en el folio 85 del cuaderno 1. 11 «ARTÍCULO 279.
EXCEPCIONES. […] Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. […]» 12 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2008. Exp. 250002325000200005959 01 (0757-04). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. «En el sub-examine, la señora Oliva Rueda de Rodríguez obtuvo el reconocimiento de su derecho jubilatorio en calidad de docente mediante Resolución No. 12371 del 3 de diciembre de 1984, proferida por el Subdirector de Prestaciones Económicas de la Entidad demandada, con efectos fiscales a partir del 16 de agosto de 1980, razón por la cual resulta aplicable el régimen de sustitución pensional contenido en la Ley 100 de 1993, pues aun cuando se afirma que los docentes se encuentran excluidos de sus efectos (situación que eventualmente habilitaría el análisis del derecho sustitutivo bajo la normatividad anterior -Ley 71 de 1989-), se entiende que la excepción al régimen general consagrada en el artículo 279 recae únicamente frente a aquellos docentes cuyas prestaciones se encuentren a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989, y en éste caso la pensión se encuentra totalmente a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, tal como se observa en el acto administrativo visible a folio 57 del cuaderno segundo, más cuando para la fecha de causación del derecho ni siquiera se había creado el citado Fondo.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) Además, conviene resaltar que en sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 202213, la Sección Segunda de esta corporación, en cuanto a la determinación de la ley 100 de 1993 como régimen aplicable para la sustitución de la pensión gracia, señaló que esta prestación no puede entenderse incluida en la excepción del artículo 279 al tratarse de una pensión del orden nacional reconocida por CAJANAL y no por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; conclusión que de la misma manera corresponde aplicar para las pensiones de jubilación reconocidas por dicha caja de previsión social, pues se enmarca en el mismo supuesto.
Ahora, sobre la sustitución de la pensión gracia, debe considerarse que, ante la inexistencia de una regulación específica sobre la materia, tal vacío debe ser respaldado con base en las normas que de manera supletoria prevean lo propio. En todo caso, deberá tenerse en cuenta que dicha prerrogativa es especial, y, por tanto, tiene una naturaleza jurídica distinta a la prestacional que implica un análisis específico en cada proceso.
Se resalta que la sentencia de unificación mencionada fijó reglas jurisprudenciales sobre la acreditación del requisito de convivencia para cónyuges o compañeros permanentes que reclaman la sustitución de la pensión gracia, pero sus conclusiones sobre el régimen aplicable de la misma manera resultan aplicables cuando el beneficio lo solicita un hermano del causante.
Ahora, pese a que a partir de dicho proveído unificador pueda definirse la aplicación del sistema general de pensiones, en ningún caso se permitirá reconocer la pensión gracia sustitutiva con fundamento en el numeral 2.º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003)14, esto es, a la luz de la acreditación de 50 semanas de cotización, sino únicamente en cumplimiento de 20 años de servicios, pues esta debe haberse consolidado en cabeza del titular para poder trasladar su exigibilidad.
Aclarado lo anterior, en aplicación de la Ley 100 de 1993 para nuestro caso particular, la cual en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2003, se tiene que se consagraron los siguientes presupuestos que deben ser verificados en orden de reconocer lo pretendido: «Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022. Exp. 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017). «76. A la luz de este criterio, en punto de la sustitución de la pensión gracia se acude directamente a la Ley 100 de 1993, si estaba vigente al momento del deceso del causante, en el entendido que la exclusión del artículo 279 no comprende la pensión gracia, pues se trata de una pensión del orden nacional, reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, y no por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por tanto, se ha exigido a los beneficiarios acreditar los requisitos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 [ ]» 14 “Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento”. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) […] d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.» De la invalidez del beneficiario y la fecha de estructuración establecida en el dictamen Por invalidez se entiende a la luz del artículo 38 de la Ley 100 de 1993: «la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.» La Corte constitucional en sentencia T-255/17, en un caso de sustitución pensional, coligió que la fecha de estructuración establecida por los organismos calificadores de la invalidez es ficta y no necesariamente representa el momento en el que efectivamente se perdió la capacidad laboral de forma permanente y definitiva, sino que, al menos en los casos de enfermedades congénitas, crónicas o degenerativas, debe recurrirse a la historia clínica del paciente, y que en atención a la valoración integral de las pruebas allegadas, el juez puede desvirtuar la data inicialmente definida en favor del beneficiario.
A su vez, en sentencia T-340/2215, en consideración a la línea jurisprudencial consolidada respecto al reconocimiento del derecho a la sustitución, de personas con enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, fijó dos reglas con relación a los dictámenes de pérdida de capacidad laboral: «45. En conclusión, de la anterior línea jurisprudencial se derivan dos reglas en materia de reconocimiento del derecho a la sustitución pensional en beneficio de una persona con enfermedad crónica, degenerativa o congénita.
La primera regla consiste en que cuando una persona solicita su reconocimiento pensional y padece este tipo de enfermedades, la entidad que emite el dictamen debe determinar la fecha de estructuración de la PCL a partir de una evaluación integral de la situación social y médica de las personas evaluadas, que tenga en cuenta la totalidad de la histórica clínica, conceptos, diagnósticos y dictámenes adicionales sobre su patología. La segunda regla consiste en que cuando una administradora de pensiones niega la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes porque solo tiene en cuenta la fecha de estructuración del dictamen de PCL que esa entidad emite, se vulneran los derechos fundamentales de las personas evaluadas.
Por tanto, si el juez de tutela cuenta con pruebas de que se omitió una evaluación integral, que repercute en una fecha de estructuración incorrecta, entonces, pueden ordenar a Colpensiones reconocer el derecho pensional negado.» Dependencia económica como requisito necesario para la sustitución El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, al facultar a los hermanos del causante como beneficiarios de la sustitución pensional, condicionó su reconocimiento, además de la invalidez, a la dependencia económica. 15 Corte Constitucional.
Sentencia T-340 de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) Sobre esta exigencia existe amplio desarrollo jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional, la cual, en sentencia de unificación SU-471 de 202316 compiló la posición de la corporación al respecto, y señaló que para acceder a la sustitución no es necesario acreditar una dependencia económica total y absoluta pero sí demostrar que sin la ayuda del titular de la pensión el solicitante habría tenido dificultades importantes para cubrir sus necesidades básicas, esto es, la imposibilidad de garantizar el mínimo existencial que permita la subsistencia en condiciones dignas.
También hizo referencia al deber de probar que sin el auxilio del fallecido no se podría mantener una vida digna, y, en consecuencia, al de verificar en ese sentido la situación de dependencia al momento del fallecimiento del pensionado, esto es, que quien solicita el reconocimiento de la prestación estuviera sujeto a dicha ayuda como medio fundamental de sostenimiento.
Resolución del caso concreto El asunto bajo estudio deberá enfocarse en los motivos de inconformidad del apelante único, y que consisten en la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral y en la falta de dependencia económica. A partir del material probatorio, efectivamente se evidencia que en certificado del 16 de octubre de 201217, expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, se diagnosticó al actor con hipertensión esencial y artritis reumatoide no especificada, con fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral del 22 de agosto de 2012, esto es, de manera posterior a la muerte del pensionado titular, el 29 de mayo de 2012.
Pese a lo anterior, debe advertirse que la fundamentación del dictamen18 fue con base en la historia clínica y las valoraciones por especialistas; sin embargo, al examinar la información médica obrante en el expediente, se observa que, tiempo antes de la fecha definida por el organismo de calificación, el actor ya había sido diagnosticado con la enfermedad.
A saber, la historia clínica n.° 191086 consignó el 15 de junio de 1981 que la enfermedad del demandante «se inició hace 14 años en dolores articulares cambiantes muñecas, rodillas, manos y en menor grado codo, lumbar y columna vertebral; presenta rigidez matinal y ligera, presentó edema en todas las articulaciones, un dolor intenso que impedía cualquier movimiento, desde hace 10 años comenzó a presentar deformación paulatina de articulaciones […] IDX I. Artritis reumatoide avanzada». 16 Corte Constitucional.
Sentencia SU- 471 de 2023. M.P. Diana Fajardo Rivera. 17 Cuaderno 1, folios 52 a 56. 18 Ibid, folio 53. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) A su vez, en consulta con medicina interna (reumatología) con n.° de registro 322 S.S.C., de fecha del 26 de noviembre del 2012, se indicó: «historia de más o menos cuarenta años de poli artritis simétrica de grandes y pronunciadas articulaciones», y que en imagen diagnostica se observó «artritis reumatoide activa clase funcional IV.
Limitación funcional del 90% (discapacidad total).» Sumado a lo anterior, del dictamen aludido se resalta que si bien el paciente fue citado para valoración, este no asistió, por lo que la calificación se hizo con base en los fundamentos de hecho obrantes en el expediente. Resulta claro que el diagnóstico del actor se concluyó desde 1981, data anterior a la muerte del pensionado y a la fecha señalada por la junta de calificación, última de la cual no puede predicarse su precisión en tanto nunca hizo una valoración física del paciente, pues este no se presentó a la cita programada, y en todo caso, no atendió a lo establecido por los médicos tratantes en consultas previas.
Además, la enfermedad padecida es calificada como crónica, esto según análisis de la Corte Constitucional en sentencia T-340/22 al citar que «De acuerdo con Huizinga y Breedveld46, la artritis reumatoide es una enfermedad “crónica y potencialmente destructora”». Respecto a este tipo de enfermedades, con base en la jurisprudencia aplicable al caso, la fecha de estructuración no debe entenderse de manera rígida y limitada a lo señalado en el dictamen de pérdida de capacidad laboral, sino que, de la valoración integral del acervo probatorio puede el juez adoptar una fecha distinta en consideración a los primeros síntomas y diagnósticos previos, en aras de garantizar los derechos de los sujetos en situación de vulnerabilidad.
Por ello, deben atenderse las reglas definidas por la Corte Constitucional que establecen que, en primera medida, la fecha de estructuración de pérdida de capacidad debe fijarse con base en «evaluación integral de la situación social y médica de las personas evaluadas, que tenga en cuenta la totalidad de la histórica clínica, conceptos, diagnósticos y dictámenes adicionales sobre su patología19.», pero que si tal valoración no se realiza conforme a lo dispuesto, no puede negarse el derecho pensional solo teniendo en cuenta como criterio el de la fecha de estructuración, y si el juez encuentra demostrado que no se realizó la evaluación integral y se determinó una fecha incorrecta, debe ordenar el reconocimiento del derecho.
Por tanto, de los elementos probatorios allegados, se tiene que la enfermedad del accionante se ha presentado desde 1981, y debe ser a partir de este momento que debe considerarse su invalidez, siendo esta anterior a la muerte del titular de la 19 Corte Constitucional. Sentencia T-340 de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) pensión, por lo que se tiene por cumplido el requisito de ser hermano inválido del causante.
Ahora, respecto a la dependencia económica con el pensionado que debe acreditarse como presupuesto necesario para la sustitución pretendida, el actor aportó su declaración de parte, en la que ratifica los hechos expuestos en la demanda, que en todo caso deben ser acompañados de medios idóneos para respaldar su dicho, y la declaración extrajuicio de los señores Harold Arnulfo Rivera Vidal y Miguel Antonio Salazar Urbano, en la que ambos señalaron textualmente: «[…] sabemos y nos consta que siempre dependió económicamente de su hermano PEDRO MARINO HOYOS DORADO […] que el señor MOISES ALFREDO HOYOS no tiene pensión reconocida por ninguna entidad, ni pública ni privada y que nunca ha trabajado.» Es de destacar que estas manifestaciones juramentadas gozan de plena validez, pues, si bien la parte pasiva no solicitó su ratificación conforme a la posibilidad prevista en el artículo 222 del CGP20 (por lo que, además, no resultaba obligatorio dicho trámite), lo cierto es que tales documentos sí fueron tenidos en cuenta como pruebas al momento de decretarlas, sin que la entidad demandada formulara reparo alguno al respecto.
Sobre el particular, esta corporación21 ha admitido que este tipo de declaraciones sean valoradas en el proceso, ya que lo esencial es garantizar el derecho de defensa y contradicción de la parte contra quien se aducen. Sin perjuicio de lo expuesto, lo cierto es que, para la sala, el referido material probatorio no ofrece ninguna certeza ni claridad respecto de los elementos propios de la dependencia económica entre el beneficiario y la titular fallecido, tales como serían: la contribución económica sustancial por parte del causante, imposibilidad del beneficiario de cubrir sus necesidades básicas sin dicho auxilio, falta de ingresos permanentes o suficientes, afectación al mínimo vital. 20 «Artículo 222.
Ratificación de testimonios recibidos fuera del proceso Solo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos cuando se hayan rendido en otro o en forma anticipada sin citación o intervención de la persona contra quien se aduzcan, siempre que esta lo solicite.» (Subrayado intencional) 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicado 0757-04, Actor: José Bred Rodríguez Morales, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. «Respecto de lo anterior, es oportuno señalar, que aun cuando se ha predicado que la validez de las declaraciones extrajuicio allegadas dentro de un proceso judicial se encuentra sujeta a la citación de la parte contraria, a la posterior ratificación de las mismas o a aquellos casos en los que exclusivamente la ley les habilita como prueba sumaria -como garantía procesal que milita a favor de la parte contraria en virtud del derecho de contradicción y de defensa-, éstas pueden ser tenidas en cuenta, en los eventos en que hayan sido de pleno conocimiento de la parte demandada, ya sea desde el agotamiento de la vía gubernativa, o en el debate judicial mismo.
(…) De esta manera, entiende la Sala que el hecho de haberse tenido como pruebas en la etapa procesal pertinente, los documentos aportados por la parte actora, y más aún, haberse verificado todas las oportunidades legales para que fueran válidamente controvertidas, sin que la parte contraria realizara pronunciamiento alguno; constituyen suficientes argumentos para que éstas adquieran plena eficacia jurídica, como quiera que el óbice para su revisión -que se concreta en la salvaguarda del derecho de contradicción de la contraparte- queda manifiestamente superado y pueden entonces ser valoradas en cuanto a la efectividad e idoneidad de su contenido frente a los hechos que pretenden demostrar y en conjunto con el restante material probatorio.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) No basta, como lo hizo el tribunal de origen, estimarlas como suficientes para probar lo pretendido solo por el hecho de no haber sido debatidas, pues si bien el referido artículo 222 permite valorarlas, esto no implica necesariamente tener como cierto lo expresado en ellas, sino que el valor probatorio que se le otorgue a estas es facultativo del juez conforme a la apreciación que realice de las mismas a la luz de la sana crítica, según lo dispone el artículo 176 del CGP22.
En efecto, al revisar la mencionada documentación se generaron una serie de preguntas respecto de su contenido y la capacidad de demostrar con plena credibilidad lo que allí se consignó, por ejemplo: ¿Por qué la redacción, palabras y forma de expresión en las manifestaciones de los únicos dos declarantes es exactamente igual, sin ninguna variación en los datos o el contenido de lo afirmado?, ¿ambos deponentes llevaban un formato igual suficiente para unir sus declaraciones en un solo documento?, ¿se trata de una minuta de declaración propia de la notaría?, ¿por qué estos no emitieron su dicho de manera espontánea y natural, indicando sus conocimientos personales de los hechos, mas no calcados uno del otro?.
Surgen además otros interrogantes como: ¿si ambos declarantes conocieron al demandante durante más de 20 años, por qué no ampliaron detalles sobre la dependencia económica de este con su hermano en aspectos como sus condiciones de vida y los gastos ocasionados con su enfermedad o de los ingresos del causante como fuente de subsistencia del actor?, ¿aquellos realmente sabían de la situación económica del actor y cómo era el respaldo de su hermano fallecido en ese sentido?, ¿no existía en poder del demandante documentos u otro tipo de pruebas que permitieran establecer la dependencia económica con su hermano? Como se observa, tales preguntas crean una serie de dudas sobre la idoneidad de los aludidos medios de convicción y de su capacidad para acreditar la supuesta dependencia económica del reclamante con el titular del derecho pensional, pues al no establecerse la espontaneidad en el dicho de los señores Harold Arnulfo Rivera Vidal y Miguel Antonio Salazar Urbano, difícilmente podrán extraerse con total certeza aspectos fundamentales para la acreditación de este requisito como lo son los elementos objetivos y subjetivos.
Se recuerda que la sola manifestación de la dependencia económica no es criterio suficiente para poder acceder al reconocimiento de una sustitución pensional, y mucho menos de una dádiva como la pensión de jubilación y la pensión gracia cuya carga onerosa y vitalicia debe tener una justificación clara y evidente para que su titularidad sea trasladada a un tercero. 22 Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) Ahora bien, aunque las declaraciones extrajudiciales del solicitante y de un tercero son, en esencia, las pruebas legalmente requeridas en vía administrativa para demostrar, en un principio, la convivencia23, pero que de igual manera dicho criterio puede ser extendido a la dependencia económica, no basta solo con su presentación, sino que, el contenido de aquellas debe tener la suficiencia estructural para llevar al juez a la certeza de ese hecho, es decir, que sean idóneas.
Por eso, en esta clase de litigios pueden practicarse otros medios de convicción en razón de la libertad probatoria reglada en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176. Con base en lo expuesto, para demostrar la dependencia económica, la parte activa pudo aportar, además de las mencionadas declaraciones, documentos que reflejaran pagos a cargo del pensionado y destinados a su beneficio, como pólizas de salud; allegar comprobantes bancarios, transferencias, o cualquier otro material que permitiera concluir la carencia de medios propios para su subsistencia y la provisión de estos por parte de su hermano fallecido, o también pudo haber solicitado testimonios; no obstante, esto no ocurrió en este caso.
Aunque en el expediente se encuentran certificaciones del Fondo Territorial de Pensiones del departamento del Valle del Cauca24 y de Colpensiones25 que señalan que el actor no recibe pensión a cargo de estas entidades, estos elementos probatorios en sí mismos no prueban el fin perseguido, la dependencia, sino el hecho de que se perciba o no una pensión a su nombre, y que para efectos del caso que nos convoca no tiene relevancia, pues este hecho en nada acredita el nexo entre la subsistencia del demandante y la persona encargada de garantizarla.
Lo anterior entonces impide tener como cierto el supuesto de la dependencia económica del actor, pues se evidenció que las únicas pruebas con las que se buscaba acreditar lo propio son en esencia inconducentes26 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa. 23 Esta posición fue planteada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia del 27 de octubre de 2023, dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2018-02287-01 (3147-2021), en la que se puntualizó que: «[…] con el objeto de demostrar la convivencia marital, se advierte que, por regla general, la prueba es una declaración jurada extra proceso del requirente y una de un tercero, donde conste la convivencia y su término de duración, conforme así lo ha dispuesto la Corte Constitucional mediante sentencia T-921 de 2010.
Sin embargo, la ley no establece los requisitos ni los restringe, y según lo dicho por la Corte Constitucional, de acuerdo con una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, se permite cierta libertad probatoria para demostrar la convivencia, siempre que se verifique la idoneidad en cada caso concreto. […]» (Subrayado fuera de texto). 24 Cuaderno 1, folio 110. 25 Cuaderno 1, folio 111. 26 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) En este punto es de resaltar que tal como lo prevé la regulación procesal, quien sostiene la ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria27 suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP28.
En conclusión, ante el incumplimiento de la carga probatoria para satisfacer el requisito de dependencia económica, indispensable a fin de conceder la sustitución pensional pretendida, esta será negada; de manera que la sentencia recurrida será revocada. De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202129 en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP30, y observando los fundamentos esbozados por el demandante en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,. 27 El concepto de carga procesal debe entenderse, tal y como fue definido por la Corte Constitucional, en Sentencia C-123 del 18 de febrero de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, así: «Las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en beneficio del mismo sujeto y cuya omisión trae aparejada para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Por tanto, no debe perderse de vista que este principio, ante todo es una carga procesal, cuya inobservancia genera una desestimación de las pretensiones o excepciones alegadas por los sujetos procesales». 28 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 29 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 30 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00044-01 (1367-2023) F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
En su lugar, Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Reconocer personería al abogado Omar Trujillo Polania, portador de la tarjeta profesional 201.792 quien a su vez es el representante legal de Trujillo Polania & Asociados, S.A.S., sociedad identificada con NIT 901.054.232-2, quien es la apoderada judicial de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI.
Quinto. Reconocer personería a la abogada Ana María Londoño, portadora de la tarjeta profesional 354136, en calidad de apoderada sustituta de la UGPP conforme al memorial en el índice 10 de la plataforma SAMAI. Sexto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente