Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: ANNA LUISA BETTER AMADOR Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO Y JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Elemento de la subordinación y principio de coordinación administrativa. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Requisito de relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Anna Luisa Better Amador, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al trabajo, seguridad social, igualdad, debido proceso, de acceso a la administración de justicia, contradicción y defensa, y los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, garantía a la seguridad social y protección especial a la mujer, vulnerados, supuestamente, por las sentencias de 19 de enero de 2024 y 24 de julio de 2023, mediante las cuales, en su orden, negaron las pretensiones en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra el Ejército Nacional, con el propósito de que se declarara la existencia de una relación laboral.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante manifestó que laboró como médico general en las instalaciones del batallón Paraíso de la ciudad de Barranquilla, en el Área de Sanidad del Ejército Nacional, desde el 24 de enero de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2018, mediante vinculación a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, en los que, afirma, desarrolló de manera subordinada las mismas funciones que un empleado público de planta en el mismo cargo, cumpliendo un horario, recibiendo órdenes de sus superiores y acatando directrices.

Afirmó que el 28 de junio de 2019 presentó reclamación administrativa en la que solicitó el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales como médico Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general, por la configuración de los tres elementos del contrato de trabajo y en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecida para efectos de las relaciones laborales contenido en el artículo 53 de la Constitución Política.

Indicó que, ante la negativa de la institución, el 11 de diciembre de 2019, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el Ejército Nacional, con el objeto de que se declarara la existencia de una relación laboral entre las partes, cuyo conocimiento correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que en sentencia de 24 de julio de 2023, negó las pretensiones de la acción, luego de considerar que “la parte actora no destruyó la presunción de legalidad del acto acusado, al no probar las aseveraciones realizadas en el concepto de violación; por lo tanto, no se declarará la nulidad solicitada en las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se mantendrá el acto demandado en el ordenamiento jurídico.

Así las cosas, considera este despacho que en el asunto bajo estudio no se desvirtuó el carácter contractual de la relación entre la señora ANNA LUISA BETTER AMADOR y NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO-NACIONAL”. Para terminar, sostuvo que dicho fallo fue objeto de recurso de apelación, cuya resolución le correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico, que en sentencia de 24 de noviembre de 2023 lo confirmó, bajo la tesis de que “no fueron aportados al expediente suficientes pruebas de la prestación del servicio del demandante de forma subordinada a un empleador, pues si bien se ve que cumplía unas tareas asignadas en el contrato de trabajo, y que debía atender las instrucciones o cumplir con una carga de revisión de documentos de pacientes, ello no necesariamente indica la existencia del elemento de subordinación, pues, tal como lo ha explicado la jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo la coordinación de actividades entre contratante y contratista, no implica indefectiblemente la configuración del elemento subordinación”. 2.

Fundamentos de la acción La actora presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al trabajo, seguridad social, igualdad, debido proceso, de acceso a la administración de justicia, contradicción y defensa, y los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, garantía a la seguridad social y protección especial a la mujer, los cuales considera vulnerados por las sentencias de 19 de enero de 2024 y 24 de julio de 2023, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas, negaron las pretensiones de la demanda iniciada en ejercicio del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ejército Nacional, con el propósito de que se declarara la existencia de una relación laboral y se condenara al pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir.

Luego de hacer referencia al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, sostuvo que las sentencias objetadas incurren en i) defecto fáctico, en tanto no realizaron un estudio de fondo y bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas documentales y testimoniales allegadas en el curso del proceso ordinario, en específico de “los testimonios rendidos por los señores JOAQUÍN FERNANDO VÉLEZ GARCÍA y NELLY DEL CARMEN MAIGUEL PORRAS que (…) guardan una estrecha relación con las pruebas documentales presentadas con la demanda y demuestran la configuración del contrato de trabajo”.

Refirió que las autoridades judiciales accionadas desconocieron que tenía un jefe inmediato encargado de asignar las funciones, turnos y pacientes que debía Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atender como médico general en las instalaciones del Batallón Paraíso, “lo cual demuestra la existencia de una relación laboral porque, la vigencia del contrato de prestación de servicios debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios, es decir, que los contratos de la señora BETTER AMADOR no se ajustaron al principio de temporalidad por extenderse su relación contractual con la autoridad militar por alrededor de cuatro (4) años”.

De otra parte, la actora considera que la providencia objetada incurre en ii) desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias del Consejo de Estado de i) 19 de febrero de 2009 con radicado 73-001-2331-000- 2000-03449-011, ii) de unificación de 25 de agosto de 2016 con radicado 23-001- 2333-000-2013-00260-012, iii) de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso con radicado 05-001-2333-000- 2013-01143-01 y iv) de 27 de agosto de 2020, dictada dentro del proceso con radicación 17-001-2333-000-2017-00243-023, “que prueban la existencia de los elementos del contrato de trabajo”, y la sentencia de la Corte Constitucional T-388 de 3 de septiembre de 2020.

Agregó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dejado sentado que en los casos en que se discute la existencia de una relación laboral del personal médico y asistencial existe una presunción del elemento de la subordinación, e indicó que las labores que ejercía como médico general en el Establecimiento de Sanidad Militar 1015, permiten acreditar el elemento de la subordinación, “porque la naturaleza de dicha función y la forma como fue desarrollada por la tutelante, esto es, en forma continuada e ininterrumpida, le imponía atender las órdenes de un superior, de acuerdo con lo establecido por el H. Consejo de Estado en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 y H. la Corte Constitucional en sentencia T-388 del 3 de septiembre de 2020, relacionadas con la naturaleza de las funciones asignadas a una médico general”.

Finalmente, señaló que las decisiones objeto de tutela desconocen que la génesis de los contratos de prestación de servicios es la contratación de servicios por parte de la administración para realizar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, lo cual difiere de las condiciones en las que se ejecutó su labor, “al estar vinculada la señora Anna Luisa Better Amador como médico general en el Establecimiento de Sanidad Militar 1015 desde el día 24 de enero de 2014 hasta el día 30 de diciembre de 2018”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERO: Con fundamento en los hechos narrados y en las normas constitucionales citadas, solicito a los H. Consejeros, que se amparen los derechos fundamentales de la señora ANNA LUISA BETTER AMADOR al trabajo, la seguridad social, igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, contradicción y defensa y los principios mínimos fundamentales a la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social y la protección especial a la mujer señalados en este libelo genitor. 1 C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 2 C.P. Carmelo Perdomo Cuéter 3 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Que se deje sin valor y efectos jurídicos la sentencia del 19 de enero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección “B”, a través de la cual se negó las pretensiones de la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08-001-3333-008-2019-00311-00.

TERCERO: Que se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección “B” a proferir una providencia de reemplazo en la que se aplique y de una valoración adecuada al precedente jurisprudencial del H. Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 con radicado 23- 001-2333-000-2013-00260-01 (0088-2015) con ponencia del consejero CARMELO PERDOMO CUETER, la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida dentro del proceso con radicado 05-001-2333-000-2013- 01143-01 (1317-2016) y la sentencia del 27 de agosto de 2020 proferida dentro del proceso con radicación 17-001-2333-000-2017-00243-02 (1845-19) con ponencia de la consejera SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales vigentes a la fecha de presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

CUARTO: Que se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral - Sección “B” a realizar un estudio de fondo de las pruebas remitidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por la señora ANNA LUISA BETTER AMADOR contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJÉRCITO NACIONAL, tendiendo en consideración las pruebas documentales y testimoniales allegadas y decretadas”. 4.

Pruebas relevantes Se allegó copia digital de las actuaciones surtidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el Nº 2019-00311-01, actora: Anna Luisa Better Amador. 5. Trámite procesal Por auto de 13 de agosto de 2024, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar a la accionante, a las autoridades judiciales accionadas, así como Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 241326 a 241330 de 2 de agosto de 2024, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión4. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico El magistrado ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, por cuanto, sostuvo, lo que se pretende en sede de tutela es que se emita un juicio jurídico, más no constitucional, del asunto materia de discusión en el medio de control originario, lo cual resultaría contrario a la naturaleza propia de esta acción constitucional.

Sostuvo que, en todo caso, la sentencia proferida por ese despacho no transgrede ningún precedente judicial, ni incurre en ningún defecto que habilite la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, ni por causales genéricas ni específicas, pues se fundamentó en la línea jurisprudencial que desarrolla lo atinente al principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, así como en 4 La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: notificaciones@misderechos.com.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, scs0lsb02tadm i ncdm@notific3cionesrj.gov.co, admin0Sbt@cendoj.ramajud icial.gov.co.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las sentencias C-154 de 1997, C-614 de 2009, CE-SUJ2-005-16, y la sentencia proferida el 4 de febrero de 2016 por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 81001-23-33-000-2012-00020-01.

Para finalizar, afirmó que en la sentencia objetada se señaló que los testimonios allegados no permitían tener plenamente demostrado que la demandante estuviera en la obligación de acatar el horario de la entidad, “a pesar de que manifiesta que la entidad accionada colocaban agendas y horarios para la realización de sus tareas teniendo en cuenta el objeto del contrato; pues tal circunstancia no riñe con el objeto del contrato de prestación de servicio, es más, dada la naturaleza de la profesión de la actora era imperativo el establecimiento y coordinación de una agenda para proceder a agotar el objeto del contrato”. 6.2.

Respuesta del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla El titular del despacho rindió informe en el que solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción constitucional, por cuanto, indicó, a la fecha el proceso en el que se profirió la sentencia cuestionada cuenta con sentencia que negó las pretensiones de la demanda en la que se determinó que, en virtud del material probatorio allegado al expediente, no se estableció la configuración de alguna causal de nulidad que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados en el citado proceso, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, quien expuso que no hubo vulneración al debido proceso. 6.3.

Respuesta del Ministerio de Defensa Nacional La apoderada de la entidad rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción, por cuanto, afirmó, en el caso que originó la controversia la accionante no probó el elemento de la subordinación, el cual es necesario para poder declarar la existencia de una verdadera relación laboral, y pretende usar este mecanismo constitucional como una tercera instancia. Aseveró que, examinado todo el material probatorio legal y oportunamente allegado al proceso, no se tuvieron acreditados los elementos que estructuran la relación laboral, pues si bien había probanza de la prestación del servicio y de su pago, lo cierto es que no pudo afirmarse fehacientemente la existencia del elemento subordinación, lo que determinó la negativa a las pretensiones.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las sentencias de 19 de enero de 2024 y 24 de julio de 2023, mediante las cuales, en su orden, el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la accionante presentó contra el Ejército Nacional, con el propósito de Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta, incurren en i) defecto fáctico, en tanto no realizaron un estudio de fondo y bajo las reglas de la sana crítica de los testimonios rendidos por los señores Joaquín Fernando Vélez García y Nelly del Carmen Maiguel Porras, que demostrarían el elemento de la subordinación, y en ii) desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias en las sentencias del Consejo de Estado i) de 19 de febrero de 2009 con radicado 73-001-2331-000-2000-03449-015, ii) de unificación del 25 de agosto de 2016 con radicado 23-001-2333-000-2013-00260-016, iii) de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso con radicado 05-001-2333-000-2013-01143-01 y iv) de 27 de agosto de 2020, dictada dentro del proceso con radicación 17-001-2333-000-2017-00243-027, “que prueban la existencia de los elementos del contrato de trabajo”, y la sentencia de la Corte Constitucional T-388 de 3 de septiembre de 2020. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones8.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20059, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional10.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala11, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia 5 C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 6 C.P. Carmelo Perdomo Cuéter 7 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 8 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 10 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 11 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La señora Anna Luisa Better Amador, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se dejen sin efectos las sentencias de 19 de enero de 2024 y 24 de julio de 2023, mediante las cuales las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Ejército Nacional, con el fin de que se declarara la existencia de una verdadera relación laboral entre ella y la institución, por cuenta de los servicios que prestó como médica general en las instalaciones del batallón Paraíso de la ciudad de Barranquilla, entre el 24 de enero de 2014 y el 30 de diciembre de 2018.

La solicitud de amparo se sustentó en que la decisión demandada incurrió en i) defecto fáctico, por no haberse valorado adecuadamente las pruebas testimoniales que reposan en el expediente, en particular, los testimonios rendidos por los señores Joaquín Fernando Vélez García y Nelly del Carmen Maiguel Porras, que “demostrarían la configuración del contrato de trabajo”, y en ii) desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias del Consejo de Estado de i) 19 de febrero de 2009 con radicado 73-001-2331-000- 2000-03449-0112, ii) de unificación de 25 de agosto de 2016 con radicado 23-001- 2333-000-2013-00260-0113, iii) de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso con radicado 05-001-2333-000- 2013-01143-01 y iv) de 27 de agosto de 2020, dictada dentro del proceso con radicación 17-001-2333-000-2017-00243-0214, “que prueban la existencia de los 12 C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 13 C.P. Carmelo Perdomo Cuéter 14 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos del contrato de trabajo”, y la sentencia de la Corte Constitucional T-388 de 3 de septiembre de 2020. 4.2.

Del expediente ordinario allegado a este trámite constitucional, en contraste con lo manifestado por las autoridades judiciales accionadas en los informes rendidos, se observa que la actora acudió a la acción de tutela con la intención de dar continuidad al debate legal que fue resuelto en las dos instancias, por lo que la solicitud carece de la relevancia constitucional que habilite su estudio de fondo.

En efecto, del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho se evidencia que, en primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, en sentencia de 24 de julio de 2023, negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar que en el caso no se probó el elemento de la subordinación, en tanto de los testimonios recaudados no se lograba acreditar plenamente dicho elemento de la relación laboral, “pues se denota que lo que existió fue una mera coordinación entre el contratista y la institución para poder ejecutar el objeto contractual, ya que el cumplimiento de turnos o la rendición de informes a un Coordinador de servicio en particular no conlleva subordinación, pues resulta apenas natural que la prestación de los servicios en el campo de la medicina esté sujeta a turnos u horarios especiales, en orden a atender la demanda de pacientes, según las necesidades que tenga la institución de salud.

Así como tampoco se indica con claridad, en qué consistía la subordinación frente al establecimiento de sanidad, es decir, si los profesionales recibían órdenes directas de carácter administrativo, o sobre aspectos que componen la prestación del servicio médico”. La ahora demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que propuso los mismos argumentos que fundamentan la presente acción de tutela, esto es, i) que de los testimonios rendidos por los señores Joaquín Fernando Vélez García y Nelly del Carmen Maiguel Porras se podía inferir el elemento de la subordinación, y ii) que la decisión adoptada por el juzgado de conocimiento desconocía la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, emanada de la sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021 de 9 de septiembre de 2021 y en sentencia de la Corte Constitucional T-388 de 3 de septiembre de 2020, relativa a la configuración de los elementos del contrato de trabajo de cara a la naturaleza de las funciones asignadas al personal que ejerce las funciones en el área de medicina.

En el referido recurso de apelación, la accionante sostuvo lo siguiente: “Los testimonios rendidos por los señores JOAQUÍN FERNANDO VÉLEZ GARCÍA y NELLY DEL CARMEN MAIGUEL PORRAS señalan que las funciones desempeñadas por la señora ANNA LUISA BETTER AMADOR debían cumplirse con sujeción a los precisos términos indicados, los parámetros establecidos por el Ejército Nacional y bajo la supervisión de su jefe inmediato el Director ESM 105 de Barranquilla y los diferentes supervisores de los contratos y directores del Dispensario Médico 1015, según lo señalan los contratos de prestación de servicios y el testimonio rendido por el señor JOAQUÍN VÉLEZ GARCÍA, quien manifestó: (…) PREGUNTA: ¿Tiene conocimiento, como fue contratada la señora BETTER al Batallón? RESPUESTA: Respondió que todos los contratos eran por prestación de servicios, pero con un cumplimiento de un horario estricto de médico.

PREGUNTA: ¿Quién estaba a cargo de la supervisión de esos contratos? RESPUESTA: Manifestó que normalmente el Comandante de la División de Sanidad y que ahí estuvieron varios Comandantes, Coroneles y algunos Mayores y el Subdirector de Sanidad Militar. PREGUNTA: ¿Cómo ejercían ese control? RESPUESTA: Manifestó que las horas de entrada siempre se estipulaban, como el caso de la doctora que entraba a la 01:00 de la tarde hasta el cumplimiento del número de Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co paciente que debían cumplir por horas.

Agregó que normalmente eran 20 minutos por pacientes. Si eran 6 horas eran 18 pacientes, si eran 4 horas eran 12 pacientes y que los pacientes debían estar media hora antes del horario de consulta. y debían registrarse y ellos tenían la obligación de cumplirlo porque les pasaban revista permanentemente de que estuvieran cumpliendo su horario y les daban unas hojas de RIP y que esas hojas es donde está el número de pacientes inscritos y toda la jornada laboral que tenían que cumplir ahí, señaló que si no lo cumplían, era orden de llamado de atención y si por alguna razón se tenía que aplazar la consulta, esa consulta se represaba y tenían que darle cumplimiento estrictamente en los días siguientes a la consulta y atender a los pacientes de Sanidad Militar acá en Barranquilla.

(…) Las labores ejercidas por la señora ANNA LUISA BETTER AMADOR como médico general de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL, permiten por si solas acreditar el elemento de la subordinación porque la naturaleza de dicha función y la forma como fue desarrollada por la demandante fue continuada, permanente e ininterrumpida, debido a que, las declaraciones rendidas por la señora NELLY DEL CARMEN MAIGUEL PORRAS muestran que a la misma le imponían atender las órdenes del Director ESM 105 de Barranquilla y los diferentes supervisores de los contratos y directores del Dispensario Médico 1015, lo cual es contrario a lo manifestado por el despacho judicial en la sentencia objeto del presente recurso relacionadas con, “tampoco se indica con claridad, en qué consistía la subordinación frente al Establecimiento de Sanidad Militar, es decir, si los profesionales recibían órdenes directas de carácter administrativo o sobre aspectos que componen la prestación del servicio médico”, las cuales desconocen lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021 del 9 de septiembre de 2021 y la Corte Constitucional en sentencia T-388 del 3 de septiembre de 2020, relacionadas con la naturaleza de las funciones asignadas al personal que ejerce las funciones en el área de medicina así: (…) Contrario a lo expuesto por el despacho judicial entre la señora ANNA LUISA BETTER AMADOR y la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL se configuró una verdadera relación laboral la cual desdibujo los elementos propios del contrato de prestación de servicios, que generaron los elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de las prestaciones sociales a favor de la demandante por generarse una relación laboral permanente, continua y subordinada que da lugar a la nulidad del acto administrativo negativo No. 004552 de agosto del 2019 notificado a través de correo electrónico del día 3 de septiembre de 2019”.

Conforme con lo anterior, la Sala evidencia que los cargos que soportan los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial alegados son, efectivamente, los mismos que la accionante presentó en el recurso de apelación que formuló contra el fallo de primera instancia en el proceso ordinario, lo que lleva a concluir que se incumple el requisito de procedencia de la relevancia constitucional.

De igual forma, de la sentencia de segunda instancia objeto de tutela, proferida el 24 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, la Sala observa que frente a dichos reparos, en primer lugar, hizo referencia al marco jurisprudencial aplicable respecto de la prueba de la subordinación, del que sostuvo lo siguiente: “Como se ha sostenido hasta este punto, la prosperidad de la tesis de la existencia de un ‘contrato realidad’ dependerá de que la parte actora pruebe dentro del proceso la continuada subordinación a la que estuvo sometida durante el tiempo en que prestó sus servicios en la modalidad de contratista; entendida en términos del Consejo de Estado, así: Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine”.

Posteriormente, se refirió a lo probado por los testimonios allegados de la siguiente manera: “JOAQUIN FERNANDO VELEZ GARCÍA sostuvo que la actora cumplía la jornada que se acordaban y que el control se ejercía imponiendo un número determinado de pacientes por horas, es decir por 4 horas debía atender a 12 pacientes y por 6 horas a 18 pacientes inscritos.

De ahí que para proceder al pago se confirmaba el numero de pacientes y el horario en el cual fueron atendidos. Por su parte, la señora NELLY DEL CARMEN MAIGUEL PORRAS indicó que la actora en los años del 2012 hasta el 2018, mantenía un horario de 1:00 a 7:00 p.m., aproximadamente, que si bien el contrato no establecía horario a ellos les colocaban agendas y horarios; que para el pago se requería el visto bueno del jefe, que era el médico general de Batallón Paraiso.

Al respecto, considera el Tribunal que no fueron aportados al expediente suficientes pruebas de la prestación del servicio del demandante de forma subordinada a un empleador, pues si bien se ve que cumplía unas tareas asignadas en el contrato de trabajo, y que debía atender las instrucciones o cumplir con una carga de revisión de documentos de pacientes, ello no necesariamente indica la existencia del elemento de subordinación, pues, tal como lo ha explicado la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso administrativo la coordinación de actividades entre contratante y contratista, no implica indefectiblemente la configuración del elemento subordinación. No se puede perder de vista, que en el desarrollo del contrato de prestación de servicios el contratista se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la labor encomendada según el objeto del contrato, lo cual implica recibir instrucciones y reportar informes de resultados, sin que esto necesariamente configure un elemento de subordinación. Los dichos de los declarantes no permiten tener plenamente demostrado que el actor estuviera en la obligación de acatar el horario de la entidad, a pesar de que manifiesta que la entidad accionada colocaban agendas y horarios para la realización de sus tareas teniendo en cuenta el objeto del contrato; pues tal circunstancia no riñe con el objeto del contrato de prestación de servicio, es mas dadas la naturaleza de la profesión de la actora era imperativo el establecimiento y coordinación de una agenda para proceder a agotar el objeto del contrato.

Así las cosas, examinado todo el material probatorio legal y oportunamente allegado al proceso, no se puede concluir acreditados los elementos que estructuran la relación laboral, pues si bien hay probanza de la prestación del servicio y de su pago, lo cierto es que no puede afirmarse fehacientemente, la existencia del elemento subordinación”.

(Subrayas y negrillas por fuera del texto original). Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme con lo anterior, se observa que el tribunal accionado, en la sentencia objeto de tutela, aclaró que en el caso, conforme con la jurisprudencia aplicable y los testimonios rendidos, no existía prueba de que la prestación del servicio de la señora Better Amador se efectuara de forma subordinada a un empleador o que aquella estuviera en la obligación de acatar el horario de la entidad, ya que solo se evidenciaba la coordinación de actividades entre contratante y contratista, lo que no implicaba la configuración del mencionado elemento, por lo que no había lugar a declarar la existencia de la relación laboral que se reclamaba.

En otros términos, no se desvirtuó la autonomía propia que caracteriza los contratos de prestación de servicios, razón por la que se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, aun cuando en la presente solicitud de amparo la accionante afirme que se vulneraron derechos de raigambre constitucional con dicha decisión, lo cierto es que esa inconformidad, en los términos que se plantea en el escrito de tutela, es decir, volviendo sobre los argumentos relativos a la indebida valoración probatoria de los testimonios, lo que justificaría que no se evidenciara la subordinación bajo la que ejercía su labor, conlleva dar continuidad a una discusión que ya fue resuelta suficientemente en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la controversia, por lo que insistir sobre ella en esta sede constitucional y residual desconoce el requisito de relevancia constitucional, pero sobre todo la naturaleza constitucional de la acción de tutela, lo que es indispensable para el estudio de la tutela contra providencias judiciales, en tanto se estaría utilizando como una instancia adicional al proceso ordinario.

La Sala aclara que, si bien en la sentencia de segunda instancia objetada no se hizo referencia específica a cada una de las sentencias alegadas como dejadas de valorar, el soporte jurisprudencial en el que el tribunal accionado basó su decisión se encuentra acorde con el desarrollado en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 202115, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la materia, supuestamente desconocida, conforme con el cual “el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido”.

Es decir, en el caso se observa que no existe un real cuestionamiento constitucional en relación con una decisión judicial, sino, simplemente, una reiteración de los argumentos litigiosos expuestos en sede ordinaria, a la manera de instancia adicional. En este punto, resulta pertinente citar un pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de agosto 5 de 2014, en el que se indicó que: “(…) el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o 15 Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional”16. De este modo, las discrepancias respecto de las decisiones adoptadas en el caso no ameritan per se, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial, porque hacerlo llevaría a desconocer los principios de autonomía e independencia judicial y cosa juzgada.

Por lo demás, respecto de la sentencia del Consejo de Estado de 19 de febrero de 2009 con radicado 73-001-2331-000-2000-03449-0117, frente a la que también se alegó un desconocimiento del precedente judicial, la Sala observa que se trata de un caso con connotaciones fácticas que difieren radicalmente del presente asunto, pues en aquel se revocó el fallo que había negado las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y se accedió a las pretensiones tras encontrar configurado el elemento de la subordinación, en tanto, a diferencia del caso bajo análisis, se allegaron como prueba “múltiples Oficios que requieren la intervención de la actora para gestionar procedimientos propios de su cargo”, pruebas que, precisamente, se echaron de menos en el proceso judicial en el que se dictaron las providencias objeto de reproche constitucional.

Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por falta del requisito de relevancia constitucional, por evidenciar que la tutela se está usando como una instancia adicional del proceso ordinario, pues la discusión planteada a través de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial alegados, es la misma que la actora propuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario, relativa a la indebida valoración de los testimonios que demostrarían la subordinación en el caso, la cual ya fue decidida íntegramente en dos instancias, por lo que no puede el juez constitucional reabrir esa discusión. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Anna Luisa Better Amador, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. 16 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez Radicación: 11001-03-15-000-2024-03877-00 Demandante: Anna Luisa Better Amador Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN