Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Accionante: Miguel Cervantes Saavedra Garzón Accionado: Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá Tema: Tutela contra providencias judiciales.

Inaplicación de sanción impuesta en incidente de desacato. Legitimación en la causa por activa. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la autoridad judicial accionada en contra de la sentencia del 26 de agosto de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través de la cual amparó los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad del accionante.

ANTECEDENTES El señor Miguel Cervantes Saavedra Garzón pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad, los cuales considera vulnerados por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, con los autos del «9 de agosto de 2024, 18 de diciembre de 2024, 1 de abril de 2025, 22 de abril de 2025, 28 de mayo de 2025 y 14 de julio de 2025» proferidos en el incidente de desacato con radicado 11001-33-42-049-2024-00319-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que el 25 de septiembre de 2024, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de tutela, en la que amparó el derecho fundamental del señor Jhon James Valencia Angulo y ordenó a la Dirección de Sanidad Militar del Ejército Nacional, en cabeza del coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, en su condición de director, o quien hiciera sus veces Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 para que a través del funcionario competente y en el término máximo de 3 días hábiles siguientes a la notificación de esa decisión remitiera al accionante copia auténtica, transcrita y certificada de los exámenes médicos practicados en el marco del dictamen médico por parte de la Junta Médico Laboral de la DISAN, en atención a la petición presentada el 20 de agosto de 2024; envío que debía efectuarse al correo electrónico grupojuridicoysegurosdelcafe@hotmail.com.

Que el actor instauró incidente de desacato y el 8 de noviembre de 2024, el Juzgado referido sancionó al señor Luis Hernando Sandoval con multa de un salario mínimo mensual legal vigente por incumplir la orden impartida y el 25 de noviembre de ese año, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, confirmó la decisión. Que con posterioridad a la ejecutoria de los autos que resolvieron la consulta de las sanciones, en varias oportunidades se informaron las gestiones realizadas para dar cumplimiento a la orden impuesta y se solicitó el levantamiento de las sanciones.

Que se pidió al despacho tener en cuenta que una vez verificado el Sistema de Gestión Documental en el periodo comprendido entre el 1 de agosto y el 31 de agosto de 2024 no se encontró solicitud alguna presentada por el accionante ante la Dirección que fuera radicada el 20 de agosto de 2024 ni remitida por otra unidad, por lo cual esta se vio obligada a buscar la petición en los anexos de la acción de tutela, con base en la cual se dio respuesta de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, mediante el radicado 2024235003139601 del 14 de noviembre de 2024, notificada al correo electrónico del actor.

Que el 13 de enero, 8 de abril, 24 de abril, 9 de junio y 31 de julio de 2025, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá negó las solicitudes de inaplicación de la sanción. Considera que la autoridad judicial aquí accionada incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional relacionado con la procedencia del levantamiento de las sanciones impuestas por desacato a una orden de tutela cuando se acredita el cumplimiento, con independencia de su extemporaneidad o inclusive después de que se lleve a cabo la consulta, teniendo en cuenta que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino una forma de lograr el cumplimiento del fallo.

Para el efecto, aludió a las sentencias SU-034/18, T-652/10 y C-367/14. Que también incurrió en defecto fáctico porque no realizó un estudio de los factores objetivos y subjetivos, puntualmente, el contexto que ordenó la ejecución de aquella, la complejidad, la competencia funcional directa para su materialización, el plazo otorgado para el cumplimiento, la responsabilidad subjetiva del obligado y si este demostró acciones positivas orientadas al acatamiento, desconociendo que no existió negligencia comprobada, sino que se trató de una orden compleja e indeterminada, ante la inexistencia de la petición radicada en los canales autorizados de la entidad.

Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicitó amparar sus derechos fundamentales vulnerados; revocar el auto del 3 de agosto de 2025 y declarar el cumplimiento de la sentencia de tutela. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 12 de agosto de 2025, se admitió la acción y se corrió el respectivo traslado.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá expuso que las dos primeras solicitudes de inaplicación de la sanción fueron resueltas negativamente con base en la posición adoptada por el Consejo de Estado en una acción de tutela instaurada en contra de ese despacho judicial, consistente en que no era posible solicitar después de mucho tiempo la inaplicación de la sanción, cuando durante el trámite incidental la parte obligada fue renuente a cumplir la orden de amparo.

Que la decisión también guarda concordancia con el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, según el cual todos los Estados parte están obligados a prever un recurso judicial que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación de los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla.

Que la posición de inaplicar la sanción por desacato no es la única postura vigente y no tiene un sustento claro, ya que no está expresamente consagrada en el ordenamiento jurídico y resta eficacia a la acción de tutela, al i) generar que la protección del derecho fundamental no se efectivice, pese a la reclamación inicial del ciudadano, la tramitación judicial de la tutela y del incidente de desacato; ii) dejar en cabeza de la autoridad vulneradora la decisión respecto a la satisfacción del derecho fundamental; iii) instrumentalizar y afectar la dignidad del usuario de la administración de justicia y iv) propiciar un ambiente de impunidad.

Que el control difuso de convencionalidad conlleva entender que la inaplicación de la sanción por desacato no puede darse en todos los eventos, con el fin de evitar la pérdida de eficacia del amparo constitucional y el menoscabo del derecho al acceso a la administración de justicia. Concluyó que no se presentó vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte accionante ni se trató de una decisión caprichosa o que desatendiera el nivel jerárquico del sistema de administración de justicia, sino que se encuentra plenamente fundamentada.

SENTENCIA IMPUGNADA El 26 de agosto de 2025, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad del accionante; dejó sin efectos las providencias del 31 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de enero, 8 de abril, 24 de abril, 9 de junio y 31 de julio de 2025 y ordenó a la autoridad judicial accionada que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación de esa providencia, emitiera un nuevo pronunciamiento, inaplicando la sanción por desacato y lo comunicara a las autoridades competentes.

Expresó que resultaba evidente la vulneración de dichos derechos, pues ante el cabal cumplimiento a la orden contenida en la sentencia de tutela del 25 de septiembre de 2024, no había lugar a mantener la sanción impuesta, máxime cuando en el pronunciamiento el Consejo de Estado al que aludió la autoridad judicial accionada para justificar su posición se acreditaron requerimientos reiterados y omisiones persistentes, que no acontecieron en este caso, y, adicionalmente, en la decisión del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se motivó suficientemente el apartamiento del precedente constitucional.

IMPUGNACIÓN El Juzgado accionado solicitó la nulidad de la sentencia porque no se vinculó al señor Jhon James Valencia Angulo, quien fungió como accionante en la tutela, pese a que la decisión lo afectaba directamente por tener una repercusión en la protección de sus derechos fundamentales, lo que consideró, implicó una indebida integración del contradictorio, en los términos del artículo 133 del Código General del Proceso.

En caso de que no se accediera a dicha petición, el Juzgado referido manifestó que impugnaba la decisión, al considerar que al efectuarse un cumplimiento tardío de la orden debía mantenerse la sanción impuesta, conforme a la sentencia del 26 de febrero de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, exp. 25000-23-15-000-2023-01157-01.

Que en la anterior decisión, contrario a lo concluido, se justificó completamente el apartamiento del precedente, en aras de lograr una mayor efectividad de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico, y no es la única providencia en la que se ha compartido su postura, pues ello también aconteció en la sentencia del 21 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, exp. 25000-23-15-000-2025-00441-00.

Insistió en los argumentos expresados en la contestación atinentes a que la posición que asumió de mantener la sanción en el caso guarda concordancia con la Convención Americana sobre Derechos Humanos; que la tesis de la procedencia de la inaplicación no es la única válida, especialmente porque no tiene un sustento legal claro y conllevaría la perdida de eficacia de la tutela; y que no se vulneraron los derechos fundamentales, pues la decisión se encuentra debidamente fundamentada.

En consecuencia, pidió revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, negar las pretensiones. Se decidirá previas las siguientes, Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) cuestión previa; ii) generalidades de la acción de tutela; iii) legitimación en la causa por activa; iv) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y v) caso concreto.

Cuestión previa El Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó la nulidad de la sentencia de tutela de primera instancia porque consideró que no se integró debidamente el contradictorio, al no haberse vinculado al señor Jhon James Valencia Angulo, quien fungió como accionante en la acción constitucional que dio lugar a la imposición de la sanción por desacato cuestionada en esta sede.

Al respecto, se advierte que no resulta procedente dicha solicitud, debido a que no se cumplen con los requisitos previstos en el artículo 135 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de esta acción, ya que la autoridad judicial no tiene legitimación para proponer la nulidad, en la medida que no es la afectada con la supuesta indebida integración del contradictorio e, inclusive si se entendiera cumplida esa exigencia, actuó sin alegarla, al rendir el informe en esta sede.

En todo caso, se observa que en el presente asunto no se está discutiendo el cumplimiento de la orden impuesta, sino la decisión de mantener la sanción, lo que, a juicio del accionante, desconoce el precedente constitucional sobre la procedencia del levantamiento de la multa y el deber de analizar los factores objetivos y subjetivos para el acatamiento tardío de la orden, por lo que no se evidencia la necesidad de la vinculación señalada.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se estableció la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela y se previó que esta puede ser presentada: 1) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 derechos fundamentales; 2) a través de su representante legal; 3) por medio de apoderado judicial; 4) por agente oficioso y 5) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.

En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada asunto concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia, evento en el que no habrá lugar a analizar el fondo del asunto. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto A esta Subsección correspondería analizar los argumentos de disenso expuestos por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá; sin 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 embargo, se observa que el señor Miguel Cervantes Saavedra Garzón no está legitimado en la causa por activa, como se procede a explicar.

Revisado el expediente de la acción de tutela en la que se accedió al amparo pedido y que dio lugar a la sanción que se discute en esta sede, se advierte que el 8 de noviembre de 2024 el despacho judicial aquí accionado declaró en desacato al coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, por el incumplimiento de la sentencia de tutela del 25 de septiembre de 2024, por lo cual lo sancionó con multa de un salario mínimo mensual legal vigente.

La anterior decisión fue confirmada en sede de consulta el 25 de noviembre de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A pesar de lo anterior, quien instauró la presente acción fue el coronel Miguel Cervantes Saavedra Garzón, oficial de gestión jurídico de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, y no el coronel que fue sancionado, pese a que este sería quien estaría legitimado para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

Si bien es cierto fue el actor quien presentó las solicitudes para la inaplicación de la sanción, no lo es menos que lo pretendido a través de esta acción es que se levante la sanción impuesta a un tercero, y no se trata de una vulneración frente a la resolución de las solicitudes elevadas en el proceso, por ejemplo, por haberse omitido una decisión sobre el particular o presentarse una mora en su resolución, lo cual no fue alegado en el escrito inicial.

Adicionalmente, se observa que en el escrito de tutela antes de la firma del accionante se consignó que se instauraba la acción por orden del coronel Luis Hernando Sandoval Pinzón. No obstante, en el proceso no está acreditado que el accionante actúe como su agente oficioso, ante la imposibilidad de aquel de acudir directamente para ejercer la defensa de sus derechos, ni mucho menos obra como su apoderado.

Debe recordarse entonces que la declaratoria de desacato y la consecuente sanción conlleva un juicio de responsabilidad subjetivo y la sanción es personal; por lo cual se requiere que esté acreditada la negligencia de la persona encargada de cumplir el fallo. En esa medida, resulta evidente que la persona legitimada para buscar la protección de sus derechos fundamentales por la negativa de levantar una sanción de desacato no es otra que aquella frente a quien recayó la misma y respecto de la cual se debió adelantar dicho análisis subjetivo de responsabilidad.

Las consideraciones precedentes impiden un estudio de fondo del asunto, por lo cual se revocará la sentencia del 26 de agosto de 2025 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió al amparo pedido y, en su lugar, se declarará improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 25000-23-15-000-2025-00699-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 FALLA Primero. RECHAZAR la solicitud de nulidad presentada por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá. Segundo. REVOCAR sentencia del 26 de agosto de 2025 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente