CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Asunto: Resuelve recurso de apelación contra auto.

TESIS: CONFIRMA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. LA ACTORA NO APORTÓ LA CONSTANCIA DE EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS DE NULIDAD NI EXPUSO LOS MOTIVOS POR LOS QUE LE ERA IMPOSIBLE ACCEDER A DICHA CONSTANCIA. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 9 de marzo de 2023, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”1, que rechazó la demanda al considerar que la parte actora no la subsanó en debida forma, conforme se le indicó en la providencia que dispuso su inadmisión. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.

ANTECEDENTES La sociedad BEMO INVERSIONES LTDA., a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda ante el TRIBUNAL en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] De conformidad con lo previsto en el Artículo 71 de la Ley 388 de 1997, que consagra la acción contenciosa administrativa especial para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, acudo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para recabar respetuosamente de esta corporación, que, previo el agotamiento del procedimiento legal, se dicte sentencia: 6.1.

Que declare la nulidad parcial de la Resolución 317 del 31 de mayo de 2019 del Director General del Instituto de Recreación y Deporte de Bogotá – IDRD “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, en lo concerniente al monto del valor del precio indemnizatorio de doscientos ochenta y tres millones cuatrocientos veintiún mil trescientos setenta y dos pesos moneda corriente ($283.421.372.00),reconocido por la citada resolución (artículo segundo) en favor de la sociedad demandante, a causa de la expropiación administrativa del siguiente inmueble de propiedad de dicha sociedad: El inmueble distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria número No. 50S-40325334 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Sur, descrito como (Lote 8 A), ubicado en la DG 48P BIS SUR 5C 10 INT 1, Localidad Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá D.C. (…). 6.2.

Que declare la nulidad parcial de la Resolución 322 del 31 de mayo de 2019 del Director General del Instituto de 2 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recreación y Deporte de Bogotá – IDRD “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, en lo concerniente al monto del valor del precio indemnizatorio reconocido de doscientos treinta y nueve millones cuatrocientos treinta y cinco mil ochenta y siete pesos moneda corriente ($239.435.087.00) por la citada resolución, en favor de la sociedad demandante, a causa de la expropiación por vía administrativa del siguiente inmueble de propiedad de dicha sociedad: El inmueble distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria número No. 50S-40325335 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Sur, descrito como (Lote 8 B), ubicado en la DG 48P BIS SUR 5C 10 Localidad Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá D.C. (…). 6.3.

Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 426 del 15 de julio de 2019 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra las resoluciones 317 y 322 del 31 de mayo de 2019, por medio de las cuales se ordena una expropiación administrativa”, expedida igualmente por el Director General del Instituto de Recreación y Deporte de Bogotá – IDRD, en lo que concierne a la decisión administrativa de mantenerse en los precios indemnizatorios reconocidos por las resoluciones recurridas, expresamente confirmadas en todos sus apartes por la citada Resolución 426 del 15 de julio de 2019 […]”.

En auto de 22 de julio de 20203, el TRIBUNAL señaló que si bien las resoluciones núms. 317 de 31 de mayo de 2019, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, y 322 del 31 de mayo de 2019, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, le crearon una situación jurídica concreta a la actora, eran actuaciones administrativas diferentes, pues hacían referencia a dos inmuebles distintos, por lo que su nulidad no podía cuestionarse en una misma demanda, dado que éstas no tenían conexidad. 3 Visible en el índice núm. 2 del expediente digital. 4 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, el TRIBUNAL consideró que debía asumir el estudio de la nulidad únicamente frente a las resoluciones núms. 317 de 31 de mayo de 2019, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, por ser el primer acto demandado y 426 de 15 de julio de 2019, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra las resoluciones 317 y 322 del 31 de mayo de 2019, por medio de las cuales se ordena una expropiación administrativa”, ésta última en lo que correspondiera.

Frente a la Resolución núm. 322 de 31 de mayo de 2019, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, ordenó efectuar un nuevo reparto entre los magistrados que integran esa sección. De igual forma, en el auto de 22 de julio de 2020, el Tribunal dispuso inadmitir la demanda frente a la Resolución núm. 317 de 31 de mayo de 2019, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, en los siguientes términos: “[…] 1.

El apoderado de la parte actora deberá presentar un nuevo escrito de demanda, con respecto a las resoluciones núms. 317 del 31 de mayo de 2019 y 426 del 15 de julio de 2019; esto es, deberá adecuar cada uno de los acápites de la demanda a los mencionados actos. Lo anterior significa que en la subsanación de la demanda que se formule deberá cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 162 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 2.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, deberá acreditar que la demanda se presentó dentro de 5 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de la resolución respectiva.

En concordancia con lo dispuesto por el artículo 166 del C.P.A.C.A., deberá traer constancia de ejecutoria de la Resolución No. 426 del 15 de julio de 2019, requisito indispensable para contabilizar el término de caducidad de la demanda […]”. Contra la anterior decisión el apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición en el que cuestionó la decisión del TRIBUNAL de considerar que “por tratarse de actuaciones administrativas diferentes”, no procedía la acumulación4, pues señaló que los actos acusados de nulidad tenían unidad de materia.

Frente a la exigencia de aportar la constancia de ejecutoria de la Resolución núm. 317 de 31 de mayo de 2019, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, el apoderado de la parte actora indicó que el artículo 166, numeral 1, del CPACA 4 En este punto, el apoderado de la parte actora señaló: “[…] Contra las Resoluciones 317 y 322, ambas de fecha 31 de mayo de 2019, por intermedio del suscrito apoderado la sociedad BEMO INVERSIONES LTDA interpuso oportunamente recurso de reposición, el cual, según las mismas resoluciones, era el único procedente.

Los argumentos para recurrir contra estas resoluciones fueron los mismos: Básicamente que no se puede avaluar como parque o sea como suelo de protección lo que apenas es un proyecto de parque y que los valores por metro cuadrado que por método de comparación fijó la UAECD como entidad avaluadora de ambos predios, no son correctos. (…) Con todo respeto, considero que el Despacho debe adentrarse en la materia misma de la controversia pues allí es donde aparece evidente la conexidad objetiva.

Y tampoco debe el Despacho tomar a la ligera un aspecto formal de capital importancia: La unidad del acto administrativo está conformada, por la decisión inicial más la que resuelve el recurso de reposición procedente, confirmando la decisión inicial; y puesto que en nuestro caso esa última decisión es la Resolución No. 426 del 15 de julio de 2019, con respecto a ambas expropiaciones no existe alternativa litigiosa distinta de acumular como lo he hecho en la demanda, a riesgo de romper la unidad de materia […]”. 6 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no exigía la constancia de ejecutoria de las resoluciones de expropiación por vía administrativa.

Agregó que al haberse interpuesto y decidido el recurso de reposición contra la Resolución núm. 317 de 31 de mayo de 2019, se aplicaba directamente lo previsto en el artículo 87, numeral 1, del CPACA, respecto de la firmeza de los actos administrativos, por lo que no era necesario aportar la constancia de ejecutoria, pues se entendía que ello ocurrió “desde el día siguiente a su notificación”.

En auto de 22 de febrero de 2022, el TRIBUNAL confirmó el auto que dispuso la inadmisión de la demanda, pues consideró que: i) cada de uno de los inmuebles, a los que alude la parte actora en sus pretensiones, tuvo manifestaciones de voluntad por parte de la administración que debían de ser estudiadas de forma separada y, ii) el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 exige para contar el término de caducidad la constancia de ejecutoria de la decisión cuestionada.

Posteriormente, mediante auto de 9 de marzo de 2023, el TRIBUNAL rechazó la demanda al considerar que la misma no se subsanó en debida forma, pues si bien la parte actora aportó un nuevo escrito en que solicitó la nulidad de las resoluciones núms. 317 de 31 de mayo de 2019 y 426 de 15 de julio de 2019, no identificó 7 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en forma clara los hechos de la demanda ni aportó la constancia de ejecutoria de los actos acusados de nulidad o prueba de que los solicitó por derecho de petición. Contra la anterior decisión la parte actora presentó recurso de apelación, el cual fue concedido por el a quo mediante auto de 23 de marzo de 2023.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL en auto de 9 de marzo de 2023 rechazó la demanda al considerar que la parte actora no la subsanó debidamente, dado que no identificó en forma clara los hechos de la demanda, ni tampoco aportó la constancia de ejecutoria de los actos acusados de nulidad. Al respecto, el Tribunal consideró lo siguiente: “[…] Conforme a los hechos narrados en la demanda y según el contenido de los actos cuya nulidad pretende la partea actora, la controversia se refiere al valor del precio indemnizatorio fijado en el acto de expropiación administrativa de un inmueble identificado con el folio de matrícula No. 50S-40325334, ubicado en la Diagonal 48P Bis Sur No. 5C-10 interior 10 (sic).

En relación con el acápite denominado “5. DETERMINACIÓN, CLASIFICACIÓN Y NUMERACIÓN DE LOS HECHOS Y OMISIONES QUE CONSTITUYEN FUNDAMENTO DE LAS PRETENSIONES DE LA SOCIEDAD DEMANDANTE”, la actora se limitó a exponer las normas que considera vulneradas e indicar argumentos que corresponden al 8 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concepto de violación. Para explicar el fundamento de derecho de las pretensiones, desarrolló dos acápites que denominó “6.

NORMAS VIOLADAS POR EL ACTO IMPUGNADO, CON LA EXPLICACIÓN DEL RESPECTIVO CONCEPTO DE VIOLACIÓN (…)” y “7. RELACIÓN DE LAS NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS CON LOS RESPECTIVOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DESARROLLO DE LAS ANTERIORES CONSIDERACIONES GENERALES”. Es decir, si bien la parte demandante aportó un nuevo escrito en el que escindió la demanda y señaló, con precisión y claridad, los actos administrativos en relación con los cuales se pretende la declaración de nulidad y lo que se persigue con la demanda, no identificó en forma clara los hechos de la demanda. 2.

Constancia de ejecutoria (artículo 71 de la Ley 388 de 1997) Observa la Sala que la parte demandante no suplió este defecto, toda vez que no acompañó la constancia de ejecutoria de la Resolución No. 426 del 15 de julio de 2019, como lo dispone el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, requisito indispensable para determinar la oportunidad en la presentación del medio de control, conforme lo dispuesto por el artículo 164 del código aludido (sic).

Al respecto, solamente consideró que “La constancia de ejecutoria surge del material probatorio que se acompaña en forma documental, ya que contra la resolución que resolvió el recurso de reposición único que cabía, no procede recursos de manera que el hecho de su notificación prueba su ejecutoria. La ejecución de un acto administrativo que es cosa distinta a la ejecutoria también está probada con la constancia de pago del predio (sic) indemnizatorio que obra como anexo”.

Cabe señalar que la constancia pudo ser solicitada a la accionada, en ejercicio del derecho de petición, o al Tribunal para que se requiriera a la demandada sobre el particular, aduciendo la imposibilidad de obtenerla. Sin embargo, no se acreditó lo primero ni se formuló al Tribunal el requerimiento mencionado […]”. III-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 9 de marzo de 2023, en el que solicitó tener en cuenta los argumentos 9 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que expuso en el recurso de reposición interpuesto contra la providencia que inadmitió la demanda.

Adujo que las pretensiones eran conexas formal y sustancialmente, pues: i) los recursos interpuestos dentro de la actuación administrativa se resolvieron en un mismo acto administrativo y, ii) los argumentos de la administración al proferir las resoluciones que ordenaron la expropiación, al igual que los expuestos al resolver la reposición, eran los mismos.

Señaló que a pesar de que no aportó la constancia de ejecutoria de la Resolución núm. 486 de 15 de julio de 2019, estaba acreditado que la demanda se presentó dentro del termino de caducidad “siendo este el punto que realmente interesa al debido proceso”. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 1 del artículo 2435 del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 5 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 10 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comoquiera que en el caso bajo examen el recurso interpuesto es contra la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda, corresponde a la Sala conocer del presente recurso de apelación. Caso concreto Mediante la providencia recurrida, el TRIBUNAL rechazó la demanda por considerar que la parte actora no la subsanó en debida forma, dado que no aportó la constancia de ejecutoria de los actos administrativos acusados de nulidad, ni identificó en forma clara los hechos de la demanda, conforme se le indicó en el auto que dispuso su inadmisión. Teniendo en cuenta los motivos que llevaron al TRIBUNAL al considerar que la parte demandante no subsanó en debida forma la demanda, la Sala procederá a pronunciarse en primer lugar respecto de la constancia de ejecutoria de los actos administrativos acusados de nulidad, para luego abordar, de ser necesario, los demás puntos de la apelación. Conforme a los antecedentes expuestos, se tiene que mediante el auto de 22 de julio de 2020, confirmado el 22 de febrero de 2022, luego de resuelta la reposición interpuesta contra el mismo, el TRIBUNAL le solicitó a la actora la constancia de ejecutoria de los 11 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos administrativos demandados para efectos de determinar la caducidad del medio de control, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, el cual dispone lo siguiente: “[…]

ARTICULO

71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión […]”.

Al respecto, la parte actora en el recurso de reposición interpuesto contra el auto que inadmitió la demanda, al igual que en el de apelación contra el que la rechazó, sostuvo que dicha constancia no era necesaria, pues la demanda se había presentado dentro del término de caducidad del medio de control interpuesto. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que le asistió razón al TRIBUNAL al rechazar la demanda por el incumplimiento de este requisito, dado que la actora no atendió la orden de aportar la constancia de ejecutoria de los actos administrativos acusados, la cual resultaba necesaria para determinar la caducidad del medio de 12 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control incoado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

De lo precedente, para la Sala no resulta aceptable el argumento expuesto por la parte actora al indicar que, a su juicio, la constancia de ejecutoria de los actos administrativos acusados de nulidad no era necesaria, pues fue la ley la que previó que la caducidad se debía contar en estos casos a partir de la ejecutoría del acto que decide la expropiación por vía administrativa, por lo que su exigencia no era debatible y su cumplimiento sí resultaba obligatorio.

Si bien la actora señaló que la causal de inadmisión de la demanda no se fundamentó en el incumplimiento de lo previsto en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA, esto es, la obligación de acompañar con la demanda copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, el TRIBUNAL sí le explicó en el auto inadmisorio que la referida constancia se requería para determinar la caducidad del medio de control, dadas las reglas especiales previstas por la Ley 388 de 1997.

Sobre el particular, la Sala en un asunto similar consideró6: “[…] 25. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el incumplimiento del requisito de que trata el numeral 1° del artículo 166 del 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 1 de junio de 2023, Rad. núm. 25000-23-41-000-2022-01129-01, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CPACA, dado que, aunque la parte actora manifestó su descontento con la orden de allegar las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos acusados, lo cierto es que no allegó tal documento y, por ende, incumplió con la obligación legal referida en el citado artículo y con lo dispuesto por el juez de instancia en el auto inadmisorio […]”.

En conclusión, la Sala encuentra que le asistió razón al TRIBUNAL al considerar que era procedente rechazar la demanda, pues la parte actora no aportó la constancia de ejecutoria de los actos administrativos acusados de nulidad, de ahí que deba confirmarse el auto de 9 de marzo de 2023, como en efecto se dispondrá en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior, releva a la Sala de analizar lo relativo a la indebida acumulación de pretensiones y a la presunta falta de claridad en los hechos de la demanda.

Por último, cabe resaltar que el TRIBUNAL ordenó un nuevo reparto para estudiar bajo otro radicado la legalidad de la Resolución núm. 322 del 31 de mayo de 2019 y la que resolvió el recurso interpuesto contra la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 14 Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00261-01 Actora: BEMO INVERSIONES LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R E S U E L V E: CONFIRMAR el proveído recurrido, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.