Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 21 de agosto de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: LILIANA MARGARITA ALMEIDA TORRES, ADMINISTRADORA SUCURSAL SUCRE SALUD TOTAL EPS S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTRO Temas: Contra autos que impusieron sanción por desacato.
Procedencia de la acción de tutela. Defecto fáctico, sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 29 de abril de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 26 de marzo de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A., sucursal Sincelejo, la señora Liliana Margarita Almeida Torres pidió la protección de su derecho fundamental al debido proceso y la aplicación del principio non bis in ídem. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de: (i) Los autos del 5 de noviembre de 2024 y del 14 de marzo de 2025, dictados por el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo, que la sancionaron por desacato a la orden de tutela proferida en la acción con radicado 70001-33-33-003-2024-00141- 00/03.
(i) Los autos del 12 de noviembre de 2024 y del 20 de marzo de 2025, dictados por el Tribunal Administrativo de Sucre, que confirmaron en grado jurisdiccional de consulta la sanción por desacato. 2. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: De manera respetuosa y para evitar el perjuicio irremediable debidamente probado en mi contra, las decisiones proferidas dentro del trámite incidental fueron proferidas vulnerado mi debido proceso y el principio non bis in ídem, pues fueron proferidas sin tener en cuenta las respuestas emitidas por la EPS, en donde se demostraba la diligencia, Buena Fe, falta de responsabilidad subjetiva, y las acciones desplegadas de cara a su cumplimiento, y por tanto, de hacerse efectiva, se estarían vulnerando mis derechos fundamentales al debido proceso.
SEGUNDA: Se declare probada la existencia de una vía de hecho derivada de la vulneración franca y evidente de los derechos fundamentales al debido proceso, principio non bis in ídem, por Sancionar dos veces teniendo los mismos hechos y sustentos, el principio de legalidad, acceso a la administración de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justicia, de LILIANA MARGARITA ALMEIDA TORRES, en calidad de Administradora principal Sucursal de Salud Total EPS-S S.A.
TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior, se declare la NULIDAD ABSOLUTA de todo lo actuado dentro del proceso de la referencia por parte de los JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA QUINTA DE DESICION ORAL, inclusive desde el auto que ordena la apertura del trámite incidental, al demostrarse probada la existencia de una vía de hecho derivada de la vulneración franca y evidente de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, acceso a la justicia, buen nombre, que le asisten a SALUD TOTAL EPS S.A. y al suscrito, en calidad de directo sancionado, por no haberse tenido en cuenta la conducta positiva en las gestiones realizadas por parte de SALUD TOTAL EPS-S S.A, y que demuestran la Buena Fe y el cumplimiento objetivo de la orden dada en fallo de tutela.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos todo el trámite incidental adelantado, los autos de fecha 05 de noviembre de 2024 y 14 de marzo de 2025 proferido por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO, auto de fecha 20 de marzo de 2025 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA QUINTA DE DESICIÓN ORAL, donde se confirma la Sanción, ordenando a los aquí accionados rehacer el trámite incidental con debidas observaciones al debido proceso y de defensa de las partes, no solo favoreciendo los intereses de la contraparte. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. La acción de tutela con radicado 70001-33-33-003-2024-00141-00/01 El señor Hernán Darío Corena Petro interpuso acción de tutela contra la EPS Salud Total, para que se protegieran sus derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, a la dignidad humana, a la igualdad, a la familia, a la vida, al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de varias incapacidades médicas.
La acción de tutela se adelantó bajo el radicado 70001-33-33-003-2024-00141-00 y correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo que, por sentencia del 27 de agosto de 2024, la declaró improcedente. Inconforme, el señor Corena Petro impugnó, luego, por sentencia del 24 de septiembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, revocó la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social y de petición del señor Hernán Darío. Por lo anterior, ordenó a la EPS pagar las incapacidades tramitadas por el señor Corena Petro, correspondientes a los años 2019 y 2020, y dar respuesta a la petición que había elevado el 27 de diciembre de 2023, relacionada con la trascripción de las incapacidades causadas en el mes de diciembre de 2022. 3.2.
Primera sanción por desacato El señor Hernán Darío Corena Petro promovió incidente de desacato y el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo, mediante auto del 5 de noviembre de 2024, sancionó a la señora Liliana Margarita Almeida Torres, en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A., sucursal Sincelejo, con multa de un SMLMV.
En grado jurisdiccional de consulta del 12 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la sanción impuesta. El 25 de noviembre de 2024, la señora Liliana Margarita Almeida Torres pidió que se inaplicara la sanción que le había sido impuesta, al considerar que se había cumplido la orden de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 14 de febrero de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo denegó la solicitud, al estimar que no se había cumplido la sentencia del 24 de septiembre de 2024. 3.3.
Segunda sanción por desacato El 7 de febrero de 2025, el señor Hernán Darío Corena Petro promovió, nuevamente, incidente de desacato. El 14 de marzo de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo volvió a sancionar a la señora Liliana Margarita Almeida Torres, en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A., sucursal Sincelejo, con multa de un SMLMV.
En grado jurisdiccional de consulta del 20 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la segunda sanción impuesta. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes vicios de fondo: Defecto fáctico porque omitieron valorar: i) la respuesta que ofreció la EPS Salud Total el 11 de octubre de 2024 a la petición elevada por Hernán Darío Corena Petro el 27 de diciembre de 2023 ii) el cheque con el que, según dijo, se efectuaba el pago de las incapacidades ordenadas en la sentencia de tutela.
Dijo que el señor Corena Petro se había negado a recibir el cheque de pago de las incapacidades ordenadas en la sentencia de tutela del 24 de septiembre de 2024. Defecto sustantivo porque no se valoró su responsabilidad subjetiva respecto del presunto incumplimiento de la sentencia de tutela. Defecto procedimental absoluto debido a que se desconoció el principio non bis in ídem, debido a que, a su juicio, fue sancionada dos veces por los mismos hechos Desconocimiento del precedente fijado en las sentencias SU – 034 de 2018 y T-315 de 2020, dictadas por la Corte Constitucional, que, según la demandante, imponían que se verificara la ocurrencia de factores objetivo y subjetivo para la imposición de sanciones por desacato. 5.
Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, ponente de la decisión del 20 de marzo de 2025, solicitó que se denegaran las pretensiones de la parte actora, al considerar que no se habían vulnerado sus derechos fundamentales. Dijo que la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, porque se utilizaba como una tercera instancia para controvertir el auto del 20 de marzo de 2025.
Que la accionante no había sido sancionada dos veces por el incumplimiento de la misma orden de tutela y que la sanción del 20 de marzo de 2025 se fundamentó en las pruebas aportadas al expediente. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) pidió su desvinculación, al estimar que carecía de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no había sido quien vulneró los derechos fundamentales de la tutelante.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo se limitó a compartir el enlace del expediente 70001-33-33-003-2024-00141-00/02, sin embargo, nada dijo sobre el fondo del asunto.
El señor Hernán Darío Corena Petro no se pronunció, pese a que fue notificado. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la legítima defensa, de acceso a la administración de justicia y al buen nombre. Adicionalmente, declaró improcedente la pretensión relacionada con que se declarara la nulidad de todo lo actuado en el trámite de los incidentes de desacato de la acción de tutela 70001-33-33-003-2024-00141-00.
Explicó que las sanciones impuestas a la tutelante fueron proporcionales y estuvieron debidamente motivadas, conforme a las pruebas aportadas al proceso. Que no se había incurrido en defecto procedimental y que la pretensión de nulidad de todo lo actuado en el trámite incidental no cumplía con el requisito de subsidiariedad, porque la señora Almeida Torres podía solicitar la nulidad ante las autoridades judiciales demandadas. 7.
Impugnación La demandante impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, decretar el amparo deprecado. Luego, reiteró los argumentos del escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que denegó y declaró improcedente la solicitud de amparo.
La Sala anticipa que revocará la decisión impugnada, para, en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, por cuanto las autoridades judiciales demandadas incurrieron en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia SU-034 de 2018 dictada por la Corte Constitucional. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato;
(ii) la verificación de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato; (iii) el cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato y (iv) análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige contra la sentencia de tutela en sentido estricto;
(ii) cuando se dirige contra una actuación anterior al fallo; y (iii) cuando se efectúa en contra de decisión posterior. Específicamente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas cuando se trata de cuestionar providencias que resuelven incidentes de desacato, que es lo que se discute en este caso: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.
A partir de lo anterior, la Sala procede a estudiar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales que impusieron la sanción de multa por desacato. 3. Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato A continuación, la Sala verifica si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelven incidentes de desacato.
El trámite se encuentra finalizado porque a través del auto del 20 de marzo de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre se resolvió el grado jurisdiccional de consulta del segundo incidente de desacato de la acción de tutela con radicado 70001- 33-33-003-2024-00141-00/03 y mediante el auto del 14 de febrero de 2025 dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo se denegó la inaplicación de la sanción impuesta a la señora Almeida Torres.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que no se trata de una cuestión patrimonial, sino de la verificación del cumplimiento de una orden de tutela, del análisis subjetivo de una sanción impuesta por desacato y la posible vulneración del derecho al debido proceso. La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con la verificación del expediente de la tutela 70001-33-33-003-2024-00141-00/03, el auto del 12 de noviembre de 2024 dictado por el Tribunal Administrativo de Sucre, que confirmó la primera sanción impuesta a la demandante, se notificó el 13 de noviembre de 2024, y la demanda de tutela fue radicada el 26 de marzo de 2025, esto es, cuatro meses y 13 días después, término que no supera los seis meses fijados por la Sala plena de esta Corporación para presentar acciones de tutela.
Se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado que se resolvió el grado jurisdiccional de consulta y, aunque la demandante presentó solicitud de inaplicación de la primera sanción, en el caso concreto, no era necesario que lo hiciera, pues la sancionada no proponía una variación de la situación frente a la sanción impuesta que justificara su levantamiento (como cumplimiento posterior, vicios de procedimiento o falta de legitimación), sino que, por el contrario, lo que alega es la falta de valoración de justificaciones y pruebas presentadas desde que fue requerida en el trámite incidental por desacato.
Así mismo, se advierte que la parte actora identificó de manera razonable los hechos y los motivos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la existencia de un defecto fáctico, sustantivo, procedimental absoluto y del desconocimiento del precedente.
Los argumentos de la acción de tutela son consistentes con lo planteado en el Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incidente de desacato, pues se centran en pedir la inaplicación de sanciones impuestas por el desacato de una orden judicial, por el cumplimiento de la misma.
Tampoco se solicitan nuevas pruebas. 4. El cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o de los particulares, según el caso. La ley contempla mecanismos para asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, para sancionar a los responsables del desacato.
Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo1 y el desacato2. El juez constitucional deberá determinar si existe o no incumplimiento de la orden de tutela3, y para ello, le corresponde estudiar la responsabilidad subjetiva del obligado, el allanamiento a las órdenes y la existencia de acciones positivas orientadas al cumplimiento.
Al respecto, se advierte que, la Corte Constitucional4 ha establecido una metodología para medir el nivel de cumplimiento del fallo, que recae en cabeza del juez de primera instancia. Lo primero que se debe verificar, por un lado, es el grado de cumplimiento de la sentencia, concretamente, si los esfuerzos de la entidad lograron superar el umbral de gestión diligente; y por el otro, la necesidad de modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento.
Si existe incumplimiento del fallo de tutela, el juez constitucional deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa5. El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela.
Es decir, en ese escenario sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. Sobre este punto, la Corte Constitucional consideró en la sentencia SU-034 de 2018, que no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso del fallo de tutela para concluir que en el asunto existe responsabilidad subjetiva.
Que no puede presumirse la responsabilidad subjetiva por el solo hecho del incumplimiento, pues «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato». Eso quiere decir que, ante la falta de responsabilidad subjetiva, «no habría lugar a la imposición de las sanciones», pese a que se acredite el incumplimiento. 5.
Análisis del caso concreto La Sala observa que el 24 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre revocó la sentencia de primera instancia del 27 de agosto de 2024 proferida por el 1 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 2 Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 3 Sentencia del 20 de junio de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2024-02302-00, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 4 Auto 185 de 2004, Auto 226 de 2011, Auto 727 de 2018, Auto 001 de 2021 y sentencia T-086 de 2003. 5 Sentencia C - 367 de 2014 « (…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo que había denegado las pretensiones de la acción de tutela con radicado 70001-33-33-003-2024-00141-00.
En consecuencia: amparó los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social y de petición del señor Hernán Darío Corena Petro, ordenó a la EPS Salud Total que le pagara las incapacidades correspondientes a los años 2019 y 2020, y que le diera respuesta a la petición que había elevado el 27 de diciembre de 2023, relacionada con la trascripción de incapacidades causadas hasta el mes de diciembre de 2022.
El 11 de octubre de 2024, el señor Hernán Darío Corena Petro promovió incidente de desacato al estimar que la EPS Salud Total no había cumplido la orden de tutela del 24 de septiembre de 2024. El 21 de octubre de 2024, la señora Liliana Margarita Almeida Torres, en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A, rindió informe, en el que señaló que el área de prestaciones económicas de esa entidad había requerido en dos oportunidades al señor Corena Petro para que aportara una serie de documentales necesarias para poder realizar las trascripciones y el pago de las incapacidades, que, por lo anterior, se debía suspender el trámite incidental hasta que el tutelante cumpliera con ese requerimiento.
Por otro lado, mencionó que las documentales solicitadas demostrarían si se encontraban prescritas algunas incapacidades, que no existía vulneración de derechos fundamentales, que se debía tener en cuenta la sentencia SU-034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, que obligaba analizar la responsabilidad subjetiva a la hora de imponer sanciones por desacato, y que la entidad había desplegado acciones para cumplir la sentencia de tutela.
El 5 de noviembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo sancionó a la señora Liliana Margarita Almeida Torres, en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A., sucursal Sincelejo, con multa de un SMLMV. Señaló que el elemento objetivo se encontraba acreditado porque no se había probado el cumplimiento de la orden de tutela.
Que el elemento subjetivo también estaba probado porque la señora Liliana Margarita Almeida Torres, gerente de Salud Total S.A., sucursal Sincelejo, era la funcionaria competente para cumplir la sentencia de tutela. En grado jurisdiccional de consulta del 12 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la sanción impuesta el 5 de noviembre de 2024, básicamente por las mismas consideraciones que el a quo.
El 25 de noviembre de 2024, la señora Liliana Margarita Almeida Torres pidió que se inaplicara la sanción que le había sido impuesta, al considerar que si se había dado cumplimiento a la orden de tutela. Posteriormente, el 14 de febrero de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo denegó la solicitud, al estimar que no se había cumplido la orden judicial.
El 7 de febrero de 2025, el señor Hernán Darío Corena Petro promovió, nuevamente, incidente de desacato. El 24 de febrero de 2025, la señora Liliana Margarita Almeida Torres, en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A, volvió a rendir informe, en el que manifestó que se había cumplido con la orden judicial, porque se había reconocido y ordenado el pago de las incapacidades que no estaban prescritas, que se había generado un cheque en favor del señor Corena Petro, pero que el tutelante se había negado a aceptarlo, al considerar que la suma que debía recibir era mayor.
Dijo que la Superintendencia Nacional de Salud era quien debía decidir el asunto, que se había dado cumplimiento a la sentencia de tutela, que, en todo caso, el incumplimiento Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de esa sentencia no era lo único que se debía revisar para imponer una sanción por desacato, porque se debía tener en cuenta la responsabilidad subjetiva de quien era el encargado de cumplir la orden de tutela.
El 14 de marzo de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo sancionó nuevamente a la señora Liliana Margarita Almeida Torres, en calidad de gerente de la EPS Salud Total S.A., sucursal Sincelejo, con multa de un SMLMV. Con los mismos argumentos dispuestos en la primera sanción. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el grado jurisdiccional de consulta del 20 de marzo de 2025, por las mismas consideraciones del juzgado de instancia. De lo expuesto previamente, la Sala encuentra que las autoridades judiciales demandadas pasaron por alto analizar la configuración de la responsabilidad subjetiva necesaria para la imposición de sanciones por desacato.
Para la Sala, las autoridades judiciales demandadas expusieron las razones por las que, en su criterio, los argumentos presentados por la EPS Salud Total no eran válidos, pero no se pronunció sobre la existencia de dolo, culpa o negligencia por parte de la señora Liliana Margarita Almeida Torres. En efecto, se advierte que el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre únicamente se refirieron al elemento objetivo, esto, a la existencia de un incumplimiento de la orden de tutela, pero no al subjetivo, relacionado con la verificación del grado de cumplimiento de la sentencia, los esfuerzos de la entidad para garantizar la protección de los derechos fundamentales de la accionante, las posibles justificaciones, agravaciones o atenuaciones de la conducta del funcionario encargado de cumplir la orden judicial, etc.
Así las cosas, para la Sala, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sincelejo se apartaron de la sentencia SU-034 de 2018, pues no todo incumplimiento conlleva un desacato y solo cuando se configura el elemento subjetivo hay lugar a la imposición de sanciones. En esa medida, se insiste, debieron analizar si existía dolo, culpa o negligencia por parte de la sancionada.
En consecuencia, la Sala concluye que el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en desconocimiento del precedente, pues se apartaron de lo dispuesto en la sentencia SU-034 de 2018, en relación con el elemento subjetivo en el marco de los incidentes de desacatos iniciados en contra de la señora Almeida Torres.
Puesto que, se itera, la verificación del incumplimiento de un fallo de tutela no es suficiente para concluir que en el asunto se configuró responsabilidad subjetiva, no pueden las autoridades judiciales demandadas imponer sanciones por desacato con la sola verificación del incumplimiento y la identificación del funcionario que debía cumplir la orden de tutela.
La Sala no desconoce que las autoridades judiciales demandadas hicieron alusión al elemento subjetivo; sin embargo, no se advierte un verdadero análisis de las conductas que se desplegaron para el cumplimiento de la sentencia del 24 de septiembre de 2024. Las anteriores razones son suficientes para revocar la decisión de primera instancia, para, en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, por lo que se dejarán sin efectos los autos del 12 de noviembre de 2024 y del 20 de marzo de 2025, dictados por el Tribunal Administrativo de Sincelejo.
En la parte resolutiva se darán las órdenes correspondientes. Por ende, la Sala se releva de estudiar los demás defectos invocados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01795-01 Demandante: Liliana Margarita Almeida Torres, Administradora Sucursal Sucre Salud Total EPS S:A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Liliana Margarita Almeida Torres. 2. Dejar sin efectos los autos del 12 de noviembre de 2024 y del 20 de marzo de 2025, dictados por el Tribunal Administrativo de Sincelejo, en la acción de tutela con radicado 70001-33-33-003-2024-00141-00/03. 3. Ordenar al Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera auto de reemplazo en el cual disponga si con fundamento en el análisis de responsabilidad subjetiva de la señora Liliana Margarita Almeida Torres, procede o no imponer sanción por desacato, conforme a lo expuesto en esta providencia. 4.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispones el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador