CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Falta de relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 27 de agosto del año en curso, el señor Gustavo Berdugo Garavito instauró acción de tutela, en busca de que se dejara sin efectos el auto del 27 de febrero de 2025, proferido por la autoridad accionada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional. 2.

Dicho proceso tuvo como propósito obtener la declaratoria de nulidad del Oficio GS-2023-012198 ADEHU-GRUAS-1.10 de 7 de marzo de 2023, por medio del cual se negó la solicitud de pérdida de fuerza de ejecutoria y/o revocatoria directa de las actas 02-ADEHU-GRUAS-2.25 de 2 y 3 de diciembre de 2021; 010-ADEHU-GRUAS- 2.25 de 3 de diciembre de 2021; 003-ADEHU-GRUAS-2.25 de 4 de diciembre de 2021; 011-ADEHU-GRUAS-2.25 de 4 de diciembre de 20212 y el Decreto 1286 del 15 de noviembre de 20223.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro al cargo de coronel y una nueva evaluación de trayectoria profesional para ascender al grado de brigadier general. 1 Con radicado número 11001-33-42-057-2023-00317-01. 2 A través de dichas actas se dispuso no recomendar al demandante para realizar los cursos de ascenso al grado de Brigadier General. 3 Por medio del cual se retiró del servicio al actor por solicitud propia.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3. Por medio de auto del 12 de enero de 2024, el Juzgado 57 Administrativo del Circuito de Bogotá inadmitió la demanda, para que se aportaran las constancias de notificación de los actos señalados en precedencia. Lo anterior, tras estimar que las pretensiones no correspondían a una prestación periódica y, en consecuencia, era necesario examinar la caducidad del medio de control. 4.

En escrito de subsanación, el accionante afirmó que solo pretendía la nulidad del Oficio GS-2023-012198 ADEHU-GRUAS-1.10 de 7 de marzo de 2023, y que la cesación de efectos de los demás actos sería una consecuencia de la anulación de este, pero que tales decisiones no eran objeto de la demanda, por lo que no se debían aportar las constancias de notificación requeridas. 5.

Mediante auto del 1° de marzo de 2024, el Juzgado en mención rechazó la demanda al considerar que no fue subsanada en debida forma. Esa decisión fue confirmada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del proveído del 27 de febrero de 2025. 6. El Tribunal señaló que el oficio cuya nulidad se deprecaba, al ser un acto que resuelve de manera negativa una solicitud de revocatoria directa y pérdida de ejecutoria de otros actos administrativos no constituye un acto definitivo y, por tanto, no es susceptible de control judicial. 7.

Explicó que los actos que resolvieron de manera definitiva la situación jurídica del accionante fueron aquellos respecto de los cuales se pretendió la revocatoria directa y la pérdida de ejecutoria, particularmente el Decreto 2186 del 15 de noviembre de 2022, que dispuso su retiro del servicio activo y fueron estos los que debieron haber sido objeto de demanda.

Resaltó que la solicitud de revocatoria no suspende ni revive los términos para ejercer el medio de control. 8. Indicó que, al existir un acto de retiro y teniendo en cuenta que el actor perseguía el reintegro al cargo que ocupaba en la entidad demandada, la caducidad se debía contabilizar desde el día siguiente a la desvinculación, esto es, el 28 de noviembre de 2022, por lo que el término para acudir a la jurisdicción feneció el 29 de marzo de 2023.

No obstante, la demanda se presentó el 18 de agosto siguiente. 9. Agregó que si, aún en gracia de discusión, se admitiera que la parte actora también pudo demandar las actas que no lo recomendaron a curso de ascenso, al no haberse aportado su constancia de notificación no era posible establecer con claridad la oportunidad del medio de control.

No obstante, infirió que la caducidad habría ocurrido en 2022. 10. En consecuencia, el Tribunal concluyó que el actor no subsanó la demanda conforme a lo ordenado en el auto inadmisorio, lo que daba lugar a su rechazo. 11. Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante sostuvo que la autoridad enjuiciada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) defensa, contradicción, acceso a la administración de justicia, igualdad y vida en condiciones dignas, toda vez que incurrió en los siguientes defectos: 12.

Sustantivo, al interpretar de forma errónea la naturaleza del oficio GS-2023- 012198-ADEHU-GRUAS-1.10 del 7 de marzo de 2023. A su juicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 43 del CPACA, dicho acto constituye un acto administrativo definitivo, pues resolvió la situación presentada ante la administración y produjo efectos jurídicos directos al negar la pérdida de fuerza ejecutoria y/o revocatoria de actos que afectaron su situación jurídica.

Enfatizó que la actuación administrativa se fundamentó en un hecho sobreviniente relevante -la declaratoria de nulidad del nombramiento del entonces Ministro de Defensa-, lo que hacía imposible acudir oportunamente a la jurisdicción contencioso-administrativa para controvertir los actos expedidos por un funcionario que carecía de competencia. 13.

Desconocimiento del precedente, al omitir el análisis de los argumentos que sustentaron el recurso de apelación, en los cuales se puso de presente la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, relativa a los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad electoral. Expuso que, una vez declarada la nulidad del nombramiento del Ministro de Defensa, los actos dictados por él carecían de validez desde su origen, razón por la cual debió aplicarse el precedente que permite la extinción de sus efectos y habilita la revisión retrospectiva de las decisiones proferidas bajo su gestión. 14.

Sostuvo que el Tribunal pasó por alto dicha línea jurisprudencial, ignorando los fundamentos de la alzada y se abstuvo injustificadamente de pronunciarse sobre la incidencia que tenía la declaratoria de nulidad del nombramiento de Diego Andrés Molano Aponte como Ministro de Defensa en los actos cuestionados, desconociendo el deber de motivación suficiente y de estudio integral de los argumentos del recurrente. 15.

Finalmente, alegó una vulneración del derecho a la igualdad, al señalar que -en un caso idéntico- el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Cali admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 e incluso resolvió surtir el trámite correspondiente para dictar sentencia anticipada, lo que evidencia, en su criterio, un trato desigual e injustificado, por lo que solicitó la aplicación de un test de igualdad.

B. Sentencia de primera instancia 16. En sentencia del 25 de septiembre de 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, descartó la configuración del defecto sustantivo, al considerar que la autoridad accionada realizó una interpretación razonable del artículo 43 del CPACA, a partir de la cual concluyó válidamente que el oficio demandado no era susceptible de control 4 Tramitada bajo el radicado 76001-33-33-021-2023-00228-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) judicial, a diferencia de los actos administrativos de los cuales derivaba su existencia, en tanto resolvieron de manera definitiva la situación jurídica del tutelante. 17.

Tampoco encontró acreditado el desconocimiento del precedente alegado, dado que la providencia acusada se fundó en el incumplimiento de requisitos formales que impidieron al juez pronunciarse de fondo respecto de los actos administrativos demandados. 18. Explicó que el Tribunal justificó su decisión de no pronunciarse en relación con las consecuencias jurídicas de la declaratoria de nulidad del nombramiento del entonces Ministro de Defensa, toda vez que confirmaría el rechazo de la demanda ante la existencia de deficiencias netamente formales que impedían estudiar el fondo del asunto.

Agregó que el analisis de la jurisprudencia relativa a los efectos retroactivos de las sentencias de nulidad electoral también dependía de que la demanda superara el control de admisibilidad. 19. Por último, precisó que si bien el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Cali admitió la demanda aludida por el actor, lo cierto es que en dicho proceso la parte demandada formuló excepción de caducidad, por lo que el juez de conocimiento requirió los antecedentes administrativos necesarios para pronunciarse sobre ese asunto, sin que hasta ese entonces se hubiese adoptado una decisión de fondo sobre la causal que, en el presente asunto, justificó la confirmación del rechazo del medio de control.

En todo caso, aclaró que la eventual decisión que adopte dicha autoridad judicial no constituía un precedente para el caso objeto de estudio. C. Impugnación 20. La parte accionante reiteró los reparos que fundamentaron la solicitud de amparo. En particular, insistió en que: (i) el acto objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es susceptible de control judicial, conforme el artículo 43 del CPACA;

(ii) el Tribunal enjuiciado se apartó de la jurisprudencia relacionada con los efectos de los fallos proferidos dentro de los procesos de nulidad electoral; (iii) debía aplicarse un test de igualdad ante la existencia de un caso idéntico, en el que se admitió la demanda. 21. A través de memoriales de 11 y 19 de noviembre de 2025, el accionante puso de presente nuevamente el trámite que ha dado por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Cali al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33- 021-2023-00228-00, en el que se estudia un caso similar al que es objeto de discusión en esta tutela, precisando que se profirió un auto el 10 de octubre de 2025, a través del cual se insiste en el recaudo de una prueba, para proferir sentencia anticipada.

Destaca que en ese otro proceso no se ha declarado probada ninguna excepción previa. II. C O N S I D E R A C I O N E S Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) D. Competencia 22.

La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 23. Esta Subsección modificará el fallo impugnado, tras advertir que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. 24.

Los reparos relacionados con la naturaleza del acto demandado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como el supuesto desconocimiento del precedente sobre los efectos de las sentencias de nulidad electoral tienen por objeto emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.

Por su parte, los argumentos en los que se funda la presunta vulneración al derecho a la igualdad adolecen de carga argumentativa. 25. Al igual que en el escrito de tutela, en el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento, el accionante sostuvo que, conforme el artículo 43 del CPACA, el oficio enjuiciado era pasible de control judicial, por cuanto tenía el carácter de acto definitivo. 26.

Al desatar ese alegato, la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del auto del 27 de febrero de 2025, trajo a colación lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la naturaleza jurídica de los actos administrativos que niegan o rechazan una solicitud de revocatoria directa, así como aquellos que resuelven sobre la pérdida de ejecutoriedad de otros actos 27.

Con fundamento en ello, el Tribunal concluyó que el oficio acusado, al resolver de manera negativa una solicitud de revocatoria directa y de pérdida de ejecutoria de otros actos administrativos, no reviste el carácter de acto definitivo, por cuanto no creó, modificó, ni extinguió una situación jurídica nueva, sino que se limitó a mantener los efectos de otros actos ya ejecutoriados.

En consecuencia, determinó que no era pasible de control judicial. 28. Cosa distinta, precisó, ocurría con los actos cuya revocatoria y/o pérdida de ejecutoria se pretendía, ya que estos resolvieron de manera definitiva la situación jurídica del actor. Sin embargo, advirtió que frente a estos ya había operado la caducidad del medio de control, lo que daba lugar al rechazo de la demanda. 29.

En tales condiciones, las inconformidades relativas a la naturaleza del acto demandado no solo fueron expuestas y debatidas en el proceso ordinario, sino, Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) además, que fueron abordadas por la autoridad accionada de forma razonable a la luz del marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto. 30.

El recurrente también alegó que, al declararse la nulidad del acto de nombramiento de Diego Andrés Molano Aponte como Ministro de Defensa, todas las actuaciones que adelantó carecían de efectos jurídicos, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha indicado que las sentencias proferidas en procesos de nulidad electoral tienen efectos ex tunc; frente a lo cual el Tribunal precisó que no era posible efectuar un análisis, por tratarse de un asunto que correspondía al fondo de la controversia, pero, al confirmarse el rechazo de la demanda, no se habían superado los requisitos formales para ello. 31.

Aunque la autoridad accionada no realizó un análisis de fondo sobre el precedente invocado, no puede afirmarse que se haya desconocido o atendido de manera injustificada los argumentos del recurrente. Por el contrario, hizo referencia expresa a ellos y explicó válidamente las razones por las cuales no podía pronunciarse al respecto, dada la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para la admisión de la demanda. 32.

De esta manera, el actuar de la autoridad accionada no se muestra caprichoso, irracional o arbitrario, sino, por el contrario, resulta razonable y coherente de cara a las particularidades del caso concreto. 33. Finalmente, los reparos en los que se fundamenta la presunta vulneración al derecho a la igualdad no cumplen con la carga argumentativa exigida para evidenciar una verdadera afectación que requiera la intervención del juez constitucional. 34.

La decisión cuya aplicación se invoca como referente de trato desigual no fue proferida por la misma autoridad a la que correspondió resolver de forma definitiva sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el actor, sino por un juez de inferior jerarquía, cuyo criterio, en modo alguno resultaba vinculante para el Tribunal accionado.

En consecuencia, no puede predicarse la existencia de un trato discriminatorio, cuando la diferencia de criterio proviene de una autoridad de inferior jerarquía. 35. Así las cosas, lejos de develar la ocurrencia de un vicio que comporte una vulneración a algún derecho fundamental, se hace evidente que la parte actora pretende someter el caso a una instancia adicional, bajo discrepancias valorativas que no ameritan protección constitucional. 36.

Por lo expuesto, la Sala modificará la sentencia del 25 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. En su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no acreditar el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05329-01 Accionante: Gustavo Berdugo Garavito Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 37.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el fallo dictado el 25 de septiembre de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF