Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante CLAUDIA PATRICIA LOAIZA RAMÍREZ Demandado JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia proferida en incidente de desacato.
Requisitos generales. Inmediatez. Desconocimiento del precedente. Defecto sustantivo. Víctima del conflicto armado. Pago indemnización administrativa. Finalidad método técnico de priorización. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 26 de agosto de 20241, la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez instauró acción de tutela, en nombre propio, contra el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV) por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso, mínimo vital, igualdad y reparación administrativa.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «PRIMERO: Solicito señores magistrados del CONSEJO DE ESTADO, que se protejan los derechos constitucionales y fundamentales de la señora CLAUDIA PATRICIA LOAIZA RAMIREZ con cédula de ciudadanía (…) de Medellín.
SEGUNDO: Les solicito muy encarecidamente señores magistrados del CONSEJO DE ESTADO que se le ordene al JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN que, no permita que el fallo de tutela que fué dado a mi favor en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA TERCERA DE DECISIÓN con radicado 05001-33-33-022- 2023-00058-01 de la fecha 28 de marzo de 2023, sea desacatado con la complacencia del despacho de primera instancia que le compete por ley hacer cumplir la sentencia que fué dada a mi favor.
TERCERO: Que se le ordene a la UARIV que le dé cumplimiento eficaz al fallo de tutela que fué dado a mi favor por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA TERCERA DE DECISIÓN con radicado 05001-33-33-022-2023-00058-01 de la fecha 28 de marzo de 2023, para que mis derechos constitucionales no sigan siendo conculcados o vulnerados, como está sucediendo a la fecha de hoy por la UARIV, al no existir quien exija el cumplimiento de esta orden judicial.
CUARTO: Consecuencialmente les solicito señores Magistrados del CONSEJO DE ESTADO que, se amparen todas las garantías constitucionales y sea tenido en cuenta el debido proceso, para que se amainen y cesen tantas irregularidades presentadas durante el proceso toda vez que se han presentado vulneraciones a los derechos de las víctimas del conflicto armado; reconocidas como tal por el Estado y que se les reconoció la medida de 1 Índice 2 en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización a través de la resolución 04102019-744490 del 02 de septiembre de 2020, sin solución de fondo a la fecha de hoy, aunque tengo un fallo de tutela a favor en segunda instancia». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Sobre la acción de tutela Nro. 05001-33-33-022-2023-00058-00/01 2.1. La señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez de 42 años de edad manifestó que es víctima de desplazamiento forzado. 2.2. Mediante Resolución Nro. 04102019-744490 de 2 de septiembre de 2020, UARIV reconoció indemnización administrativa a favor de la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez y de su núcleo familiar compuesto por su esposo e hijo, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. 2.3.
La señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez interpuso acción de tutela en contra de UARIV por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, bajo el radicado Nro. 05001-33-33-022-2023-00058-00. 2.4. Mediante sentencia de 23 de febrero de 2023, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones formuladas, por considerar que en el caso se configuró un hecho superado.
Explicó que mediante el oficio de 3 de febrero de 2023 UARIV dio respuesta a la petición, en la cual le indicó la imposibilidad de proceder con la entrega de la indemnización administrativa, dado que el método técnico de priorización no arrojó resultado favorable. Por lo tanto, UARIV informó que en la vigencia 2023 aplicaría nuevamente el mencionado método e indicó que no era posible dar una fecha exacta o probable del pago de la indemnización administrativa pues esto depende de la aplicación del instrumento técnico mencionado.
La autoridad judicial sostuvo que dicha respuesta fue reiterada en oficio del 22 de febrero de 2023. 2.5. La señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez interpuso recurso de impugnación contra la providencia de primera instancia. 2.6. En fallo de 28 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión revocó la sentencia de primera instancia por considerar que las respuestas ofrecidas por la UARIV vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al indicar que debe esperar año tras año para que se realice el proceso técnico de priorización. En criterio del Tribunal, tal información no es una respuesta de fondo a su solicitud; por el contrario, dichas respuestas mantienen a la tutelante en la indeterminación sobre la resolución de su derecho.
Además, resaltó que el acto administrativo de reconocimiento es del 2 de septiembre del 2020. Asimismo, subrayó que en la Sentencia T-205 de 2021 la Corte Constitucional dispuso que «no basta con informar a las víctimas que su indemnización se realizará dentro del término de la vigencia de la ley». En consecuencia, el Tribunal dispuso lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (sic para toda la cita) «PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela n.° 24 del 23 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo Oral del circuito de Medellín, que declaró la existencia de un hecho superado, por carencia actual de objeto, en la acción de tutela promovida por la señora CLAUDIA PATRICIA LAOIZA RAMÍREZ.
En su lugar se ampara el derecho fundamental de petición de la accionante, de conformidad con las consideraciones expresadas en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS – UARIV, para que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por la señora CLAUDIA PATRICIA LAOIZA RAMÍREZ, de acuerdo con los presupuestos que se asignen a la entidad para el pago de indemnizaciones para personas no priorizadas con el método técnico de priorización».
Incidente de desacato 2023-00058-02 2.7. La señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez presentó incidente de desacato, por considerar que UARIV no había acatado la orden de tutela contenida en la sentencia del 28 de marzo de 2023. 2.8. En auto de 18 de mayo de 2023, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín sancionó por desacato a la señora Patricia Tobón Yagarí, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.9.
Mediante providencia de 30 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión modificó el auto de 18 de mayo de 2023, en el sentido de reducir la sanción impuesta a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En su criterio, la multa era excesiva, pues el fin del incidente de desacato es el de prevenir a la autoridad para que cumpla la sentencia de tutela a través de medios compulsivos. 2.10.
La señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez presentó más de veinte memoriales en los cuales solicitó «INFORMACIÓN SOBRE EL RESULTADO DEL TRÁMITE AL DESACATO», el «LINK DEL EXPEDIENTE PARA CONOCER LAS ACTUACIONES DE LA DEPENDENCIA QUE USTED DIRIGE EN EL TRÁMITE DE DESACATO»; así como que se diera apertura a un nuevo incidente de desacato. 2.11.
En auto de 23 de octubre de 2023 (providencia controvertida), el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín dispuso que no era procedente abrir un nuevo incidente de desacato con base en los mismos hechos ya estudiados. Así lo explicó la autoridad judicial: (sic para toda la cita) «Mediante memoriales allegados por correo electrónico, la señora CLAUDIA PATRICIA LOAIZA RAMÍREZ, actuando en nombre propio, manifestó que la entidad accionada no ha procedido al cumplimiento del fallo de tutela proferido por Tribunal Administrativo de Antioquia el pasado 28 de marzo de 2023, en virtud de lo cual soliicta se tramite incidente por desacato.
Al respecto pone de presente el Despacho que mediante auto del 18 de mayo de 2023 se profirio sanción en contra de la Representante legal de la entidad accionada, en virtud de incidente por desacato promovido por la actora, la cual fue modificada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del30 del mimso mes y año. Por lo tanto, no resulta procedente abrir nuevo incidente con sustento en el mimso hecho, como quiera que respecto de éste, se reitera, ya se impuso sanción que fue modificada por el Tribunal Admnistartivo de Antioquia en sede de consulta, en la cual impuso un slario mínimo como sanción a la representante legal de la entidad accionada».
El mensaje de datos a efectos de notificar tal auto fue remitido a la accionante el 24 de octubre de 2023. 2.12. Ante nuevas solicitudes formuladas por la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez, el 6 de febrero de 2024 la Secretaría del Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín remitió a la accionante nuevamente el auto del 23 de octubre de 2023 «mediante la cual se resolvió solicitud con idéntico objeto».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, se le compartió enlace contentivo del expediente de tutela y del incidente de desacato. 3. Fundamentos de la acción La accionante reprochó que mediante auto de 23 de octubre de 2023 el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín se haya negado a «continuar con el incidente de desacato hasta hacer cumplir el fallo de tutela», pese a que el artículo 27 del Decreto 2591 ordena que el juez está facultado para sancionar hasta que el fallo de tutela sea acatado.
Sostuvo que, aunque inicialmente el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín «trató de hacer cumplir el fallo de tutela, realizando el requerimiento ante la funcionaria de la UARIV e imponiendo sanción», lo cierto es que posteriormente optó por no continuar con el incidente de desacato. Por lo tanto, consideró que el Juzgado en mención vulneró su derecho al debido proceso al negarse a exigirle a la UARIV el cumplimiento.
A su vez, indicó que se vio obligada a presentar continuas solicitudes de información, debido a que la autoridad judicial accionada guardaba silencio sobre sus solicitudes dejándola en completa incertidumbre. También aseguró que se desconocieron las Sentencias T-205 de 2021, T-248 de 2021, T-377 de 2022, T-450 de 2019 en las cuales se dispuso que, aunque la persona no resulte priorizada, tiene derecho a que se le informe un plazo aproximado para acceder a la indemnización. Indicó que el método técnico de priorización es inconstitucional y no debe aplicarse indefinidamente en el tiempo.
Este puede convertirse en una talanquera jurídica si se utiliza para evadir o limitar el cumplimiento de obligaciones jurídicas o para justificar decisiones que violen los derechos humanos. Reprochó que en su caso tal método haya arrojado el resultado no favorable desde el año 2021 al 2024. De otra parte, sostuvo que UARIV también ha vulnerado sus derechos fundamentales, porque en respuesta a su petición de 15 de diciembre de 2023 le informó que debía sujetarse a la aplicación del método técnico de priorización. Decisión con la cual se pasa por alto lo ordenado en el fallo de tutela a su favor proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión. Por ende, afirmó que «la UARIV no está cumpliendo los fallos de tutela, los cuales están siendo dados en favor de las víctimas del conflicto armado y busca todas las estrategias a su alcance para que estos fallos de tutela se queden sin ser cumplidos por la UARIV, la cual dice que debemos sometemos al método técnico de priorización sin ninguna esperanza de obtener una solución de fondo».
Sostuvo que anualmente se ha aplicado el método técnico de priorización sin darle una solución de fondo y sin informarle fecha, modo y lugar ciertos para el pago de la reparación administrativa por desplazamiento forzado. En suma, aseguró que tanto UARIV como el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín vulneraron sus derechos constitucionales al no considerar lo ordenado en el fallo de tutela de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión. Este fallo no ha sido acatado por la UARIV y aun así el Juzgado de primera instancia permitió el desacato. 4.
Trámite e intervenciones 4.1. En auto de 30 de agosto de 2024, se requirió a la tutelante a fin de que indicara cómo se configuran en el caso los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
La accionante presentó memorial en el cual insistió en lo expuesto en el escrito de tutela. Asimismo, sostuvo que busca que UARIV le cumpla con el pago de «la medida de indemnización, ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA DE DECISIÓN (Jairo Jiménez Aristizábal) con radicado 05001-33-33-022-2023- 0058-01 de fecha 28 de marzo de 2023, para que mis derechos constitucionales no sigan siendo vulnerados por la UARIV, aunque tengo una orden judicial a mi favor».
Finalmente, solicitó que se considere que es víctima del conflicto armado y, por ende, sujeto de especial protección por el Estado junto con su núcleo familiar. 4.3. Mediante auto de 12 de septiembre de 2024, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, el Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.4.
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas informó que la tutelante se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas por desplazamiento forzado. Asimismo, indicó que mediante Resolución Nro. 04102019-744490 de 2 de septiembre de 2020 la entidad reconoció la indemnización por vía administrativa y dispuso aplicar el método técnico de priorización con el fin de determinar el orden de entrega de los recursos.
Con relación a la indemnización administrativa manifestó que, en virtud de las órdenes dispuestas en el Auto 206 de 2017, expidió la Resolución 01049 de 15 de marzo de 2019, en la cual se reglamenta el procedimiento que deben agotar las víctimas del conflicto armado para la obtención de la indemnización administrativa y se establecen criterios objetivos para establecer el orden de entrega.
La finalidad de tal reglamentación es entregar la indemnización por vía administrativa primero a aquellas víctimas que por diversas situaciones presentan una vulnerabilidad mayor que el resto de sus pares. Esto es producto de reconocer que, si bien la población víctima de conflicto armado en su totalidad es vulnerable, existen personas que presentan un grado aún mayor de vulnerabilidad, tales como los adultos mayores, personas con discapacidad o con enfermedades gravosas o ruinosas.
Por lo tanto, la indemnización se paga de forma priorizada a las víctimas que hayan acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, como tener 68 años, padecer una enfermedad huérfana, ruinosa, catastrófica o de alto costo o una discapacidad. Asimismo, indicó que la entrega de los recursos se define por el resultado de un análisis objetivo de variables: (i) demográficas, (ii) socioeconómicas, (iii) de caracterización del daño, (iv) de avance en el proceso de reparación integral de las víctimas, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal anual asignada.
En consecuencia, afirmó que «surge para la Entidad la imposibilidad de dar fecha y cierta y/o pagar la indemnización administrativa, como lo exige la accionante, toda vez que debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo». Puntualmente sobre el caso de la tutelante, reiteró que expidió la Resolución Nro. 04102019-744490 de 2 de septiembre de 2020, mediante la cual decidió otorgar la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante desplazamiento forzado.
Sin embargo, por no tratarse de una solicitud Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co priorizada por vulnerabilidad, el orden de entrega se determinará con base en el método técnico de priorización. Informó que tal estudio arrojó resultado no favorable para la accionante en las vigencias 2021, 2022 y 2023.
Sin embargo, sostuvo que el 8 de mayo de 2024 se efectuó nuevamente el método técnico de priorización y que «el resultado obtenido ser· notificado hasta antes de finalizar la presente anualidad a la accionante a través de los canales autorizados, en atención al alto número de víctimas que están sujetas al procedimiento». Adujo que si la tutelante se encontrara en una de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, contenidas en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 o 1 de la Resolución 582 de 2021, podrá adjuntar en cualquier tiempo los soportes necesarios para priorizar la entrega de la indemnización por vía administrativa.
Sin embargo, indicó que la accionante no ha acreditado encontrarse en alguna situación de urgencia manifiesta o de extrema vulnerabilidad. Asimismo, indicó que no ha desconocido los derechos de la accionante. Por el contrario, reconoció el derecho que tiene de ser indemnizada. Sin embargo, sostuvo que en varios escenarios ha manifestado la imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento.
Por este motivo se adoptó un procedimiento mixto que permite tanto la atención inmediata de aquellas víctimas que se encuentran en extrema vulnerabilidad, como la atención de otras víctimas que no se encuentran en tales situaciones, pero son titulares del derecho a la reparación económica. De otro lado, se pronunció sobre diversos fallos de tutela proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se ha indicado que las indemnizaciones administrativas deben atender los principios generales de progresividad y sostenibilidad fiscal y deben garantizar la igualdad material a través del establecimiento de criterios de priorización. Esto se logra gracias al procedimiento administrativo avalado por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, lo cual refuerza la tesis de improcedencia de la acción de tutela para obtener una fecha exacta de pago, en la medida que no se pueden indemnizar a todas las víctimas en un solo momento.
Indicó que en dichos fallos de tutela también se resaltó que en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte Constitucional avaló la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la ley para la entrega de la indemnización administrativa. Por otra parte, sostuvo que el Gobierno ha realizado un importante esfuerzo en materia fiscal para atender, asistir y reparar a las víctimas del conflicto armado interno. No obstante, dado el alto número de víctimas, se enfrentan permanentemente retos presupuestales y operativos que le impiden materializar la indemnización para todas las víctimas con derecho a esta.
No se puede desconocer que siguen existiendo restricciones históricas de carácter presupuestal. De manera que, aunque la reparación es un derecho, en la práctica su mayor obstáculo es de índole presupuestal. Esto quiere decir que, pese al esfuerzo presupuestal que ha realizado el Gobierno Nacional, persiste la brecha entre la dimensión del universo de la población desplazada y los recursos dispuestos para la materialización económica de la medida.
Esto no se debe a falta de planeación presupuestal, seriedad o transparencia. Finalmente, aseveró que su propósito es realizar un acompañamiento a las víctimas del conflicto armado para que puedan acceder a los beneficios que restablezcan los derechos que les fueron arrebatados en el momento de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurrencia de los hechos victimizantes.
Sin embargo, «carece de competencia legal para definir el trámite solicitado por cuanto el ordenamiento jurídico impuso dichas facultades a otras entidades del Estado, razón por la cual la obligación de dar respuesta a lo requerido por el accionante se encuentra únicamente en cabeza de las mismas». Por este motivo, indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Por lo expuesto, solicitó declarar improcedente la acción, desvincularla y negar las pretensiones formuladas por la accionante. 4.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión sostuvo que, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, le corresponde al juez de primera instancia tramitar los incidentes de desacato e imponer la sanción correspondiente.
Mientras que al juez de segunda instancia le compete decidir si debe revocarse o no la sanción impuesta. Por lo tanto, aseguró que perdió la competencia para pronunciarse sobre la decisión de fondo de la sentencia de tutela, pues en sede de consulta solo puede analizar la sanción. Seguido, manifestó que recibió el auto interlocutorio de 18 de mayo de 2023, proferido por el Juzgado Veintidós Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, en el cual se sancionó con una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes a la representante legal de la UARIV.
Indicó que mediante auto interlocutorio de 30 de mayo de 2023 dispuso modificar la sanción en un (1) salario mínimo legal vigente. Por lo expuesto, solicitó negar la tutela, pues consideró que no existe vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la accionante ya que se aplicaron las normas y la jurisprudencia acordes con la decisión del caso. 4.6.
El Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín manifestó que el trámite incidental finalizó con la sanción modificada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 30 de mayo de 2023. Pese a la culminación del trámite incidental con sanción, la accionante insistió en radicar reiteradas y repetitivas peticiones tendientes a que se le informara cómo iba el trámite del desacato y conminando al Despacho a que hiciera cumplir la orden dada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Sostuvo que por medio de auto de 23 de octubre de 2023 resolvió las solicitudes de cumplimiento presentadas hasta esa fecha, indicándole a la demandante que no era procedente dar trámite a esa solicitud, porque ya se había finalizado el trámite incidental. Se le indicó que las solicitudes presentadas no daban lugar a reabrir nuevamente de incidente, máxime que lo decidido ya había sido objeto de consulta y confirmación por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Aseguró que no conforme con lo anterior, la actora presentó nuevas solicitudes en idéntico sentido a las anteriores, para un total de 25, las cuales fueron resueltas mediante correo electrónico de 6 de febrero de 2024, en el cual puso de presente el contenido del auto del 23 de octubre de 2023, mediante el cual se decidió no dar trámite a la solicitud de desacato y se remitió enlace contentivo del expediente de tutela y desacato.
Por lo tanto, no es cierto que no se hayan resuelto los requerimientos elevados por la parte demandante y que sustentan la presente acción constitucional. Por lo expuesto, aseguró que ha actuado con apego a lo establecido en el ordenamiento jurídico y en la jurisprudencia sobre el trámite de cumplimiento del fallo de tutela, a tal punto que ha impuesto una sanción por el no acatamiento de lo decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, resaltó que en el fallo de tutela no se ordenó pagar indemnización administrativa, que en el fondo parece ser la inconformidad de la parte demandante.
Y subrayó que la sentencia de tutela fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y que esta hizo tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, resulta «improcedente una nueva acción de tutela en ese sentido». CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si se satisfacen los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales proferidas en el curso de un incidente de desacato.
De superar el anterior estudio, se analizará si al proferir el auto de 23 de octubre de 2023 en el marco del incidente de desacato Nro. 05001-33-33-022-2023-00058-02 el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín incurrió en los yerros propuestos por la accionante. 3. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato y su análisis en el caso 3.1.
A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional. Por ende, para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor.
Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica. No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta.
En la Sentencia SU-627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela. Allí explicó que debía diferenciarse entre dos supuestos: si la acción de tutela se interponía contra una sentencia de tutela o contra una actuación previa o posterior a aquella providencia. En caso de que interponga contra una sentencia proferida por el juez de tutela la regla general es la improcedencia. Si esta fue emitida por la Corte Constitucional tal regla no admite excepción. Sin embargo, si fue proferida por otro juez de la República la acción de amparo puede proceder excepcionalmente si, además de los requisitos generales de procedibilidad, se acreditan una serie de requisitos adicionales.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Otro de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato. Sobre este evento señaló que la acción es procedente «si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»2.
En la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato. Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales.
A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada. Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza”3.
Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende, indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.
En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo. 3.2.
Explicado lo anterior, la Sala considera que en el caso bajo estudio se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, por las siguientes razones: Primero, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín incurrió en una equivocación, al decidir no dar apertura nuevamente al trámite incidental.
Segundo, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que no se cuenta con otros medios de defensa judiciales idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. De hecho, la parte actora presentó varias solicitudes ante el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín tendientes a que se iniciara nuevamente el incidente de desacato, trámite de cumplimiento y se le brindara información al respecto.
Pero no logró que se tramitara de nuevo el desacato. En Sentencia T-055 de 2021, la Corte Constitucional dispuso que el análisis 2 Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 2015. 3 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las solicitudes de amparo en contra decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, «parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros medios de impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento, en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela para la satisfacción de las órdenes allí impartidas».
En consecuencia, se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, pues la accionante no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial diferentes a la acción de tutela que le permitan controvertir la decisión del Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín. Tercero, el asunto es de relevancia constitucional, puesto que se argumentó la posible vulneración al debido proceso de la accionante por desconocimiento del precedente contenido en varias sentencias de la Corte Constitucional y del artículo 27 del Decreto 2591, generado por la decisión de no tramitar un nuevo incidente de desacato propuesto.
El requisito de relevancia constitucional también implica que el juez verifique que la parte actora cumpla con una carga argumentativa mínima. Sin embargo, la Corte Constitucional ha explicado que no es imprescindible que el tutelante rotule explícitamente los cargos formulados bajo los defectos dispuestos en la jurisprudencia constitucional, siempre y cuando se desprenda con facilidad las causales a las cuales estos corresponden.
En este sentido, en la Sentencia de Unificación SU-245 de 2021, la Corte sostuvo: «( ) las deficiencias en las que pueda incurrir la parte accionante en la determinación del fundamento jurídico-constitucional en que sustenta sus pretensiones no impiden al juez de tutela interpretar sus argumentos de manera razonable y adecuarlos a las instituciones jurídicas pertinentes, para de esa manera garantizar la protección de los derechos constitucionales en juego.
En ejercicio de las facultades descritas, esta Corporación ha abordado el estudio de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial distintas a las alegadas por los accionantes, e incluso ha identificado las causales específicas a partir del fundamento fáctico de la acción cuando los accionantes no han alegado causales específicas de manera expresa.
La Corte ha establecido que no resulta determinante para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que la parte accionante mencione explícitamente la denominación de las causales específicas de procedencia que alega en contra de la providencia. Así las cosas, el juez de tutela deberá estudiar los cargos que el accionante proponga contra la providencia judicial, siempre que pueda inferir con claridad las causales a las que se adecuan dichos cargos a partir de los hechos y los elementos de prueba que se acrediten en el expediente» (Negrillas propias).
Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra que la accionante expuso una serie de argumentos que no fueron encasillados bajo ninguno de los defectos señalados en la jurisprudencia constitucional sobre tutela contra providencia judicial. Como se desprende de la jurisprudencia transcrita, tal circunstancia no encuentra reparo para su estudio, pues lo cierto es que se explicaron los motivos de inconformidad.
En consecuencia, los cargos que no fueron enmarcados dentro de un defecto concreto se encausarán bajo (i) el defecto por desconocimiento del precedente, pues presuntamente el Juzgado accionado pasó por alto las Sentencias T-205 de 2021, T-248 de 2021, T-377 de 2022, T-450 de 2019; y (ii) el defecto sustantivo, por la trasgresión del artículo 27 del Decreto 2591 que faculta al juez a sancionar hasta que el fallo de tutela sea acatado.
Cuarto, sobre la inmediatez se encuentra que se cumple dicho presupuesto, si se tiene en cuenta que el 6 de febrero de 2024 la Secretaría del Juzgado Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Veintidós Administrativo Oral de Medellín remitió a la accionante el auto del 23 de octubre de 2023, a fin de dar respuesta nuevamente a las solicitudes reiterativas de la accionante sobre la iniciación del incidente de desacato.
A su vez, en esa oportunidad se le compartió enlace contentivo del expediente de tutela y del incidente de desacato. Tomando dicho punto de referencia, se advierte que se satisface el requisito de inmediatez. En consecuencia, al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín incurrió en los errores alegados por la tutelante. 4.
Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. Esta Sección ha señalado que el defecto sustantivo es el vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico.
Algunos de los eventos en los que se presenta es cuando la autoridad judicial funda su decisión en una norma que no tiene relación con el asunto de debate, cuando omite aplicar la disposición que regula el tema sobre controversia o cuando realiza una interpretación irrazonable de la norma. También se ha reiterado que las reglas de interpretación fijadas en sentencias de constitucionalidad y unificación proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado vienen a ser parte de la propia ley.
Esa categoría de fuente formal del derecho supera lo que se ha entendido tradicionalmente como precedente, no solo porque el monopolio de la creación de normas generales no se centra en el legislativo o el ejecutivo, sino también por la fuerza vinculante de esas categorías de sentencias, que bien pueden equipararse a la ley. Por consiguiente, su desconocimiento se relaciona con el defecto sustantivo. 4.2.
Por su parte, el precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. De esa forma se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y así se garantice el debido proceso del ciudadano. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); (ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad);
(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); (iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. Al referirse al defecto por desconocimiento del precedente y los requisitos para apartarse válidamente de este, la Corte Constitucional ha precisado que deben cumplirse con los requisitos de transparencia y suficiencia, en virtud de los cuales el juez de la causa no solo debe identificar y referirse a la decisión judicial de la que se aparta, sino también explicar los motivos por los que decide apartarse del precedente existente.
Entonces, es insuficiente ofrecer argumentos en un sentido contrario al del precedente, pues además se debe demostrar con argumentos sólidos que el precedente vigente no es válido, correcto o suficiente para resolver el caso sometido a decisión4. 5. Análisis en el caso 5.1. La Sala encuentra necesario pronunciarse sobre la indemnización administrativa a que tienen derecho las víctimas del conflicto armado colombiano. Esta última se encuentra consagrada en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas), cuya finalidad es restablecer la dignidad humana de las víctimas del conflicto armado interno «compensando económicamente el daño sufrido, para así fortalecer o reconstruir su proyecto de vida»5.
De conformidad con el Decreto 4800 de 2011 (que reglamentó la Ley 1448 de 2011) el monto de la indemnización se sujetará a los siguientes criterios: la naturaleza y el 4 En este sentido, ver las Sentencias SU–395 de 2017 y SU–309 de 2019, en las que la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: «este Tribunal ha precisado que no se configura el defecto siempre que el funcionario jurisdiccional reconozca y señale las decisiones anteriores de las que se aparta, y argumente con suficiencia los motivos por los cuales toma distancia de lo resuelto con anterioridad.
Por ello, el manejo legítimo del precedente obliga a que el juez i) dé cuenta del balance judicial vigente; ii) presente los razonamientos adecuados y suficientes para el abandono o cambio de la norma jurisprudencial; y, iii) explique de qué manera su propuesta hermenéutica desarrolla de mejor manera los derechos y principios superiores». 5 Corte Constitucional.
Sentencia T-205 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima desde un enfoque diferencial6.
Ya desde el Decreto 4800 de 2011 se dispuso que el pago de la indemnización administrativa no debía sujetarse al orden en que se formula la solicitud, sino a los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y gradualidad y a criterios como la naturaleza del hecho victimizante, el daño causado, el nivel de vulnerabilidad basado en un enfoque etario del grupo familiar, características del núcleo familiar y la situación de discapacidad de alguno de los miembros del hogar, o la estrategia de intervención territorial integral.
En armonía con lo anterior, en el Auto 206 de 2017 la Corte Constitucional reconoció que, aunque las limitaciones presupuestales «nunca podrán traducirse en una afectación excesiva o en una negación o desnaturalización de los derechos de las víctimas», lo cierto es que no es factible indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento.
Así lo expresó dicha autoridad: «si bien los derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se amplía progresivamente y su cobertura se extiende gradualmente respecto de la totalidad de víctimas a las que se refiere la ley. Por esta razón, encontró razonable que los programas masivos de reparación administrativa, característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática, no se encuentren en la capacidad de indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo momento.
En este tipo de situaciones, la Corte encontró que es legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger, en esa dirección, determinados criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas que correspondan. Este planteamiento implica analizar la situación concreta en que se encuentra cada accionante, para verificar si cumple o no con alguno de los supuestos que permiten darle prelación».
En el Auto 206 de 2017, la Corte Constitucional puso de presente que para ese momento no eran claros los términos bajo los cuales las personas desplazadas con derecho a la indemnización administrativa iban a recibir tales recursos, incluso tratándose de aquellos que cumplen con las características para ser priorizados. Por consiguiente, la Corte Constitucional consideró que la inexistencia de una ruta específica y reglamentada para acceder a la indemnización administrativa atentaba abiertamente contra el derecho al debido proceso de las víctimas, pues se impedía que aquellas «tengan alguna claridad acerca de las condiciones en las cuales se va a materializar el derecho»7.
Atendiendo a ese contexto, en el Auto 206 de 2017 la Corte Constitucional le ordenó «al Director de la Unidad para las Víctimas que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación, reglamente el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos (…)» (Negrillas propias).
En atención a lo anterior, UARIV expidió la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019, en la cual dispuso que las solicitudes de indemnización por vía administrativa se dividirán en dos: (i) solicitudes prioritarias, cuando se acredita una edad igual o superior a los 74 años, condición que posteriormente se modificó a 68 años, tener una enfermedad huérfana, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo o una discapacidad; y (ii) en solicitudes generales, si no se encuentra acreditada ninguna situación de extrema urgencia o vulnerabilidad8. 6 Decreto 4800 de 2011.
Artículo 148. 7 Corte Constitucional. Auto 206 de 2017. 8 Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019. Artículo 9. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 14 de la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019 dispone que en caso de que proceda el reconocimiento de la indemnización y que la víctima haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, el pago se priorizará atendiendo la disponibilidad presupuestal.
Es decir, se efectuará primero que las solicitudes generales. En los demás casos (solicitudes generales), el orden de priorización para la entrega de la indemnización se definirá a través de la aplicación del método técnico de priorización. El método técnico de priorización, entonces, es un proceso cuyo propósito es establecer el turno de pago de la indemnización por vía administrativa, para las personas no priorizadas por vulnerabilidad.
Consiste en un estudio técnico de diversos criterios como variables demográficas y socioeconómicas de las víctimas, el hecho victimizante y el avance en la ruta de reparación; a cada criterio se le asigna un puntaje y el resultado que arroje el método corresponderá a la suma de todas las variables. Por ende, entre más variables concurran en relación con una víctima, mayor calificación obtendrá9.
Este estudio se efectúa anualmente de forma proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal por concepto de indemnización por vía administrativa10. Entre las variables demográficas se encuentran las siguientes: (i) pertenencia étnica de acuerdo a la información consignada en el Registro Único de Víctimas; (ii) jefatura de hogar única por parte de hombre o mujer;
(iii) persona que se identifique en el Registro Único de Víctimas con orientaciones sexuales e identidades de género no hegemónicas (LGTBI); (iv) grupo etario (0 a 73 años); (v) padecer una enfermedad que se encuentre en las categorías de: huérfana, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo, definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social;
(vi) padecer una enfermedad o discapacidad que no genere una dificultad en el desempeño, lo cual deberá ser acreditado mediante certificado de discapacidad reglamentado. Entre las variables de estabilización socioeconómica se valorarán: (i) superación de la situación de vulnerabilidad; (ii) superación de las carencias en subsistencia mínima en los componentes de alojamiento y alimentación;
(iii) medición de subsistencia mínima cuyo resultado arroje extrema urgencia y vulnerabilidad en los componentes de alojamiento y alimentación. Las características del hecho victimizante hacen referencia a lo siguiente: (i) multiplicidad de hechos victimizantes sufridos; (ii) mayor tiempo transcurrido desde la ocurrencia del hecho victimizante hasta la fecha;
(iii) mayor tiempo transcurrido desde la declaración del hecho victimizante al momento de la solicitud. En el avance en la ruta de reparación, por su parte, se considera lo siguiente: (i) tiempo transcurrido para la asignación de un turno para la entrega de la indemnización administrativa; (ii) personas que han accedido a otras medidas de reparación administrativa;
(iii) personas con sentencia favorable de restitución de tierras; (iv) víctimas de desplazamiento forzado con acompañamiento al retorno o reubicación, incluyendo aquellas que se han retornado del exterior con acompañamiento del Estado colombiano. Como se observa, el método técnico de priorización fue producto de las órdenes dadas por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, a fin de garantizar que las víctimas que se encuentran un grado mayor de 9 Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019.
Anexo. Capitulo II. 10 Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019. Artículo 17. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerabilidad reciban primero la indemnización administrativa y así materializar el principio de igualdad material.
Hasta aquí, se concluye que la indemnización administrativa es una medida de reparación a favor de las víctimas de conflicto armado interno, inscritas en el Registro Único de Víctimas, cuya entrega varía en el tiempo dependiendo de la configuración o no de una serie de criterios. La determinación de pago se efectúa anualmente a través del método técnico de priorización conforme los criterios objetivos establecidos en la Resolución Nro. 1049 de 15 de marzo de 2019, para así garantizar que los recursos sean destinados primero a las víctimas que se encuentran en un grado de vulnerabilidad aún mayor que el de sus pares. 5.2.
Expuesto lo anterior, la Sala considera que al proferir el auto de 23 de octubre de 2023 el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín no incurrió en desconocimiento de las Sentencias T-205 de 2021, T-248 de 2021, T-377 de 2022, T-450 de 2019. En la Sentencia T-205 de 2021 la Corte analizó la situación de un indígena víctima del conflicto, por lo que se ordenó a UARIV adelantar el estudio de priorización del actor.
En la Sentencia T-248 de 2021 se dispuso la carencia actual de objeto. En el fallo T-377 de 2022, se estudió el caso de una mujer víctima del conflicto cuyo hijo padecía de una discapacidad, motivo por el cual se ordenó realizar «las gestiones necesarias para priorizar la entrega de la indemnización administrativa que le fue reconocida al niño».
Por último, en la Sentencia T-450 de 2019 se revisó el caso de una víctima de 80 años, en el cual se dispuso, en virtud de su avanzada edad, efectuar el pago de la indemnización administrativa previamente reconocida. Se observa, entonces, que los fallos invocados por la accionante versan sobre víctimas que se encontraban en un grado de vulnerabilidad aún mayor que el de sus pares.
Por ende, al no haberse acreditado alguna situación de estas, en el caso de la tutelante no podría darse aplicación a las soluciones dispuestas en esas sentencias. Se trata de supuestos fácticos diferentes. Sin embargo, la Sala encuentra que el Juzgado accionado no debió abstenerse de tramitar los incidentes propuestos por la tutelante, ya que es deber del juez tramitar las solicitudes incidentales presentadas por los accionantes, como se desprende del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 según el cual «el juez (…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza».
Si bien esta norma versa sobre el trámite de cumplimiento de fallo, lo cierto es que allí se consagra la obligación para el juez de primera instancia de ejercer sus facultades tendientes a lograr el acatamiento del fallo hasta que se haya restablecido el derecho, lo cual solo se logra con el cumplimiento de la orden judicial. Así las cosas, se considera que el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín incurrió en defecto sustantivo al abstenerse de tramitar los incidentes propuestos por la accionante, pues hasta el momento, no se ha dado cumplimiento al fallo de tutela que amparó el derecho de petición de la señora Loaiza Ramírez. 5.3.
Ahora bien, la obligación de dar trámite a las solicitudes incidentales y de cumplimiento de fallo no desdibujan la posibilidad dispuesta por la Corte Constitucional de modular las condiciones de tiempo, modo y lugar del amparo concedido. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así en la Sentencia SU-034 de 2018 la Corte Constitucional reconoció la posibilidad de que «el juez instructor del desacato module las órdenes de tutela – particularmente tratándose de órdenes complejas en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades».
Esta posibilidad parte del reconocimiento de que existen órdenes complejas que por su misma naturaleza no pueden ser acatadas inmediatamente por el llamado a cumplirlas. Estas órdenes conllevan «un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»11.
De ahí que en ese contexto exista la posibilidad de que las personas que deban acatar el fallo se encuentren temporalmente imposibilitadas fáctica y jurídicamente para cumplir el fallo, mientras que se adelantan los trámites necesarios para lograr ejecutar la orden dispuesta por el juez. Así las cosas, existen eventos en los cuales el incumplimiento no se origina en la voluntad o contumacia del obligado a acatar la orden, sino en una imposibilidad física o jurídica.
Así lo expresó tal autoridad judicial: «En algunos casos excepcionales, la conducta de incumplir no obedece a la voluntad de la persona llamada a cumplir con la providencia judicial, sino que responde a una situación de imposibilidad física y jurídica. No se trata de una imposibilidad formal o enunciada, sino de una imposibilidad real y probada, de manera eficiente, clara y definitiva, de tal suerte que, en estos eventos, para la satisfacción material del derecho involucrado “es procedente acudir a otros medios que permitan equiparar la protección del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia o que mitiguen los daños causados a la persona afectada”, valga decir, se puede prever formas alternas de cumplimiento del fallo»12 (Negrillas propias).
Atendiendo a lo anterior, en la Sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional explicó que el juez de primera instancia tiene la facultad de incluir «una orden adicional a la principal o modifi[car] la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho».
Con relación a las órdenes complejas y a la posibilidad de modulación del juez de tutela, en Sentencia T-086 de 2003 la Corte Constitucional explicó que en materia de acción de tutela existen dos partes constitutivas del fallo: (i) la decisión de amparo, es decir la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela; y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
Dicho tribunal constitucional estableció que el principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir respecto a lo decidido o sentido del fallo. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al juez que la adoptó. Sin embargo, la mencionada Corte ha explicado que, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho tutelado en el contexto particular de cada caso, «las órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución»13.
Tal interpretación se deriva del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que regula el cumplimiento del fallo de tutela, según el cual «el juez (…) adoptará directamente todas las medidas para 11 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cabal cumplimiento del mismo». Por consiguiente, la Corte Constitucional ha reiterado que el juez no pierde la competencia y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión14.
Tal tribunal también ha explicado que en ocasiones el remedio dispuesto por el juez de tutela para salvaguardar un derecho no supone órdenes simples ejecutables en un breve término mediante una decisión única del destinatario de la orden, sino que implica órdenes complejas. Estas últimas constituyen mandatos de hacer que generalmente requieren de un lapso significativo de tiempo, dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que involucran el concurso de diferentes autoridades, representan un gasto considerable de recursos, implican la ejecución de una determinada política pública, entre otros15.
En el marco de esas órdenes complejas, el precedente constitucional habilita al juez para que module la orden en uno de sus aspectos accidentales, es decir en las condiciones de tiempo, modo y lugar, con el propósito de hacer posible el cumplimiento. Con fundamento en lo anterior, el juez de tutela tiene la facultad de modular las órdenes impartidas (i) cuando la orden, en los términos en que fue proferida, nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane;
(ii) cuando el cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (iii) cuando es evidente que será imposible cumplir la orden16. Con posterioridad a la Sentencia T-086 de 2003, la jurisprudencia constitucional17 ha dispuesto que el juez puede ajustar o modular de manera excepcional las órdenes de tutela, siempre que: (i) se cumpla alguno de los tres supuestos mencionados en el párrafo anterior;
(ii) se tomen medidas encaminadas a lograr el sentido original de la orden impartida, pues el principal límite para el juez de tutela al modular la orden es lograr que las nuevas medidas mantengan el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo; (iii) la modulación no genere un cambio absoluto en la orden original; (iv) la modificación busque la menor reducción de la protección concedida y en caso de que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial el juez debe conceder una medida compensatoria; y (v) que se trate de órdenes de naturaleza compleja. 5.4.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín tiene el deber de tramitar las solicitudes incidentales y de cumplimiento de fallo presentadas por la tutelante en cumplimiento de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. Si a bien lo tiene, dicho Juzgado está facultado a ejercer la modulación de la orden siempre que se mantenga el amparo del derecho tutelado y que no se afecte la protección dada inicialmente. 14 Corte Constitucional.
Sentencia T-086 de 2003. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-086 de 2003. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ejercerse dicha facultad se cumple con el deber judicial de tramitar los incidentes propuestos por el interesado, se protege el derecho fundamental amparo en el curso de la acción de tutela y se puede alcanzar una solución de cumplimiento que privilegie la igualdad material de manera que los recursos asignados a víctimas del conflicto se repartan partiendo del más alto grado de vulnerabilidad.
No se puede desconocer que la orden sobre la determinación de un plazo razonable implica la realización de una serie de procedimientos al interior de la UARIV. Es decir, no se trata de la simple estimación de una fecha arbitraria, pues para determinar si hay lugar a efectuar el pago en la vigencia fiscal correspondiente es necesario aplicar el método técnico de priorización, que involucra toda una logística para su realización. De manera que el mandato proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia se acerca más a la naturaleza de una orden compleja.
A esto se suma que la controversia se enmarca en un estado de cosas inconstitucionales. Factores relevantes para la autoridad de primera instancia a efectos de decidir si empleará o no sus facultades de modulación. 5.5. Por lo expuesto, la Sala concluye que la decisión del Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, contenida en el auto de 23 de octubre de 2023 contradice el contenido de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, con lo que se configura el defecto sustantivo planteado por la accionante.
En vez examinar la posibilidad de acudir a las facultades de modulación desarrolladas en la jurisprudencia constitucional, la autoridad judicial se negó de entrada a tramitar las solicitudes propuestas por la interesada. 6. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala considera que en el caso el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín vulneró el derecho al debido proceso de la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez, al negarse a dar trámite a las solicitudes incidentales propuestas y con esto incurrió en el defecto sustantivo alegado por la tutelante.
Por lo tanto, se amparará el derecho al debido proceso de la accionante y se le ordenará a la autoridad judicial accionada tramitar las solicitudes interpuestas por la interesada, al margen de si opta o no por ejercer las facultades de modulación de las que puede hacer uso. Finalmente, es necesario hacer un llamado de atención al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, pues como juez de tutela de primera instancia es quien debe velar por el cumplimiento del fallo de tutela en garantía del derecho amparado.
Por este motivo, la Sala prevendrá al Juzgado accionado para que se abstenga de volver a incurrir en los hechos que dieron origen a esta acción de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar el derecho al debido proceso de la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez, dadas las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04503-00 Demandante: Claudia Patricia Loaiza Ramírez 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
En consecuencia, ordenar al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de esta providencia, tramite las solicitudes incidentales y de cumplimiento de fallo interpuestas por la señora Claudia Patricia Loaiza Ramírez. 3. Prevenir al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, en los términos del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, para que se abstenga de volver a incurrir en los hechos que dieron origen a esta acción de tutela. 4.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 6. De no ser impugnada esta providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador