REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Bogotá DC, once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Expediente: 11001-03-15-000-2023-06150-01 Solicitante: WÍLFRAND CUENCA ZULETA Demandada: FLORA PERDOMO ANDRADE Medio de control: Asunto: PÉRDIDA DE INVESTIDURA NATURALEZA DEL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA ACLARACIÓN DE VOTO En consonancia con lo manifestado en la respectiva sesión de la Sala, si bien comparto la decisión adoptada aclaro el voto para exponer y desarrollar la naturaleza del medio de control jurisdiccional de pérdida de investidura: 1) El proceso de pérdida de investidura es de naturaleza jurisdiccional sancionatoria1, de carácter disciplinario, pues, hace parte del ius puniendi del Estado y, a diferencia de los procesos sancionatorios administrativos, la competencia para tramitarlo y decidirlo corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo con fundamento en el procedimiento jurisdiccional previamente definido por el legislador, con estricto apego a todos y cada uno de los subprincipios y subreglas que integran el derecho del debido proceso contenidos en el artículo 29 de la Carta Política2, proceso que culmina con una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada.

En esa perspectiva, la pérdida de investidura hace parte de lo que genéricamente se ha denominado el “derecho punitivo del Estado”, es decir, de la potestad sancionatoria de la organización estatal respecto de conductas atribuibles o reprochables de un sujeto; la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia explicó con gran claridad y sindéresis el género antes mencionado, las especies que lo integran y sus características esenciales, en los siguientes términos: 1 Corte Constitucional, sentencia SU-1159 de 2003, MP Manuel José Cepeda Espinosa. 2 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de marzo de 2018, exp. 2017-00474-01, MP María Elizabeth García González. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06150-01 Solicitante: Wílfrand Cuenca Zuleta Aclaración de voto “Precísese además, a manera de corolario de los presupuestos ya enunciados, que el DERECHO PUNITIVO es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment), y que por lo tanto son comunes y aplicables siempre a todas estas modalidades específicas del derecho punible, y no solo respecto de una de ellas ni apenas de vez en cuando, las garantías señaladas en la Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que las desarrolle, las cuales, en sustancia, son las que siguen: 1.

El principio de la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa previa (…) 2. El del debido juez competente (…) 3. El del debido proceso y del derecho de defensa, los cuales exigen el respeto a las formas normadas también prexistentes de procedimiento para cada juicio, la carga de la prueba para el Estado y no para el sindicado, la controversia probatoria plena y previa a la evaluación y decisión y la prohibición no solo de la penalidad sino también del juzgamiento ex-post-facto, (…) 4.

La cláusula general de permisibilidad y el principio de mayor favorabilidad y por lo tanto la prohibición de aplicar la analogía juris, la analogía legis, o la interpretación extensiva, ‘in malam partem’ o para desfavorecer y en cambio la permisión para hacerlo ‘in bonam partem’ o para favorecer. 6. (sic) La garantía del ‘non bis in idem’ (…) 7.

Lo anterior deja entender entonces que siendo del mismo género punible el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario, no son de la misma especie, pero que, por lo mismo, por ser especies diferentes de un mismo género, tienen no sólo rasgos propios que los caracterizan y diferencian, sino además, elementos comunes que los aproximan.

Ciertamente, como ya lo ha sostenido la Corte en jurisprudencia anterior, la Constitución no sigue ni impone escuela o doctrina alguna del derecho punible. Pero lo que sí es claro es que aquella no admite teoría alguna que desconozca los principios y garantía enunciados atrás”3 (se resalta). 2) Adicionalmente, la acción pública o medio de control jurisdiccional de pérdida de investidura puede ser ejercido por cualquier ciudadano como expresión del derecho fundamental de participación democrática en el control del ejercicio del poder político establecido en el artículo 40 de la Carta y su trámite en dos instancias está actualmente regulado en la Ley 1881 de 20184; de allí que, según lo ha precisado la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional5 como del Consejo de Estado6, se trata de una acción ciudadana conducente a hacer efectiva, a través de un proceso de orden jurisdiccional, una responsabilidad ética7, política y disciplinaria de los congresistas por razón de la 3 Corte Suprema de Justicia – Sala Plena, sentencia de constitucionalidad del 7 de marzo de 1985, exp. 1259, MP Manuel Gaona Cruz.

Extracto tomado de “Jurisprudencia y Doctrina”, Edit. Legis SA, Tomo XIV, no. 161, mayo de 1985, págs. 428 y 429. Mediante esta sentencia se juzgó la constitucionalidad de algunas de las normas del Decreto-ley 1835 de 1979, contentivo del régimen disciplinario para la Policía Nacional. 4 Con antelación a este cuerpo normativo el trámite estaba consagrado en la Ley 144 de 1994 la cual fue expresa e integralmente derogada por el artículo 24 de la Ley 1881 de 2018. 5 Véanse, entre otras, las sentencias C-319 de 1994 y C-247 de 1995. 6 Véanse, por ejemplo, las sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 30 de mayo de 2000, expediente AC-9877; 13 de febrero de 2001, expediente AC-11.946 y 20 de noviembre de 2001, expediente 2001-0130. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de agosto de 2012, exp. 201100-254-00(PI), MP Hernán Andrade Rincón. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06150-01 Solicitante: Wílfrand Cuenca Zuleta Aclaración de voto comisión o configuración de una cualquiera de las causales previstas para el efecto en la Constitución Política. 3) En esa perspectiva, es particularmente relevante advertir que el proceso de pérdida de investidura implica y conlleva un ejercicio de control político, debido a que los derechos políticos de los ciudadanos no están circunscritos o limitados a la facultad de elegir y ser elegidos (principio de democracia representativa); en efecto, el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución Política prevé, expresa e inequívocamente, que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, motivo por el cual puede “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”, acciones públicas entre las cuales se encuentra, precisamente, la de pérdida de investidura de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 237 ibidem, como uno de los instrumentos de control político dirigido a preservar la ética y dignidad que les corresponde guardar a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, como lo son los integrantes del Congreso de la República, quienes acceden a tal condición por la decisión política de los ciudadanos al momento de materializar su definición de voto en el respectivo proceso electoral.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente aclaración de voto fue firmada electrónicamente por el magistrado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.