1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: INÉS ADELAIDA CORTÉS CALZADA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA PRIMERA DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / DEFECTO PROCEDIMENTAL - Caracterización / INDEBIDA VINCULACIÓN DE UN SUJETO PROCESAL– No releva al juez ordinario del deber de resolver de fondo la cuestión litigiosa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 21 de agosto de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 29 del Decreto 2591 de 19911.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 18 de julio de 2025, a través de apoderado2, la señora Inés Adelaida Cortés Calzada presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Quindío – Sala Primera de Decisión, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la seguridad jurídica y a la prevalencia del derecho sustancial.
Hechos relevantes 2. El 30 de octubre de 20193, la señora Inés Adelaida Cortés Calzada solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías para la compra de vivienda. Esto lo hizo ante el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones 1 Que ingresó para fallo el 15 de septiembre de 2025. 2 El abogado es Yobany Alberto López Quintero cuya tarjeta profesional es la No. 112.907. 3 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “003ANEXOS INES ADELAIDA CORTES CALZADA20221125_15554640.pd(. pdf) NroActua 2“, pág. 4, índice 11 de samai.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 Sociales con fundamento en que laboró como docente en los servicios educativos estatales del Departamento del Quindío. 3.
A través de Resolución 2371 del 7 de noviembre de 20194, la Secretaría de Educación de la entidad territorial reconoció a la tutelante las cesantías parciales solicitadas para la vivienda, las cuales pagó el 20 de marzo de 2020. Además, el 30 de marzo de 20225, la señora Inés Adelaida Cortés Calzada radicó ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con copia al Departamento del Quindío el reconocimiento a su favor de la sanción moratoria por concepto de dicha prestación. No obstante, al no haber respuesta, el 30 de junio de 2022, se configuró el silencio administrativo negativo. 4.
Con base en lo anterior, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Inés Adelaida Cortés Calzada presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Departamento del Quindío – Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 30 de junio de 2022, que surgió frente a la petición presentada el día 30 de marzo de 2022, ante el Departamento del Quindío y el FOMAG.
Estas manifestaciones tácitas de voluntad de la administración implicaron negar el pago de la sanción por mora en el desembolso de las cesantías, de acuerdo con la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 20066. Asimismo, a título de restablecimiento, solicitó que las entidades demandadas debían reconocer y pagar en favor de la señora Cortés Calzada la sanción por mora equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, junto con los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria. 5.
El 2 de marzo de 20237, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Armenia adoptó las siguientes determinaciones: (i) avocó conocimiento del asunto8; (ii) admitió la demanda; (iii) vinculó de oficio a la Fiduprevisora S.A.9; (iv) ordenó que 4 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “003ANEXOS INES ADELAIDA CORTES CALZADA20221125_15554640.pd(. pdf) NroActua 2“, pág. 6 a 8, índice 11 de samai. 5 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “003ANEXOS INES ADELAIDA CORTES CALZADA20221125_15554640.pd(. pdf) NroActua 2“, pág. 12 a 17, índice 11 de samai. 6 Equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago. 7 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “007AutoAvoca,AdmiteDemandaYOrde naVincularAFiduprevisora. 003-2022-00622(.pdf) NroActua 6(.pdf) NroActua 6“, índice 11 de samai. 8 Debido a que el Consejo Superior de la Judicatura creó el Acuerdo PCSJA22-12026 del 15 de diciembre de 2022, en el cual se creó ese despacho según su artículo 8.
A su vez, en el artículo 11 determinó que conocería de procesos que se distribuyan al mismo. Asimismo, con la circular CSJQUC23-9 del 1° de febrero de 2023 y auto del 13 de febrero de 2023 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia remitió varios procesos, entre esos el que se cuestiona a través de acción de tutela. 9 Debido a que se podía suscitar una condena a su cargo y con el fin de que integrara la litis.
Por tal motivo el despacho presumía que la sanción moratoria pretendida por la parte actora se causó en Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 se notificara personalmente a la parte demandada, al igual que vinculara a la ANDJE10 y al Ministerio Público de acuerdo con los artículos 197, 198 y 199 del CPACA11;
(v) corrió traslado a las demandadas y vinculadas por treinta (30) días para que hicieran uso del derecho de defensa de acuerdo con los artículos 172 y 199 del CPACA, modificados por la Ley 2080 de 2021 (artículo 48); (vi) reconoció personería a la abogada de la parte demandante; y (vii) requirió a los sujetos procesales para que cumplieran con sus deberes procesales en relación con las tecnologías de la información y las comunicaciones, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022. 6.
Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia adoptó las siguientes determinaciones: (i) declaró la nulidad del acto ficto configurado el 30 de junio de 2022, frente a la petición presentada el 30 de marzo de 2022 ante el FOMAG y el Departamento del Quindío, los cuales negaron el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y en la Ley 1071 de 2006, solicitada por la parte demandante;
(ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenó reconocer, liquidar y pagar a favor del demandante la sanción por mora a que se refiere del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, en razón de un (1) día de salario por cada retardo, es decir, 4 días, a cargo del Departamento del Quindío; (iii) ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG reconocer, liquidar y pagar a favor del demandante la sanción por mora12 de 53 días;
(iv) ordenó la indexación o actualización del valor correspondiente a la condena reconocida13; (v) no condenó en costas en esa instancia; (vi) entre otros. 7. Inconforme con esta decisión, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el Departamento del Quindío interpusieron recurso de apelación. Mediante providencia del 20 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión tomó las siguientes decisiones: (i) revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva “del demandado DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO y el vinculado la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y de INEPTA DEMANDA en torno al demandado DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO”14.
En consecuencia, la autoridad judicial demandada negó las súplicas de la demanda, (ii) se abstuvo de imponer condena en costas en esa instancia; (iii) entre otros. 8. La decisión se fundamentó en que el artículo 161 del CPACA requiere una acreditación del ejercicio de los recursos en sede administrativa para presentar la demanda en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del vigencia de la Ley 1955 de 2019, atendiendo que la solicitud de cesantías se radicó el 30 de octubre de 2019. 10 En adelante Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Ibidem. 13 De acuerdo con los artículos 187 del CPACA y el cumplimiento del fallo en la forma prescrita en el artículo 192 del CPACA. 14 Tribunal Administrativo del Quindío, Sentencia del 20 de febrero de 2025, expediente 63001333300320220062201, folio 40, parte resolutiva.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 derecho. En este sentido, la autoridad demandada consideró que debe existir (i) una decisión de la administración sobre el derecho que posteriormente se debatirá ante la jurisdicción; y (ii) la interposición del recurso de apelación cuando sea procedente.
El legislador denomina esta exigencia como un requisito de procedibilidad. 9. En contravía de la posición asumida por la primera instancia, el Tribunal reprochado señaló que “a la Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo se le puede atribuir la mora en el pago de las cesantías parciales o definitivas como se estableció en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y por lo tanto la mora le resulta imputable a la Secretaría de Educación Departamento del Quindío tal y como se expuso previamente, y a la Fiduciaria La Previsora S.A., entidades respecto de la cual se DECLARARÁN LAS EXCEPCIONES DE INEPTA DEMANDA y FALTA DE LEGITIMACIÓN LA CAUSA POR PASIVA como previamente se indicó, por consiguiente y dado que la responsabilidad es individual y divisible como se señaló previamente, no hay necesidad de analizar la responsabilidad de esta”15.
En el mismo sentido, explicó que no existe una reclamación previa, acto administrativo expreso o presunto, ni demanda contra la Fiduprevisora S.A., por lo que no existe una relación sustancial con el conflicto que se discute y genera la falta de la legitimación en la causa por pasiva. Pretensiones 10. Solicitó la parte accionante lo siguiente: “1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDÍO en la sentencia proferida el día 20 de febrero de 2025, en el expediente identificado con No. 63001-3333-003-2022-00622-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y SEGURIDAD JURÍDICA de la señora INÉS ADELAIDA CORTÉS CALZADA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la jurisprudencia constitucional y del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDÍO DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial referida en el numeral anterior y, en su lugar, PROFERIR nueva decisión haciendo un estudio de fondo sobre la controversia referente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de la parte actora de conformidad con la normatividad, esto es, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006”16.
Fundamentos de la demanda de tutela 11. La accionante sostuvo que la tutela contra providencias era procedente —con relevancia constitucional— porque el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró su debido proceso, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. Afirmó que el Tribunal retrotrajo el debate a una supuesta irregularidad ya subsanada en primera 15 Ibid., págs. 38-30 16 Ver pág. 6 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 instancia (la vinculación oficiosa de Fiduprevisora S.A.), pese a que el juez natural contaba con facultades de dirección y saneamiento para evitar fallos inhibitorios (art. 207 CPACA y arts. 42 y 180 CGP).
Recordó que la jurisprudencia impone a los jueces dirigir el proceso, asegurar celeridad y economía procesal, y privilegiar el derecho sustancial17. 12. Agregó que el Tribunal desvió el análisis hacia la integración del contradictorio —ya saneada y no objetada en tiempo— en vez de resolver los puntos de inconformidad de la apelación. En apoyo, la tutelante invocó precedentes del Consejo de Estado (rad. 11001-03-15-000-2024-05486-0118, 11001-03-15-000- 2024-05416-0119 y 11001-03-15-000-2025-02172-0020), que reconocen que la vinculación oficiosa está respaldada por el art. 207 del CPACA y el deber de saneamiento del art. 42 CGP. 13.
A su vez, el peticionario afirmó que el Tribunal incurrió en exceso ritual manifiesto al cuestionar la admisión frente a la Secretaría de Educación del Quindío por supuesta falta de petición previa, lo que ignoró el agotamiento administrativo acreditado con la constancia SAC21 del 30 de marzo de 2022. Sostuvo que la revocatoria basada en formalismos configura defecto procedimental (SU-061/2018, T-237/2017, SU-041/2022 y SU-081/2024), reabrió asuntos ya superados y eludió un pronunciamiento de fondo sobre la sanción moratoria. 14.
En esta lógica, la actora mencionó algunos fragmentos de la sentencia 11001- 03-15-000-2024-05486-0022 del Consejo de Estado en la que se resolvió amparar los derechos fundamentales de la parte accionante bajo el análisis del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, así como las sentencias 11001-03-15- 000-2024-05416-0123 y 11001-03-15-000-2025-02172-0024 de la misma Corporación. Estos casos eran similares, ya que se consideraba que la vinculación oficiosa se encontraba respaldada en las facultades otorgadas al juez contencioso.
Lo anterior de conformidad con el artículo 207 de la Ley 1437 del 2011, así como el deber de adoptar medidas de saneamiento procesal previsto en el artículo 42 del Código General del Proceso. Trámite en primera instancia 15. A través de auto del 29 de julio de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión como accionado y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento del Quindío, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 17 Citó un aparte de la sentencia del 26 de septiembre de 2013 identificado con el radicado 08001- 23-33-004-2012-00173-01 del Consejo de Estado. 18 M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 19 M.P. María Adriana Marín. 20 M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 21 Se trata de una herramienta digital implementada para la gestión de trámites, consultas y quejas dirigidas a las secretarías de educación. 22 M.P. Freddy Ibarra Martínez. 23 Ibidem. 24 Ibidem.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 Magisterio (FOMAG) y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de terceros con interés jurídico legítimo para que si bien lo tenían intervinieran.
Además, requirió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia y al Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión para que allegara copia digital del expediente con radicado 63001-33-33-003-2022-00622-00/01. Requirió a la Secretaría General de la Corporación para que publicara en la página web oficial (i) el escrito de la demanda de tutela; y (ii) los anexos que la acompañan.
Lo anterior con el fin que cualquier persona que tuviera interés pudiera intervenir en el trámite constitucional. Por último, reconoció personería adjetiva al abogado Yobany Alberto López Quintero para que actuara en los términos del poder conferido. Intervenciones 16. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Armenia – Quindío describió cada una de sus actuaciones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, solicitó ser desvinculado por falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que las pretensiones de la acción constitucional hacen referencia al proceso de segunda instancia. Por último, allegó el enlace del expediente ordinario25. 17. El Departamento del Quindío a través de la Secretaría de Educación Departamental manifestó que en el presente caso no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque lo discutido son derechos de carácter económico accesorio y no se trata de mínimos laborales.
A su juicio, lo que reclamó son sanciones e indemnizaciones moratorias. Por otro lado, solicitó que se cumpliera con el precedente de la Corte Constitucional, específicamente la Sentencia de Unificación SU-573 de 2019. De otra parte, aseveró que la parte accionante no desvirtuó los argumentos de hecho y de derecho plasmados por el juzgado para negar las pretensiones de la demanda y la decisión que fue confirmada en segunda instancia (sic). 18.
Adujo que el Juzgado aplicó la normativa vigente, así como el precedente constitucional y del Consejo de Estado vinculante según los supuestos fácticos del caso. Por tanto, si la parte accionante no comparte los argumentos del juez natural y su superior, no quiere decir que la decisión no está fundada en derecho. 19. El Ministerio de Educación Nacional consideró que no se evidencia una vulneración de los derechos del accionante.
Por el contrario, se presentó una improcedencia de la acción constitucional porque no se demostraron las vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales invocadas, a través de las cuales se comprometa gravemente la existencia o supervivencia del accionante, ni el acceso a la administración de justicia. Tampoco se acreditó que existía una vulneración indirecta de los derechos fundamentales de las personas naturales que 25 El enlace es el siguiente: https://etbcsj- my.sharepoint.com/my?id=%2Fpersonal%2Fj07admctoarm%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5 Fco%2FDocuments%2FExpedientes%20Digitales%2F2023%2FNULIDAD%20Y%20RESTABLECI MIENTO%2F003%2D2022%2D00622%2FExpedienteCompletoSamai003%2D2022%2D00622&ga =1 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 tienen relación con la tardanza en la respuesta a sus solicitudes, como lo ha expuesto la Corte26.
En cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva señaló que no es el llamado a responder por las pretensiones del accionante, porque dentro de sus competencias se circunscriben a la verificación del cumplimiento efectivo de las normas de educación superior por parte de las instituciones de este nivel formativo y de sus directivos. 20.
El Tribunal Administrativo del Quindío allegó el enlace y una copia del expediente27. 21. La Previsora S.A.28 y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio29 no intervinieron pese a estar notificados. La sentencia de primera instancia 22. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de agosto de 2025, negó la solicitud de desvinculación del Juzgado Séptimo Administrativo de Armenia y del Ministerio de Educación Nacional y declaró improcedente la tutela.
Sostuvo que la tutela contra providencias es de procedencia excepcional y debe ceñirse a los yerros puntuales señalados por el actor, como indicó la Sentencia SU- 215 de 2022, dado el tránsito a cosa juzgada de las decisiones judiciales. En el caso, la autoridad judicial de instancia concluyó que la demanda no acreditó relevancia constitucional, pues planteó solo una inconformidad con la decisión de instancia sin razones suficientes para la intervención del juez constitucional. 23.
Asimismo, el a quo consideró que no se probó vulneración de derechos fundamentales porque la actora no agotó los requisitos previos del art. 161 (num. 2) del CPACA: no hubo reclamación administrativa ante Fiduprevisora S.A. ni ante la Secretaría de Educación del Quindío, por lo que no existía acto expreso o ficto controlable ni se interpusieron los recursos obligatorios.
Reiteró que entre las entidades demandadas y la Fiduprevisora no hay litisconsorcio necesario sino facultativo, y que el juez de tutela no puede inmiscuirse en decisiones adoptadas conforme a las etapas legales. Enfatizó que la ratio decidendi no versó sobre la vinculación oficiosa de la fiduciaria, sino sobre la omisión de los presupuestos de procedibilidad para demandar.
La impugnación 24. Por conducto de apoderado, la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. 26 No precisó la jurisprudencia. 27 El enlace es el siguiente: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=63001333300320220 0622016300123 28 Se notificó el 30 de julio de 2025 al correo electrónico notjudicial@fiduprevisora.com.co, índice 8 de Samai. 29 Se notificó el 30 de julio de 2025 a los correos electrónicos tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co y notjudicial@fiduprevisora.com.co.
Ver índice 8 de Samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 25. De otra parte, dijo que la acción de tutela no persigue una discusión meramente legal. Por el contrario, lo que encontró es que el Tribunal Administrativo del Quindío priorizó aspectos meramente formales, con el cuestionamiento de la admisión y la vinculación ordenada por el a quo.
Cuando se corroboró el agotamiento de la actuación administrativa a través del Sistema de Atención al Ciudadano. 26. Por otro lado, la tutelante mencionó la sentencia 2016-000402-00 (sic) de la Sección Segunda del Consejo de Estado correspondiente a una reparación directa. Lo anterior para decir que los cuestionamientos relacionados con la aplicación rígida de las normas procedimentales constituyen un asunto de relevancia constitucional en la medida en que la actividad judicial se agota con la verificación de ritualidades vacías de contenido sustancial y del reconocimiento de garantías irrenunciables que sacrifican los principios superiores como el acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.
II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 27. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 28. En el presente caso, la Sala debe determinar, en primer lugar, si la acción de tutela interpuesta contra la providencia judicial satisface los requisitos de procedibilidad formal, como la relevancia constitucional, dado su carácter excepcional. 29. De superarse dicho examen, corresponde a esta Corporación establecer, dos problemas jurídicos: ¿Incurrió el Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 20 de febrero de 2025, en exceso ritual manifiesto al (i) declarar la falta de legitimación por pasiva del Departamento del Quindío y de la Fiduprevisora, pese a que la primera entidad fue demandada y la segunda fue vinculada por el a-quo, y (ii) declarar la inepta demanda por supuesta falta de reclamación previa/acto administrativo (art. 161 CPACA), en lugar de emitir un pronunciamiento de fondo? 30.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales y (ii) el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 31. Conforme el precedente constitucional fijado en la Sentencia C-590 de 200530, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la 30 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 32.
De manera reiterada, la Corte ha indicado que, en el análisis de las causales generales de procedencia contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar31; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela32, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional33 o el Consejo de Estado34, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-35;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable36 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 33.
Una vez superado los requisitos anteriores, la jurisprudencia propone estudiar los defectos específicos, los cuales cuestionan la sentencia por yerros en su configuración. Estos son los siguientes: (i) Defecto orgánico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carecía de competencia37. (ii) Defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actuó por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto.38 31 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 32 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 33 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 34 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 35 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 36 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 37 Ver, por ejemplo, las Sentencias SU-041 de 2018, SU-373 de 2019 y SU-388 de 2021. 38 Esto es, cuando el juez desconoce las formas propias del proceso cuyo desconocimiento implica la amenaza o violación de los derechos fundamentales.
Para que este defecto se configure se exige Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 (iii) Defecto fáctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de índole probatorio, como la omisión del decreto o práctica de pruebas, la valoración de pruebas nulas de pleno derecho o la realización indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso39.
(iv) Defecto material o sustantivo, que ocurre cuando la decisión judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una clara contradicción entre los fundamentos de la decisión40. (v) Error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso41.
(vi) Decisión sin motivación, que supone que el juez no cumplió con su deber de expresar los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión42. (vii) Desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los procedimientos establecidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o por los dictados por ellos mismos (precedente horizontal), sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué se cambia de precedente43.
(viii) Violación directa de la Constitución, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constitución, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice44. 34. Con base en esto, se estudiará el caso concreto. Análisis del caso concreto 35. A continuación, la Subsección verificará si se superan los requisitos generales de la acción de tutela.
En caso de sobrepasar este estudio, realizará el estudio de fondo de la causa. Estudio de los requisitos generales de procedibilidad 36. En el presente asunto se encuentra demostrado que (i) la parte accionante no cuenta con otros medios de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto, por cuanto la providencia del 20 de febrero de 2025 puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, los argumentos que constituyen los derechos que este no sea atribuible al afectado, que sea manifiesto y capaz de influir en la decisión final. Ver, por ejemplo, Sentencias: SU-424 de 2012 y SU-454 de 2016. 39 Ver, por ejemplo, las Sentencias: SU-842 de 2013; SU-355 de 2017 y SU-129 de 2021. 40 Ver, por ejemplo, las Sentencias: SU-556 de 2016 y SU-261 de 2021. 41 Ver, por ejemplo, las Sentencias T-145 de 2014 y SU-261 de 2021. 42 Ver, entre otras, las Sentencias SU- 424 de 2012 y T-041 de 2018. 43 Ver, al respecto, las Sentencias: T-459 de 2017 y SU-918 de 2013 44 Ver, por ejemplo, las Sentencias: SU-542 de 2016 y SU-873 de 2014.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 alegados no se encuadran en las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión45 ni de unificación de jurisprudencia46;
(ii) la acción se presentó dentro del plazo razonable porque la providencia enjuiciada se notificó el 21 de febrero de 2025 y la tutela se interpuso el 18 de julio del mismo año, esto es, 4 meses y 20 días; (iii) se invoca una irregularidad procesal, dado que el Tribunal Administrativo del Quindío decidió revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío y la Fiduprevisora S.A., así como la inepta demanda del primero;
(iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y a la prevalencia del derecho sustancial; y (v) no se trata de una sentencia de tutela, de una decisión expedida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional o el Consejo de Estado47 ni de una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz48. 37.
En este contexto, la Sala advierte además que (vi) se cumple con el requisito de relevancia constitucional. La Sala comienza por recordar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces49. 38.
En el caso concreto, la parte actora explicó las razones por las cuales considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva, seguridad jurídica y a la prevalencia del derecho sustancial. De igual modo, no es un asunto de mera legalidad o de discrepancia interpretativa, sino de un evento 45 Conforme con las particularidades que rodean la presente controversia - relativas a la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva, derivada del no agotamiento de los recursos y de la ausencia de reproche especifico al ente territorial y la Fiduprevisora, suplida por el juez de instancia en el proceso ordinario, así como a la ineptitud de la demanda por esas mismas razones -, se advierte que este recurso no resulta apto para restablecer de manera pronta y efectiva los derechos fundamentales comprometidos.
Su marco decisorio no privilegia la prevalencia del derecho sustancial sobre los formalismos procesales, como sí lo hace la acción de tutela. En consecuencia, en el caso concreto, dicho mecanismo no es idóneo ni eficaz para evitar la consolidación del perjuicio derivado de la ausencia de una decisión de fondo, conforme con lo previsto en el artículo 250 del CPACA.
Por último, los defectos alegados por la parte demandante no pueden ser subsanados mediante las causales previstas para este recurso extraordinario, pues no corresponden con la falta de congruencia de la sentencia impugnada, los vicios o irregularidades probatorias, la comisión de un hecho punible que haya hecho inducido en error al juez, los defectos procesales, la existencia de mejor derecho de un tercero o la contradicción con la cosa juzgada. 46 El recurso de unificación consagrado en el artículo 257 del CPACA depende de demostrar una contradicción jurisprudencial relevante, presupuesto que aquí no es el problema central.
En suma, no es un medio idóneo ni eficaz para restituir el goce efectivo de los derechos invocados en el asunto bajo examen. 47 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023. 48 Corte Constitucional, Sentencias SU-478 de 2014 y SU-388 de 2023. 49 Corte Constitucional, Sentencia T–422 del 16 de octubre del 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 de naturaleza excepcional que habilita la intervención del juez constitucional porque, como ha resuelto en casos similares esta Subsección50, se está frente a una duda sobre la potencial afectación de derechos constitucionales que desbordaría el juicio de los jueces naturales.
En concreto, se trata de establecer si con la providencia judicial acusada se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, relacionado de manera directa en el análisis y cuestionamiento frente al extremo pasivo, específicamente el Departamento del Quindío y la Fiduprevisora S.A.. Así como el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 161 del CPACA51 39.
De esta manera, y al tenor de lo reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 2022, en este caso, lejos de pretenderse que la tutela se erija en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o un medio para resolver desacuerdos de aspectos meramente legales o económicos, se trata de un asunto que tiene “la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental”52 y se justifica en la medida de una posible “afectación desproporcionada a derechos fundamentales53”. 40.
Ahora bien, no se aprecia que la argumentación de la solicitud de amparo constituya una paráfrasis de la empleada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 63001-3333-003-2022-00622-01, con miras al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019. La discusión propuesta en esta sede constitucional se centra en el comportamiento que, desde el punto de vista procesal, desplegó el Tribunal accionado al manifestar que no era posible reclamar la sanción moratoria, pues (i) el artículo 161 del CPACA establece unos requisitos de procedibilidad para demandar.
Por tanto, el interesado cuando presenta la solicitud no solo debe elevarla ante la administración para que esta a través de un acto expreso o presunto resuelva el asunto. Pues debe interponer los recursos que de acuerdo con la ley son obligatorios; y (ii) si la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío y/o eventual caso la Fiduprevisora S.A. eran litisconsortes facultativos y, por tanto, si no fueron vinculadas había que negarse las pretensiones de la demanda. 41.
Naturalmente, una vez superados los requisitos de procedencia y acreditado alguno de los defectos admitidos por la jurisprudencia, todo cuestionamiento de una decisión judicial en sede de tutela repercute, al fin, en aspectos propios de la discusión jurídica adelantada en sede ordinaria, sin que por ello puede afirmarse que 50 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 1° de marzo de 2024.
Rad. 11001-03-15-000-2023-07457-00. Consejera Ponente: María Adriana Marín. 51 “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.” 52 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. 53 Ibid. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 la acción de amparo constituye, per se, una tercera instancia; y ciertamente, como se acaba de indicar, en el caso que nos ocupa no se percibe ese carácter.
Estudio del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto 42. Como lo ha definido la Corte Constitucional, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede entenderse, en términos generales, como el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas54.
En palabras del alto tribunal, “la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que además depende de la protección de los derechos sustanciales. Por ello, ha sostenido la Corte, el sistema procesal moderno no puede utilizarse como una razón válida para negar la satisfacción de tales prerrogativas, en la medida que la existencia de las reglas procesales se justifica a partir del contenido material que propenden”55. 43.
Según se indicó en líneas anteriores, la jurisprudencia ha concluido que una autoridad judicial puede incurrir en un error procedimental por exceso ritual manifiesto cuando profiere, de manera injustificada, un fallo inhibitorio. En la aludida sentencia T-024 de 2017, la Corte Constitucional advirtió que el juez incurre en este defecto cuando al proferir una providencia judicial, actúa con excesivo apego a las ritualidades, perdiendo de vista que la finalidad del procedimiento es lograr la efectividad de los derechos, por lo tanto, en sus actuaciones el fallador debe procurar: “(i) impartir justicia, (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real, y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.” 44.
A partir de las piezas procesales que integran el expediente, y en particular los fallos ordinarios de primera y segunda instancia proferidos en el proceso con radicación 63001-33-33-003-2022-00622-00/01, aportados por la parte actora, Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia56 y el Tribunal Administrativo del Quindío57, se observa que la señora Inés Adelaida Cortés Calzada persiguió la anulación de los acto fictos configurados los días 30 de junio de 2022, sobre las peticiones radicadas ante el Departamento del Quindío y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Así como el 30 de marzo de 2022 que negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías previstas en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019. 54 Sentencia SU-061 de 2018. 55 Corte Constitucional, Sentencias T-1306 de 2001, T-579 de 2006, C-131 de 2002, T-268 de 2010, SU-636 de 2015 y SU-215 de 2016. 56 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, índice 11 de samai. 57 Obra en certificado A4B8A0FA1997FA72 BC592D6022F8B9A4 825C33152BF130B8 3DE156BF522E53C6, índice 10 de samai.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 14 45. Pese a que el aquí accionante promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Quindío, a través de auto del 2 de marzo de 202358, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Armenia admitió la demanda y vinculó de oficio a la Fiduprevisora S.A. bajo el siguiente razonamiento: “Ahora bien, teniendo en cuenta que en providencias donde se están discutiendo asuntos similares al sub examine, este Despacho ha determinado la necesidad de vincular a la Fiduciaria La Previsora S.A- Fiduprevisora S.A con ocasión a que el Tribunal Administrativo del Quindío en sede de apelación5 se ha pronunciado respecto a casos de similares matices, concluyendo que: i.) de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 del 2019, en el evento de que la solicitud de cesantías se haya realizado en vigencia de dicha norma y se pruebe la sanción moratoria, los entes territoriales deben responder patrimonialmente por los días y/o períodos en que la misma se cause y no se trasladará dicha responsabilidad al FOMAG, ii.) entre el FOMAG, la Fiduciaria y el ente territorial -para los eventos en los que se reclame la sanción moratoria- existe una obligación divisible y por ende un litisconsorcio voluntario, lo cual implica que si la demanda se formula sin la vinculación de la entidad a cargo de quien se determina la responsabilidad pecuniaria, esto acarrearía la negativa de las pretensiones, iii.) con base en la misma norma, determinó que con posterioridad al 31 de diciembre de 2019 no puede decretarse el pago de indemnizaciones económicas en vía judicial o administrativa con cargo el FOMAG, sino que esta será imputable a la sociedad fiduciaria con su patrimonio (si no es atribuible al ente territorial), porque es la administradora de los recursos.
A partir de todo lo esbozado, esta Juzgadora estima que, en aras a salvaguardar los derechos al debido proceso, resulta procedente vincular al presente trámite a la Fiduciaria la Previsora S.A- Fiduprevisora S.A, con el fin de que integre la litis en razón a que, se puede suscitar una condena a su cargo, por cuanto de manera preliminar el Despacho presumirá que la sanción moratoria pretendida por la parte actora se causó en vigencia de la Ley 1955 de 2019, atendiendo que la solicitud de cesantías se radicó el 30 de octubre de 2019”59. 46.
Una vez agotadas las instancias del proceso, en sentencia del 30 de noviembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo de Armenia anuló el acto administrativo demandado y a título de restablecimiento del derecho ordenó al Departamento del Quindío el equivalente de 4 días de compensación y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG a un valor de 53 días de salario.
Por tanto, ordenó reconocer, liquidar y pagar a la señora Inés Adelaida Cortés Calzada la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. Como fundamento de su decisión, relevante para el caso que nos ocupa, sostuvo60: 58 Obra en certificado E3FE63D41179E0AB 1D0E1669C1573C58 F0AB7D0804C06B7E D9A4B05C9E92AC4B, documento “007AutoAdmiteDemanda 2022-0044 7(.pdf) NroActua 4.pdf“, índice 12 de samai. 59 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “007AutoAvoca,AdmiteDemandaYOrde naVincularAFiduprevisora. 003- 2022-00622(.pdf) NroActua 6(.pdf) NroActua 6 “, índice 11 de samai. 60 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “022SentenciaSancionMoraL1071(.pdf) NroActua 23“, índice 11 de samai.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 15 “(…) Para el caso, resulta claro que hubo una mora total de 57 días, contada desde el 23 de enero de 2020, día siguiente a los 45 para pagar, hasta el 19 de marzo de 2020, día anterior a que se efectuara el pago.
Mora atribuible al Departamento del Quindío y FOMAG, así: Inicialmente, la entidad territorial incurrió en mora en el envío al fondo pagador de la resolución que reconoció las cesantías -No. 2371 del 07 de noviembre de 2019-, toda vez que, fue remitida al fondo hasta el 21 de noviembre de 2019, aun cuando la resolución fue notificada el 15 de noviembre, quedando ejecutoriada a partir del 18 del mismo mes.
Por lo tanto, al Departamento del Quindío – Secretaría de Educación, le corresponde el pago de la sanción moratoria por un total de 04 días, por el periodo comprendido entre el 18 de noviembre de 2019, al 21 de noviembre de 2019 inclusive, día en que envío los documentos al pagador. Por parte del FOMAG, se encuentra que incurrió en mora en su rol de pagador de las cesantías, pues excedió los 45 días con los que contaba para poner este dinero a disposición de la parte demandante.
Se tiene que, el ente territorial les envío los documentos para el pago de cesantías el 21 de noviembre de 2019, es decir, que sus 45 días llegaban hasta el 28 de enero de 2020, pero, tardó hasta el 20 de marzo de 2020 para pagar el dinero reconocido por cesantías a la demandante, siéndole atribuible la mora restante de 53 días. En ese orden de ideas, se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y se condenará, a título de restablecimiento del derecho, al pago de la sanción moratoria correspondiente a la parte actora.
De conformidad con lo anterior, en el presente asunto para calcular la sanción moratoria se deberá tener en cuenta la asignación básica del año 2019, que era la vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. En relación con la indexación de la sanción por mora, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, se estableció que no hay lugar a la indexación de la sanción moratoria porque “ésta penaliza la negligencia del empleador en la obligación de reconocer y pagar oportunamente las cesantías a sus empleados, que en términos monetarios constituyen sumas de dinero mayores a la actualización a valor presente.
(…)”, al respecto: (…) De acuerdo con lo anterior, y tal como lo analizó el Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia de 21 de septiembre de 2018, radicación 63001-3333- 001-2017-00229-01, con ponencia del señor Magistrado Luís Carlos Álzate Ríos, no procede la indexación de la sanción por mora, empero sí procede la indexación de la condena de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Respecto a Fiduprevisora S.A y, de acuerdo a lo expuesto, no hay lugar a proferir condena en su contra”61. 47. Inconforme con la anterior decisión, la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el Departamento del Quindío interpusieron recurso de apelación. El 61 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “034Regreso Sentencia Segunda Instancia“, índice 11 de samai.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 16 FOMAG señaló que el Departamento en su calidad de ente territorial emisor del acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías es responsable frente al año 2020 por mandato legal del artículo 57 de la Ley 57 de 1955 de 2019.
Sumado a que la accionante solicitó dicho reconocimiento y pago, por lo que la entidad gozaba de 15 días hábiles para expedir el acto, pero solo lo hizo hasta el 7 de noviembre de 2019. Por tanto, el FOMAG no tiene injerencia. Ahora bien, la sentencia del 30 de noviembre de 2023, no es aplicable al caso, porque las declaraciones y condenas que son generadas desde el 1° de enero de 2020, es el ente territorial respectivo. 48.
En cuanto al Departamento del Quindío, sostuvo que los 15 días que tiene la entidad para hacer el trámite administrativo de acuerdo con la Ley 1071 de 2006, por lo que la entidad no incurrió en mora. Lo anterior basado en que estos vencían el 25 de noviembre del 2019 y la entidad finalizó el trámite el 21 de noviembre del mismo año, es decir a los 13 días.
Tal como se puede determinar en la resolución No. 2371 del 7 de noviembre de 2019, la cual fue notificada el 15 de noviembre de ese mismo año. Además, que una vez fue enviada la documentación a la Fiduprevisora S.A. empieza a correr el tiempo para revisar, aprobar y pagar dicha prestación, por lo que dicha prestación no corresponde a esa entidad territorial. 49.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión sostuvo, en la sentencia a la que se atribuye la trasgresión iusfundamental (proferida el 20 de febrero de 2025): “De lo anterior se extrae que la entidad territorial es responsable por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, a partir de la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019) no es exclusivamente responsabilidad del FOMAG el pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías como lo establecían las normas anteriores.
Sobre este tema, el Consejo de Estado ha señalado: (…) Se resalta de lo expuesto que la responsabilidad de las entidades es individual y divisible, constituyéndose un litis consorte facultativo entre estos, por lo que, si no se demanda al causante de la mora habrá que negarse las pretensiones sin necesidad de realizar ninguna vinculación o pronunciamiento adicional al respecto62.
Ahora bien, en este punto, resulta oportuno señalar que con posterioridad fue expedida la Ley 2294 del 19 de mayo del 202344, la cual en su artículo 324 introdujo una modificación al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 201963, al señalar entre otras cosas que, para efectos de financiar el pago 62Cita original del texto: “43 Posición asumida por esta Corporación, al respecto ver: Sentencia del 21 de octubre de 2022, radicado: 63001333300520210007101, M.P: Luis Javier Rosero Villota;
Sentencia del 24 de noviembre de 2022, radicado: 63001-3333-006-2021-00071-01, M.P.: Alejandro Londoño Jaramillo; Sentencia del 09 de diciembre de 2022, radicado: 63001-33-33-002-2021-00236- 01, M.P.: Juan Carlos Botina Gómez”. 63 Cita original del texto: “45 «PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 17 de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, se facultaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serían administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas (…) Al respecto, debe precisarse que, es la Fiduprevisora S.A. como administradora del Fomag, la entidad encargada de asumir el pago de las sanciones por mora causadas con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, toda vez que como bien se señaló los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no podrán destinarse para el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa, entendiéndose que dentro de estas se encuentran aquellas que devienen de la sanción moratoria, al ser ésta una indemnización a que tiene derecho el trabajador cuando no se le pagan oportunamente los salarios y las prestaciones sociales al terminar el contrato de trabajo.
(…) En ese orden, se tiene que el acto administrativo se expidió dentro del término de ley, esto es, después de los quince (15) días hábiles contados al día siguiente de radicada la solicitud de reconocimiento, por lo que los términos transcurrieron así: (…) Ahora bien, se tiene que los 45 días hábiles, como plazo del que ya se habló, fenecieron el 22 de enero de 2020.
De otra parte, se observa que el dinero se puso a disposición de la demandante desde el 20 de marzo de 202054 en el banco BBVA, por lo que la docente solicitó el día 30 de marzo de 2022 el pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006, a la entidad demandada NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO55.
Huelga aclarar que, el derecho de petición aducido por la parte actora, está dirigido a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, sin que se advierta petición alguna frente a la entidad territorial. Por lo expuesto, se evidencia una mora en el pago de las cesantías parciales reclamadas por la docente entre el 23 de enero de 2020 y el 19 de marzo de 2020 (día anterior a aquél en que se realizó el pago de las cesantías), como lo señaló la a quo.
Ahora bien, la Ley 1955 de 2019 en su artículo 57 señala que las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y que su responsabilidad irá hasta la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías a la entidad Fiduciaria, entidad que a su vez es la responsable de pagar las cesantías; lo anterior conforme los términos expuestos por el Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 18 Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 de julio 18 de 2018 aplicable a este caso, como previamente se indicó. Así las cosas, se tiene que la Secretaría de Educación de la entidad territorial el mismo día en que fue notificado el acto administrativo, debió radicar o entregar la solicitud de pago a la entidad fiduciaria, es decir, el mismo tenía hasta el 15 de noviembre de 2019.
Advierte la Sala que, según consulta realizada respecto a la información de la radicación, el expediente fue recibido por la entidad fiduciaria el 27 de noviembre de 201964, empezándose a contar desde el día 28 de noviembre siguiente el término de los 45 días para el pago por parte de la fiduciaria, los cuales fenecerían el 03 de febrero de 2020.
No obstante, en la hoja de revisión57 de las cesantías firmada por por el revisor Alejandro Canaria Vargas del 24 de enero de 2020, se observa que el estado de la solicitud es NEGADA no procediendo el reconocimiento de la prestación, ante la falta de un requisito, por lo que considera esta Sala que dicha radicación de los documentos ante la FIDUPREVISORA fue de manera incompleta, lo que traería como consecuencia que se devolviera a la entidad territorial para su corrección, y remitir nuevamente el acto de reconocimiento de las cesantías una vez corregido el yerro.
Lo anterior permite, acreditar que la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, radicó en forma tardía la solicitud de pago de las cesantías ante la Fiduciaria., sin que se tenga una fecha cierta al respecto. Como corolario, el pago de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías resulta imputable a la Secretaria de Educación del Departamento del Quindío y/o en un eventual caso a la Fiduciaria La Previsora S.A. Respecto de la responsabilidad de la Secretaria de Educación del Departamento del Quindío y/o en un eventual caso a la Fiduciaria La Previsora S.A., deben realizarse algunas precisiones preliminares.
El artículo 161 del CPACA prescribe como requisito de procedibilidad, esto es, que requiere su acreditación para presentar la demanda, lo siguiente: (…) Como se observa, la norma prevé como requisito previo para demandar no sólo la solicitud que debe elevar el interesado ante la administración para que esta, a través de un acto expreso o presunto resolviera el asunto puesto a su consideración, sino que, además, implicaba la interposición de los recursos que de acuerdo con la Ley fueran obligatorios.
En consecuencia, como presupuestos necesarios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe existir: i) en primer lugar, una decisión de la administración sobre el derecho que posteriormente se debatirá ante la jurisdicción, es decir, el acto administrativo que creó, modificó o extinguió ese derecho, que se generó como consecuencia de la formulación de una petición por parte del interesado; y ii) en segundo lugar, si frente a esa decisión procede el recurso de apelación, este será entonces obligatorio y la parte demandante deberá acreditar, además, que se interpuso ese medio de impugnación antes de acudir a la vía judicial, al estar configurado por el legislador como un requisito de procedibilidad. 64 Cita original del texto “56 Expediente digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 012ContestaciónDemandaDptoQuin dio(.pdf) NroActua 10, pág. 19” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 19 En ese orden, no concuerda esta Sala con la posición asumida por el juzgado de instancia, en la medida que si bien la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío y/o en un eventual caso a la Fiduciaria La Previsora S.A., participan en el proceso de pago de las cesantías parciales y definitivas solicitadas por la docente, ello por si no la convierte en LITISCONSORTE NECESARIA que deba ser vinculado a el presente asunto de manera oficiosa, pues como se advirtió en el ítem 2.4 de esta providencia, la responsabilidad de las entidades que participan en el trámite del reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías es individual y divisible, constituyéndose un LITIS CONSORTE FACULTATIVO entre estos, por lo que, si no se demanda al causante de la mora habrá que negarse las pretensiones sin necesidad de realizar ninguna vinculación o pronunciamiento adicional al respecto.
En esas condiciones, los defectos de la demanda anotados, tienen virtud de configurar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva Secretaría de Educación del Departamento del Quindío y/o en un eventual caso a la Fiduciaria La Previsora S.A., razón a que no existe una reclamación previa, ni acto administrativo expreso o presunto, ni demanda en contra de la última, por lo que no posee relación sustancial con el conflicto que acá se discute y ello claramente genera la falta de legitimación en la causa por pasiva la que se declarará de oficio la excepción. Ahora, si bien, el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 dispuso que, en el caso de la sanción por mora, la responsabilidad frente al pago eventualmente estaría en cabeza del ente territorial cuando la demora en el pago del auxilio de cesantías provenga de una irregularidad de su parte (radicación de la solicitud de pago de cesantías ante la Fiduciaria administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por fuera de los términos de ley), ello no implica que esta última entidad pierda competencia frente al reconocimiento y pago oportuno de las cesantías, pues lo que implica es que tanto los entes territoriales y la Fiduciaria, podrían tener injerencia en el pago de la sanción moratoria, debiéndose acreditar el respectivo incumplimiento en cabeza de una de ellas.
Así mismo, se reitera que este Tribunal concluyó que, a la Nación – Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo se le puede atribuir la mora en el pago de las cesantías parciales o definitivas como se estableció en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y por lo tanto la mora le resulta imputable a la Secretaria de Educación Departamento del Quindío tal y como se expuso previamente, y a la Fiduciaria La Previsora S.A., entidades respecto de la cual se DECLARARÁN LAS EXCEPCIONES DE INEPTA DEMANDA y FALTA DE LEGITIMACIÓN LA CAUSA POR PASIVA como previamente se indicó, por consiguiente y dado que la responsabilidad es individual y divisible como se señaló previamente, no hay necesidad de analizar la responsabilidad de esta.
Finalmente huelga precisar que como ya se dio, el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023, en nada mutó la responsabilidad de los demás entes (el territorial y la fiduciaria administradora) y no se modificó la imposibilidad de que los recursos del fondo se destinaran al pago de la sanción. 50. De lo anterior se extraen tres aspectos: i) el despacho judicial que conoció en primera instancia del proceso ordinario era consciente de la postura jurisprudencial de su superior funcional respecto de la divisibilidad de la responsabilidad frente a la causación de la sanción moratoria entre las distintas entidades encargadas del reconocimiento, liquidación y pago del auxilio de cesantías docentes (Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidades territoriales y Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 20 Fiduprevisora S.A.); ii) la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, la cual es objeto de debate, se fundamentó en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Motivo por el cual determinó que el FOMAG no tenía la obligación de responder por ninguna mora. Esto debido a que también podía recaer en la Secretaría de Educación. Es decir que el proceso llevado a cabo es individual. Por tanto, se debía demandar a la entidad que causó la demora porque también es imputable. Es decir que, si se demanda a la incorrecta, se debían negar las pretensiones; y iii) el Tribunal accionado determinó que, antes de que se pudiera interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se debía presentar una reclamación administrativa formal a esa entidad causante del agravio.
Además, si contra esa decisión procede un recurso de apelación, será obligatorio y la parte demandante tendría que acreditar que interpuso ese recurso antes de acudir a la vía judicial. 51. Frente a la primera parte del problema jurídico, es oportuno manifestar que el Tribunal Administrativo del Quindío, al determinar la falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del Departamento del Quindío y la Fiduprevisora, así como la inepta demanda respecto del Departamento del Quindío dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en un exceso ritual manifiesto.
Esto bajo el argumento que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Armenia en aplicación del artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo saneó las actuaciones de la parte demandante, en procura de la efectividad del derecho sustancial frente a las formalidades. Motivo por el cual, buscó salvaguardar los derechos al debido proceso y seguridad jurídica de la parte actora y se vinculó a la Fiduprevisora S.A. para integrar la litis, dado que podía presentarse una condena a su cargo. 52.
En este sentido, no puede determinarse una inepta demanda cuando la parte demandante a lo largo del proceso respetó cada una de las etapas y el agotamiento de la actuación administrativa en sede administrativa. Tanto así que se allegó la reclamación por la sanción moratoria ante la Secretaría de Educación del Departamento el 30 de marzo de 2022, de acuerdo con el No. QUI2022ER002353, a través del sistema SAC65 la cual se dirige a las secretarías de Educación. A saber66. 65 Sistema de Atención al Ciudadano. 66 Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “Obra en certificado 5197EE762C51BA40 DDDD45019EF9AF0C FC2CA81A85BB4001 7134C548BAE67B2F, documento “003ANEXOS INES ADELAIDA CORTES CALZADA20221125_15554640.pd(. pdf) NroActua 2“, índice 11 de samai Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 21 53.
Con todo, al margen de que corresponda exclusivamente al juez natural definir el carácter o no necesario de la relación jurídica sustancial, a juicio de la Sala, esa consideración no impedía al Tribunal que decidiera de fondo el caso. Precisamente en este punto radica la vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante, pues el hecho de que ella no hubiera demandado a dicha sociedad no impedía su vinculación para efectos de verificar su eventual responsabilidad, ni afectaba el agotamiento de los recursos ante la administración. 54.
La vinculación oficiosa de la Fiduprevisora S.A. realizada por el Juzgado Séptimo Administrativo -en ejercicio de sus facultades de dirección y saneamiento (art. 207 CPACA)- integró válidamente el contradictorio y saneó cualquier eventual irregularidad. Desde ese momento, el proceso contaba con todos los sujetos necesarios para decidir de mérito la imputación de la mora y, por ende, el Tribunal ad quem estaba obligado a fallar con la convocatoria de esos sujetos procesales, valorando además la reclamación administrativa acreditada (rad.
SAC QUI2022ER002353). La discusión sobre si el litisconsorcio era necesario o facultativo no habilitaba al Tribunal para prescindir de partes ya vinculadas ni para eludir el estudio de fondo. 55. Pasar por alto esa integración y declarar falta de legitimación por pasiva e inepta demanda supuso un exceso ritual manifiesto: se privilegió un formalismo ya superado sobre la justicia material, contrariando el artículo 228 de la Constitución (prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal).
Con esa decisión, el Tribunal renunció al pronunciamiento de fondo que le correspondía -esto es, determinar si hubo mora y a quién imputarla- pese a tener el contradictorio completo y las pruebas en el expediente. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 22 56.
Ahora bien, respecto de la segunda parte del problema jurídico, el Tribunal accionado determinó que la parte demandante no cumplió con el requisito previo de agotamiento de la actuación administrativa antes de interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero la parte accionante allegó la prueba en la cual se determina que la reclamación fue radicada ante el Departamento del Quindío. Lo cual también demuestra que la pretensión en sede administrativa referida al pago de la sanción fue dirigida a ambas entidades responsables. 57.
Además, el vencimiento del término sin respuesta configuró el acto ficto (silencio administrativo negativo), esto es, una voluntad tácita de la Administración que, aun sin acto expreso, habilita su control judicial mediante el medio de nulidad y restablecimiento. Ese acto presunto satisface el presupuesto del acto demandable y, por ende, el requisito de procedibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa.
Incluso, el numeral 2 del artículo 161 del CPACA indica de manera expresa que “el silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto”, como ocurrió en esta oportunidad. Desconocer la existencia del acto ficto y exigir un acto expreso que la propia inactividad administrativa impidió, para luego rechazar por formalidades, constituye exceso ritual manifiesto: se sacrifica la justicia material y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal que impone el artículo 228 de la Constitución. 58.
De igual manera, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-003-2022-00622-00/01, no podía desconocerse que la demanda fue dirigida contra otras entidades frente a las cuales la accionante efectuó un señalamiento concreto de responsabilidad frente a la causación de la sanción moratoria y se trabó una relación jurídica procesal que exigía un pronunciamiento de fondo que dirimiera la controversia. 59.
En otras palabras, justamente en atención a la condición de litisconsorte facultativo que ostentaba, el hecho de que la Fiduprevisora S.A. hubiese sido vinculada al proceso -como lo entendió el Tribunal- no suponía que la discusión jurídica propuesta frente a las demás autoridades administrativas pudiese ser omitida, ni que las pretensiones contra ellas dirigidas debieran ser negadas de forma automática. 60.
La Sala observa que en el presente asunto se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en la medida en que el Tribunal accionado se aferró a un requisito estrictamente formal —falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío y Fiduprevisora S.A. así como la inepta demanda del Departamento del Quindío— para abstenerse de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre su eventual responsabilidad en el pago de la sanción moratoria.
Tal proceder desconoce que la Fiduprevisora S.A. había sido válidamente vinculada al proceso por el juez de primera instancia, se le corrió traslado, ejerció su derecho de defensa y apeló la decisión. En consecuencia, el apego desproporcionado a la ritualidad procesal derivó en una negativa injustificada de decidir sobre el fondo del litigio, lo cual constituye un exceso ritual que obstaculizó la eficacia del proceso y la Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 23 finalidad misma del recurso de apelación. Además de que la parte accionante si realizó la respectiva reclamación administrativa ante el ente departamental como requisito previo para demandar. 61.
Conjuntamente, la decisión adoptada por el Tribunal vulneró los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. En efecto, se impidió que el juez de segunda instancia examinara si la mora efectivamente se produjo y, de ser así, a qué entidad debía imputarse conforme a los plazos legales previstos en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
El Tribunal sacrificó la justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, al privilegiar un formalismo ya superado, en abierta contradicción con el artículo 228 de la Constitución Política, que exige a los jueces adoptar decisiones orientadas a la efectividad de los derechos sustanciales. 62. De igual forma, la Sala precisa que la vinculación de la Fiduprevisora S.A. fue realizada en virtud de las facultades de dirección y saneamiento del proceso otorgadas a los jueces por el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 42 del Código General del Proceso.
Dicha actuación no fue controvertida por las partes, y permitió que la Fiduprevisora ejerciera plenamente su derecho de defensa, incluso mediante la interposición del recurso de apelación. Bajo tales condiciones, no resultaba jurídicamente admisible que el Tribunal retrotrajera el proceso a una etapa ya concluida, junto con el desconocimiento del contradictorio válidamente surtido.
La segunda instancia estaba obligada, en consecuencia, a resolver de mérito la controversia relativa a la mora en el pago de las cesantías y su imputación a las entidades vinculadas. 63. En tal virtud, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Asimismo, dejará sin efectos la providencia del 20 de febrero de 2025, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y en su lugar se declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío y la Previsora, así como la inepta demanda del Departamento del Quindío identificado con el radicado 63001-3333-003-2022-00622-00/01.
En consecuencia, esta Sala ordenará a dicha Corporación que, dentro los treinta (30) días siguientes a la notificación, emita una nueva decisión en el que (i) tenga en cuenta como sujeto procesal y/o parte a la Fiduprevisora S.A; y (ii) analice las pruebas aportadas por la parte demandante relacionadas con la reclamación administrativa adelantada frente al Departamento del Quindío. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04451-01 Accionante: Inés Adelaida Cortés Calzada Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 24 III.
R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de agosto del 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia de la señora Inés Adelaida Cortés Calzada.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 20 de febrero de 2025, dictada por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Quindío, dentro del trámite identificado con el radicado núm. 63001-3333-003-2022-00622-01, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declararon probadas de oficio las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío y la Fiduciaria la Previsora S.A., así como la de inepta demanda respecto del Departamento del Quindío TERCERO: En consecuencia, ORDENAR al Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia y en ejercicio de su autonomía judicial, profiera un nuevo fallo en el que: (i) reconozca como sujeto procesal y/o parte a la Fiduciaria la Previsora S.A.; y (ii) analice las pruebas aportadas por la parte demandante relacionadas con la reclamación administrativa adelantada frente al Departamento del Quindío.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
QUINTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF