CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-011 Accionante: Mercedes Reyes Sánchez, Noe Neiza Molina, Zully Lorena Neiza Reyes y Leidy Viviana Neiza Reyes Accionados Vinculados:: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Acceso a la administración de justicia e igualdad Tutela contra providencia judicial, caducidad del medio de control de reparación directa Decisión: Sentencia de segunda instancia - confirma en sentido de negar Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por los accionantes contra el fallo del 20 de junio de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por los actores frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Mercedes Reyes Sánchez, Noe Neiza Molina, Zully Lorena y Leidy Viviana Neiza Reyes, quienes actúan a nombre propio, interpusieron el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados por el 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Alberto Montaña Plata.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 2 Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Por consiguiente, solicitaron: «1. Solicitamos respetuosamente se declaren vulnerados nuestros derechos constitucionales al Acceso al Servicio Público de Administración de Justicia, y nuestro derecho a la igualdad, en lo que respecta a que a nuestro caso se aplique, en igualdad de condiciones que a los demás usuarios del servicio público de administración de justicia, las consideraciones y la jurisprudencia contenida en la decisión del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., en decisión del diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2018- 00430- 01(2487-18) Actor: FERNANDO ALONSO PÁEZ JAIMES Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA, en la cual se determina que en el ámbito de un medio de control judicial ante lo contencioso administrativo, la interposición oportuna de la demanda suspende el término de caducidad de la acción, mientras dicho proceso judicial se encuentre en curso. 2.
Solicitamos respetuosamente que se ordene dejar sin efecto, las determinaciones tomadas por el Juzgado 11° Administrativo del Circuito de Cali, y la determinación tomada por el Tribunal Administrativo del Valle, las cuales erróneamente determinaron la caducidad de la acción, omitiendo tener en cuenta las consideraciones procesales prohijadas por el Honorable CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., en decisión del diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23- 33-000-2018-00430-01(2487-18) Actor: FERNANDO ALONSO PÁEZ JAIMES Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA, en la cual se sentó jurisprudencia pacífica respecto de la suspensión del término de caducidad. 3.
Solicitamos se emita una decisión de tutela integral, y se tutelen los demás derechos fundamentales constitucionales que resulte probada su vulneración.». Hechos3. Las accionantes relataron que el señor Eduardo Yesid Neiza Reyes (q. e. p. d.) falleció el 17 de diciembre de 2020. El 28 de febrero de 2023, por intermedio de apoderado judicial, radicaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), la cual, correspondió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali con radicado 76001-33-33-014- 2023-00059-00.
Mediante providencia del 25 de mayo de 2023, el juzgado inadmitió la demanda para que fuera corregida. Al no ser subsanada, por auto del 28 de septiembre de 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00002. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 3 2023, se dispuso su rechazo.
Dicha decisión fue notificada por estado el 29 de septiembre de 2023 y quedó ejecutoriada el 4 de octubre del mismo año. Indicaron que, ante la inadmisión y por decisión de su apoderado judicial, en lugar de subsanarla, el 4 de octubre de 2023 presentaron una nueva demanda de reparación directa, la cual, correspondió por reparto al Juzgado Once Administrativo de Cali, bajo el radicado núm. 76001-33-33-011-2023-00269-00.
A través de decisión del 14 de diciembre de 2023, dicha autoridad judicial rechazó la demanda al considerar que se configuró el fenómeno jurídico de caducidad. Asimismo, desestimó la tesis del apoderado según la cual, dicha figura jurídica no se aplicaba por haberse presentado la segunda demanda dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la primera, teniendo en cuenta que, la demanda inicial no fue admitida ni notificada, por lo que, no se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 94 del Código General del Proceso.
Inconformes con la decisión, interpusieron recurso de apelación, el cual, fue resuelto de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 12 de mayo de 2025. De otra parte, manifestaron que, la providencia objeto de tutela incurrió en defecto fáctico, toda vez que, el Tribunal no aplicó la decisión del 17 de octubre de 2019, emanada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso núm. 05001-23-33-000-2018-00430-01(2487-2018).
En defecto sustantivo, por omitir la providencia referenciada «[…] en lo que respecta a los efectos que tiene la interposición de una acción judicial, en relación con el fenómeno de la caducidad. Y así mismo, aplicó frente a la interposición de la demanda ante el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Cali, los efectos propios de un retiro de demanda, cuando lo que debía de haber aplicado es lo contemplado en la jurisprudencia […]» del 17 de octubre de 2019 proferida por esta Corporación. En decisión sin motivación, en el proveído cuestionado no se hizo referencia a lo alegado en el recurso de apelación, en el que se invocó lo contemplado por el Consejo de Estado en la decisión citada; «[…] de donde se colige que dichas decisiones no fueron proferidas con ajustamiento a la ley y a la jurisprudencia […]». aplicables al caso.
En desconocimiento del precedente, «[…] [l]as entidades judiciales accionadas, omitieron Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 4 por completo dar cumplimiento a los lineamientos del Honorable Consejo de Estado en lo que respecta a los distintos efectos que tiene el retiro de la demanda, con la interposición de la demanda […]».
Por no haber No se aplicó lo resulto en la decisión citada. En violación directa de la Constitución, «[…] [a]l ser el precedente judicial de obligatorio cumplimiento, se violó directamente la [C]onstitución [P]olítica[…]», al no haberse teniendo en cuenta por parte del Tribunal la decisión del 17 de octubre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 El Juzgado Once Administrativo de Cali4 se limitó a remitir el expediente ordinario núm. 76001-33-33-011-2023-00269-00/01, sin referirse a los hechos de la acción de tutela. 1.2.3 El Juzgado Catorce Administrativo de Cali5 indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la inconformidad de los actores se centra en el proceso núm. 76001-33-33-011-2023-00269-00/01. 1.2.4 El Ministerio de Justicia y del Derecho6 solicitó declarar improcedente la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, argumentando que el accionante pretende emplear la tutela como una tercera instancia para controvertir asuntos procesales ya resueltos en el trámite ordinario. 1.2.5 La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelario (USPEC)7 sostuvo que, la presente acción constitucional resulta improcedente, por cuanto de los hechos y los argumentos expuestos por los accionante, la misma pretende ser utilizada como una tercera instancia, para revivir un asunto que ya fue analizado tanto por el juzgado y el tribunal accionado. 1.2.6 El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)8 pidió declarar improcedente el amparo toda vez que, no se cumplió con el requisito de subsidiariedad.
Argumentó que, el accionante contaba el recurso de revisión como una alternativa antes de acudir al proceso constitucional. 4 Índice 9 del expediente de Samai de primera instancia. 5 Índice 14 del expediente de Samai de primera instancia. 6 Índice 10 del expediente de Samai de primera instancia. 7 Índice 11 del expediente de Samai de primera instancia. 8 Índice 12 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 5 1.2.7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.3 Providencia impugnada9.
Mediante fallo del 20 de junio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional. Señaló que, las accionantes se limitaron a reiterar los argumentos expuestos en el proceso ordinario, sin desarrollar de manera suficiente los defectos que afirmó en el escrito de tutela.
Por tal razón, la Sala concluyó que el propósito de la acción era utilizarla como una tercera instancia del proceso ordinario. 1.4 La impugnación10. Inconforme con la anterior decisión, las tutelantes la impugnaron, para cuyo propósito expusieron que en el fallo de primera instancia no se estudió ni decidió de fondo el asunto propuesto.
Sostuvieron que, la presentación de la primera demanda de reparación directa contra el INPEC y otros, tramitada ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali, suspendió el término de caducidad, por lo que, las decisiones del Juzgado Once Administrativo de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle que declararon la caducidad del medio de control desconocieron dicho efecto y vulneraron el derecho al acceso a la administración de justicia. Por último, precisaron que el rechazo de la demanda inicial no impedía radicar una nueva dentro de la ejecutoria del auto respectivo.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3211 del Decreto ley 2591 de 199112 y 2513 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201914 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta 9 Índice 20 del expediente de Samai de primera instancia. 10 Índice 24 del expediente de Samai de primera instancia. 11 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 12 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 13 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 14 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 6 Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que. se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine los demandantes piden dejar sin efectos los proveídos del (i) 14 de diciembre de 2023, mediante el cual, el Juzgado Once Administrativo de Cali, dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa que promovieron contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPC) (expediente 76001-33-33-011-2023-00269-00/01), por haber operado la caducidad; y del (ii) 12 de mayo de 2025, a través del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó esa determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia del 12 de mayo de 2025, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la del 14 de diciembre de 2023, decidió de manera definitiva el mencionado asunto contencioso-administrativo. 2.4 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de este mecanismo constitucional, examinar el eventual quebranto de los derechos fundamentales que pueda comportar el proveído del 12 de mayo de 2025, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmó la decisión del 14 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Once Administrativo de Cali, que rechazó la demanda de reparación directa, al encontrar configurado el fenómeno jurídico de la caducidad;
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 7 y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías constitucionales al acceso a la administración de justicia e igualdad invocados en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencia judicial.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que, una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó su carácter excepcional, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 8 Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 9 y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales15, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201216, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos17. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, por cuanto recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia e igualdad 15 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC- 429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194- 01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 17 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010- 00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 10 de los tutelantes; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores;
(iv) el requisito de inmediatez se satisface, en la medida en que, la providencia atacada fue notificada por estado el 16 de mayo de 2025 y la solicitud de amparo se presentó el 23 de mayo de 2025, es decir, dentro del término de los 6 meses; y (v) el proveído acusado no fue dictado en una acción de tutela. En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente, dado que, aunque los actores alegaron también el defecto fáctico, material o sustantivo, decisión sin motivación, y violación directa de la constitución, se advierte que, la inconformidad de los demandantes se centra en la omisión de criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que estudió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de reparación directa, por lo que, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial18, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6.1 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia19, y la segunda, hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin 18 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda”. 19 Sentencia T-360 de 2014: «En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 11 justificación suficiente, lo que lleva a concluir que, la providencia adolece de un defecto sustantivo20 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe21.
En el presente caso, los demandantes, sostienen que la decisión reprochada incurre en desconocimiento del precedente porque se «[…] omiti[ó] por completo dar cumplimiento a los lineamientos del Honorable Consejo de Estado en lo que respecta a los distintos efectos que tiene el retiro de la demanda, con la interposición de la demanda […]».
Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente caso, resulta oportuno anotar que, la caducidad es una figura jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que, se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo22. El literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa que la demanda de reparación directa debe presentarse, como regla general, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión que produjo el daño que se pretende indemnizar o desde su conocimiento, motivo por el cual, si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.
El tenor de la mencionada norma prevé: «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia». 20 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 21 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 22 Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23-31-000-2010-00214-01 (39360).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 12 Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 200923 señala que, cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 2220 de 202224, el cual, estipula que, la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta cuando concurra alguno de los presupuestos allí previstos.
Dicho precepto consagra: «Artículo 96. Suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3, El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.
PARÁGRAFO. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción». En virtud del citado mandato, una vez se configure alguna de esas situaciones, se reanuda el término para instaurar la demanda contencioso-administrativa de reparación directa, por lo que, esta debe incoarse antes que el período computable para la caducidad sume más de dos (2) años, plazo que está constituido por los lapsos comprendidos entre la fecha de la ocurrencia o conocimiento del daño antijurídico que se pretende resarcir y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma transcrita hasta la interposición del escrito inicial.
En el evento en que los dos (2) años que trata el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 6225 del Código de Régimen Político y Municipal, Ley 4ª de 1913. 23 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 24 «Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones». 25 «En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 13 Ahora bien, en el presente asunto se observa que la autoridad accionada, en la decisión judicial objeto de reproche, sostuvo lo siguiente: «Ahora bien, en principio, tal como lo consideró la Juez de primera instancia, el término de caducidad del presente medio de control, finalizaría el 18 de diciembre de 2022; pero el mismo se interrumpe por el trámite de la conciliación prejudicial, el cual se surte entre el 16 de diciembre de 2022 y el 28 de febrero de 2023, es decir, faltando dos (2) días para vencerse el término, que una vez reanudado, se alargaría hasta el 2 de marzo de 2023; sin embargo, la parte actora solo radica la demanda el día 3 de octubre de 2.023, cuando claramente ya el término procesal para interponer el medio de control estaba superado.
Valga precisar, que el hecho de haberse presentado de manera previa el medio de control y que esta haya sido rechazada por parte de esta jurisdicción (Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Cali) y presentado nuevamente dentro del término de ejecutoria, bajo ninguna circunstancia interrumpe el término referido; contrario a esto, tal como lo ha dispuesto el Consejo de Estado, la caducidad tiene un término único y si el actor interpuso inicialmente la demanda y esta culminó con un auto de rechazo, se entiende que agotó inicialmente dentro del término procesal la oportunidad de demandar, pero instaurarla nuevamente no revivirá el término de caducidad.
En efecto, dicha situación no está consagrada en la normatividad vigente y aplicable como excepción al cumplimiento del requisito de interponer la demanda dentro del término previsto en la norma, máxime cuando el objeto de la demanda es el mismo a la inicialmente interpuesta; razón por la cual es a todas luces desacertado afirmar que el término de caducidad para interponer el medio de control se suspendió con la presentación de la primera demanda, como erradamente pretende la parte actora sea considerado por esta Sala de Decisión. Tal estado de cosas impone deducir que, ha operado la caducidad frente a la pretensión que persigue la indemnización de los perjuicios derivados de la muerte del señor Eduard Yesid y, con base en todas estas consideraciones, se confirmará el auto de primera instancia que rechazó la demanda.».
En ese orden, para la Sala no son de recibo los argumentos de los demandantes según los cuales, el término de caducidad del medio de control de reparación directa se interrumpió con la presentación de una primera demanda -rechazada por no haber sido subsanada- y con la radicación de una nueva dentro del término de ejecutoria del auto que la rechazó. Este argumento, ya había sido expuesto por los accionantes en su recurso de apelación contra el auto del 14 de diciembre de 2023, mediante la cual, el Juzgado Once Administrativo de Cali dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa con radicado núm. 76001-33-33-011-2023-00269-00 por haber operado la caducidad, sin que, la acción de tutela comporte una instancia adicional para debatir temas que ya fueron zanjados por el juez natural.
En efecto, aunque la nueva demanda comporta el mismo trámite procesal, es independiente a la inicial. Por ello, como lo indicó el Tribunal y como lo prevé la ley la caducidad únicamente se interrumpe con la solicitud de conciliación extrajudicial, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 14 trámite que se surtió entre el 16 de diciembre de 2022 y el 28 de febrero de 2023.
Así las cosas, la demanda se presentó el 3 de octubre de 2023, cuando ya había fenecido le término para hacerlo, de manera tal que, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, máxime, si se tiene en cuenta que el fallecimiento del señor Eduardo Yesid Neiza Reyes (q. e. p. d.) ocurrió el 17 de diciembre de 2020. Por otra parte, aunque las tutelantes mencionaron como inobservada la providencia del 17 de octubre de 201926 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. Sobre el particular, se advierte que, el aludido proveído, que se aduce como desconocido, no es de unificación, por lo que carece de fuerza vinculante.
A demás, allí se hizo un estudio acerca de la caducidad a partir de un retiro de una demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De otro, lado en dicha decisión se confirmó la que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. Así las cosas, se concluye que, la providencia censurada no incurre en desconocimiento del precedente.
Finalmente, esta Sala reitera, su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para, en su lugar, negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala la confirmará, en el entendido que se negarán las pretensiones por no haberse incurrido en desconocimiento del precedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, 26 Expediente núm. 05001-23-33-000-2018-00430-01 (2487-2018), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03141-01 Demandantes: Mercedes Reyes Sánchez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 15 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 20 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el sentido de negar el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia e igualdad invocados por las tutelantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA