CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Demandante: ANDREA NATHALIA ROMERO FIGUEROA Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumple el requisito de inmediatez.
La Sala1 decide la acción de tutela presentada por las señoras Andrea Nathalia Romero Figueroa y María Patricia Tobón Yagarí contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 30 Administrativo de Medellín. I.
ANTECEDENTES 1.Demanda 1.1. Pretensiones El 6 de mayo de la presente anualidad, las señoras Andrea Nathalia Romero Figueroa y María Patricia Tobón Yagarí interpusieron acción de tutela contra el Juzgado 30 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al «patrimonio» y al buen nombre.
Formularon las siguientes pretensiones:
PRIMERO: AMPARAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de las suscritas.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al Juzgado Treinta Administrativo de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, inaplicar las sanciones impuestas a las suscritas, a través de auto fecha del 20 de junio de 2023, modificada en auto de fecha 23 de junio de 2023 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA TERCERA DE ORALIDAD, consistentes en multa de un (1) S.M.M.L.V., contra las suscritas. 1 Se advierte que, el 29 de mayo de 2024, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia TERCERO: Se ORDENE al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU-034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanción de multa, que la misma se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
QUINTO: CONMINAR al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 1.2.
Hechos En la demanda se narró que la señora Juanita Miranda Quintero interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -en adelante UARIV-, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales por no haberle entregado a la accionante una fecha, plazo o turno para el pago de la indemnización administrativo por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, reconocida mediante la Resolución 040102019-14335 del 14 de diciembre de 2019.
En sentencia del 26 de abril de 2023, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín amparó el derecho fundamental de petición y le ordenó a la UARIV que indicara a la accionante el periodo de tiempo o fecha cierta en la cual se le realizara el pago o entrega de la indemnización administrativa. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada la impugnó. Mediante sentencia del 31 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia adicionó el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de que le indicara el período de tiempo o fecha cierta en el cual se realizaría el pago o entrega de la indemnización administrativa, sin vulnerar el derecho a la igualdad frente a las demás personas que estén en las mismas condiciones. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Mediante providencia del 5 de junio de 2023, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín dio apertura al incidente de desacato en contra de la señora María Patricia Tobón Yagarí, como directora general de la UARIV y la señora Andrea Nathalia Romero Figueroa en calidad de directora de reparación de la UARIV.
La UARIV, mediante memorial del 6 de junio de 2023, comunicó que no era procedente la entrega de la indemnización reconocida a la señora Juanita Miranda Quintero por el resultado obtenido en el método técnico de priorización en el año 2022 y que el de la vigencia de 2023, sería aplicado en el mes de septiembre. Asimismo, puso de presente la imposibilidad de dar una fecha cierta, por cuanto debía respetar el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019.
A través de providencia del 20 de junio de 2023, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín sancionó a las accionantes con multa de 3 SMMLV. El 21 de junio siguiente, expuso que no era posible dar cumplimiento al fallo porque no cumplía con el puntaje mínimo requerido en el método técnico de priorización. En providencia del 23 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, modificó la decisión consultada y, en su lugar, redujo la sanción a 1 SMMLV.
El 26 de junio de la misma anualidad, la UARIV solicitó la inaplicación de la sanción y mediante auto del 28 de agosto de 2023, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación. Mediante memorial del 29 de enero de la presente anualidad, la UARIV solicitó la inaplicación de la sanción, para tal efecto, explicó que el 25 de agosto de 2023 se aplicó el método técnico de priorización y la señora Juanita Miranda Quintero obtuvo un puntaje de 24.66876 y el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria fue de 38.9898, de ahí que no resultaba posible indicar un periodo de tiempo o fecha cierta en la que se materialice la indemnización. Por auto del 29 de abril de 2024, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción al considerar que la respuesta de la UARIV no puede considerarse como de fondo, pues no se advierte una fecha cierta o un periodo en el cual se realizará el pago de la medida indemnizatoria «pues la misma deja en total incertidumbre lo solicitado por la peticionaria, constituyéndose en una 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia respuesta parcial e indeterminada que vulnera los derechos fundamentales de la actora».
Asimismo, previno a la UARIV para que se abstenga de presentar solicitudes de inaplicación cuando no se haya dado cabal cumplimiento a lo ordenado. A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, al desconocer el precedente la Corte Constitucional establecido en la sentencia SU-034 de 2018, que establece las pautas jurisprudenciales para que los jueces de tutela modulen el cumplimiento del fallo relacionado con el pago de la indemnización administrativa.
Sostuvo que también incurrió en defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio, puesto que no tuvieron en cuenta las explicaciones dadas por la UARIV en relación con el debido proceso administrativo y lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019, sobre el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las demás víctimas.
Expuso que se encuentra en imposibilidad material de cumplir el fallo de tutela, por cuanto no es presupuestalmente viable indemnizar a las 9.625.203 víctimas al mismo tiempo, teniendo en cuenta que la UARIV se encuentra en una «crisis presupuestal reconocida por la Corte Constitucional en el auto 206 del 28 de abril de 2017». 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.
Mediante auto del 10 de mayo de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y al titular del Juzgado 30 Administrativo de Medellín, como parte demandada, y a la señora Juanita Miranda Quintero. Asimismo, se negó la medida provisional solicitada. 2.2.
El Juzgado 30 Administrativo de Medellín indicó que la orden impartida en el fallo de tutela incumplido y por el cual se impuso la sanción no era que se aplicara el método técnico de priorización «el cual incluso podría extenderse en el tiempo por infinidad de años, sin que nunca las víctimas tengan certeza del momento en el cual podrían acceder a su indemnización, ni que se le entregue de forma inmediata la indemnización a la accionante», sino que, la orden consistió en que se informara 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia un periodo en el que podría entregársele la medida, lo cual es factible y realizable de pronosticar y organizar por parte de la entidad.
Asimismo, manifestó que las reglamentaciones, procedimientos administrativos o trámites impuestos al interior de la UARIV no están por encima de la ley ni de la Constitución, ni mucho menos de las órdenes emanadas por el poder judicial y el hecho de que existan procedimientos al interior de la entidad que dispongan sobre el procedimiento de priorización, no significa que se puedan oponer a negarse a cumplir las órdenes dadas por el juez de la república.
Por lo anterior, señaló que las accionantes han sido renuentes en comprender y acatar la orden contenida en el fallo de tutela y por esa razón se impusieron las sanciones establecidas en el Decreto 2591 de 1991. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En primer lugar, la Sala deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, en especial, el de inmediatez.
Solo en el evento de cumplirse, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 30 Administrativo de Medellín vulneraron o no los derechos fundamentales de las señoras Andrea Natalia Romero Figueroa y María Patricia Tobón Yagarí. 2. Análisis de la Sala 2.1.
De la acción de tutela contra providencias dictadas en el marco de otra acción de tutela, incluidas aquellas proferidas en el trámite del incidente de desacato La Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 del 1° de octubre 2015, unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela.
Al respecto, dijo lo siguiente: 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se (sic) de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.
De lo anterior, se pueden puntualizar las tres excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: 1. Contra la sentencia de tutela proferida por un juez, diferente a la Corte Constitucional, siempre y cuando se demuestre que la nueva tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 2.
Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3.
Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Sin embargo, para la Corte, en cualquiera de los anteriores escenarios, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Con respecto a la procedencia específica de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el trámite incidental de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación 034 del 3 de mayo de 2018, manifestó que: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. 2.2.
Requisitos generales de procedibilidad 2.2.1. De la inmediatez: la Sala considera que la solicitud de amparo presentada por las accionantes no cumple con el requisito de inmediatez, pues en el presente asunto se está cuestionando las providencias del 20 de junio de 2023, proferida por el Juzgado 30 Administrativo de Medellín, y del 23 de junio de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el grado jurisdiccional de consulta en la que se sancionó a la señoras Andrea Nathalia Romero Figueroa y María Patricia Tobón Yagarí. Se advierte que, mediante providencia del 28 de agosto de 2023, notificada en esa misma fecha, el Juzgado 30 Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción presentada por las accionantes. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia La Sala considera que la solicitud de amparo no se interpuso en un término razonable, pues desde que tuvo conocimiento de la providencia del 28 de agosto de 2023, que resolvió la solicitud de inaplicación de la sanción, la parte actora pudo acudir al juez constitucional con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales que considera vulnerados y no debió esperar hasta que la autoridad judicial accionada decidiera nuevamente sobre las solicitudes de inaplicación que presentó con posterioridad.
Así pues, la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que las accionantes, se encontraran en una situación especial que les impidiera ejercer la acción de tutela oportunamente, máxime si se tiene en cuenta que esta no requiere de formalidades para su presentación. Frente a los criterios valorativos de la inmediatez, debe advertirse que no está acreditado en el expediente: (i) que la accionante pertenezca a un grupo vulnerable y que en razón de esa situación les hubiese sido imposible acudir con antelación al juez de tutela, (ii) la existencia de especiales circunstancias que impidieran acudir al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) la vulnerabilidad económica, (v) la afectación de derechos de terceros y, por último, (vi) no se advierte diligencia en la presentación de la solicitud de amparo por parte de la accionante, ni que (vii) la presente acción de tutela represente una seria afectación a la seguridad jurídica.
Así las cosas, como la solicitud de amparo se radicó el 6 de mayo de 2024, y la providencia que resolvió la primer solicitud de inaplicación de la sanción se profirió el 28 de agosto de 2023, y se notificó en esa misma fecha, es claro que superó ampliamente el término de 6 meses que la jurisprudencia ha considerado como razonable para cuestionar providencias judiciales, por lo que, en esas condiciones, la Sala declarará improcedente el amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02225-00 Accionante: Andrea Nathalia Romero Figueroa y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por las señoras Andrea Nathalia Romero Figueroa y María Patricia Tobón Yagarí, por incumplimiento del requisito de inmediatez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF