CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Demandante: María Dolores de la Cruz Pacheco Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento del Magdalena y municipio de Remolino Tema: Omisión en el pago de cesantías anualizadas y su consecuente sanción moratoria Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag contra la sentencia de 5 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control1. La señora María Dolores de la Cruz Pacheco, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el departamento del Magdalena y el municipio de Remolino, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad (i) del «acto administrativo ficto o presunto negativo producto de la no respuesta a la reclamación administrativa presentada el 16 de abril de 2018 a La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […]» (sic); (ii) del «acto administrativo ficto o presunto producto de la no respuesta a la reclamación administrativa presentada el 12 de abril de 2018 al Departamento del Magdalena – Secretar[í]a de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» (sic); y (iii) del «acto administrativo ficto o presunto negativo producto de la no respuesta a la reclamación 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el índice 2 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros administrativa presentada el 13 de abril de 2018 a la Alcaldía del municipio de Remolino […]» (sic), por medio de los cuales se «[…] denegó […] la consignación de las Cesantías correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 inclusive […]; el reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías correspondientes a los años 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 inclusive y […] de la sanción moratoria […] por la no consignación del auxilio de cesantías de los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 en la fecha que establece la ley en el respetivo fondo de cesantía» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada «[…] que: (I) consignen las cesantías de los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 inclusive en el fondo respectivo, (II) […] paguen los intereses a las cesantías de los años 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 200[3] y (III) […] paguen la sanción moratoria contemplada en el conjunto normativo Ley 344 de 1996, […] por la no consignación del auxilio de cesantías de los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 en la fecha en que establece la ley en el respectivo fondo de cesantía[s]» (sic); lo anterior, junto con los ajustes de valor y los intereses moratorios.
Por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que «[…] fue nombrada docente municipal por la Alcaldía del Municipio de Remolino (Mag.) con el decreto 970505-5/9 de fecha 8 de mayo de 1997, posesionada el 8 de mayo de 1997, asumida por el Departamento del Magdalena […]» (sic). Afirma que solicitó del departamento del Magdalena, del municipio de Remolino y del Ministerio de Educación Nacional (el 12, 13 y 16 de abril de 2018, respectivamente), «[…] la consignación de las Cesantías correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 inclusive […]; el pago de los intereses a las cesantías correspondientes a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 inclusive y, el pago de la sanción moratoria contemplada en el conjunto normativo Ley 344 de 1996 […] por la no consignación del auxilio de cesantías de los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003 en la fecha en que establece la ley en el respectivo fondo de cesantía[s]» (sic), lo que le fue negado a través de los actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 13, 29, 53, 209 y 211 de la Constitución Política; 83, 138 y 192 del CPACA, 99 (numeral 3) de la Ley 50 de 1990; 13 de la Ley 344 de 1996, 1º del Decreto 1582 de 1998, 21 del Decreto 3 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros 1063 de 1991 y 20 (numeral 1) del Código de Procedimiento Civil.
Arguye que las cesantías de 1997 a 2003 no fueron consignadas de manera oportuna, pese a que debían ser depositadas antes del 15 de febrero siguiente a la finalización de cada período anual, máxime cuando «[…] las personas que se vincularen con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, sus cesantías deben consignarse a más tardar, hasta el día 14 de febrero del año siguiente al que fueron causadas, en el fondo administrador de cesantías en el presente caso al Fondo del Magisterio, no hacerlo se viola el Derecho a la igualdad y el Principio de Favorabilidad […]» (sic). 1.5 Contestaciones de la demanda: 1.5.1 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag.
A través de apoderada, se opuso a las súplicas del libelo introductorio y propone los medios exceptivos de legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad y prescripción. Asegura que «[…] la administración obró en estricto seguimiento de las normas legales vigentes, las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se encuentran reguladas por una norma de carácter especial y no es posible incluirle sanciones fuera de su ámbito normativo […]». 1.5.2 Departamento de Magdalena.
Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.5.3 Municipio de Remolino. A pesar de haber sido notificado en debida forma, guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6 Providencia apelada. El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 5 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] no queda duda que, en el convenio interadministrativo suscrito entre las entidades accionadas, se reconoció como pasivo prestacional, lo adeudado a la docente MARÍA DOLORES DE LA CRUZ PACHECO, correspondiente a las cesantías anualizadas de 1997, 1998, 1999 y 2000, suma dineraria que según las propias cláusulas del referido convenio debió trasladar el MUNICIPIO DE REMOLINO, desde el 16 de noviembre de 2000 (fecha de perfeccionamiento del convenio) y el 16 de noviembre de 2006 (plazo pactado para el pago de la quinta cuota), obligación que, se itera, no existe prueba o manifestación de la 4 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros cual se pueda inferir que no fue cumplida por el referido ente territorial.
Aunado a lo anterior, de conformidad con el reporte de cesantías registradas a favor de la mentada demandante […], se vislumbra que, no existe valor a cancelar por concepto de cesantías correspondiente a las anualidades de 1997 a 2002» (sic). Que «[…] se infiere que, el MUNICIPIO DE REMOLINO s[í] hizo el respectivo traslado de fondos, para cubrir el pago de las cesantías anuales de la demandante, corresponden a las anualidades de 1997 al 2000, considera esta Agencia Judicial, le corresponde al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, proceder a realizar el respectivo reporte de cesantías por dichos per[í]odos, tal como se dejó signado en el archivo adjunto al convenio interadministrativo […].
En iguales términos, al haberse plenamente acreditado que, la [accionante], se afilió al [aludido Fondo], en la calenda del 16 de febrero de 2000, no queda duda de que, es a esta entidad a quien le corresponde el pago de las cesantías anualizadas […] por los años de 2001 y 2002. Sin embargo, respecto de las cesantías anualizadas del año 2003, avizora la Sala que, si existe el respectivo reporte por parte del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, en virtud de lo cual, no existe lugar a ordenar reconocimiento alguno por dicho per[í]odo.
Aunado a ello, […], esta Corporación proferirá decisión en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA respecto del DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA […]» (sic para toda la cita). Argumenta que «[…] como quiera que por lo menos, a la interposición de la demanda sub examine, el vínculo laboral entre la señora MARÍA DOLORES DE LA CRUZ PACHECO y el DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA, se encontraba vigente, las cesantías tienen el carácter de imprescriptible y, por ende, la administración está en la obligación de reconocerlas.
Así las cosas, la Sala procederá a declarar no probada la excepción de PRESCRIPCIÓN, propuesta por la entidad accionada NACIÓN – MININSTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO […]» (sic). En lo atañedero a la sanción moratoria, estima que «[…] el hecho de que el convenio de concurrencia suscrito entre la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el MUNICIPIO DE REMOLINO, en data del 16 de noviembre de 2000, se haya reconocido como pasivo prestacional a dicha calenda, las 5 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros cesantías anualizadas correspondiente[s] a las anualidades de 1997 a 2000, en favor de la docente […], permite inferir que, el referido ente territorial encausado, no efectuó el traslado respectivo, al de cesantías de la ahora demandante, con anterioridad a su afiliación al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, situación bajo la cual, no queda duda de que el [mencionado municipio], incurrió en mora en la cancelación de dicha prestación, haciéndose acreedora de la sanción contenida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ello en el entendido de que, las mismas se debieron consignar, a más tardar, el 14 de febrero del año siguiente a su causación. En igual sentido, al encontrarse probado que, el [precitado Fondo] no ha efectuado reporte alguno por concepto de auxilio de cesantías en favor de la [actora], para las anualidades de 2001 y 2002, pese a que la […] docente se vinculó al fondo desde la anualidad de 2000, tampoco queda duda de que, dicha entidad ha incurrido en mora en la cancelación de dicha prestación […]» (sic).
Que «[…] resulta diamantina la inferencia de que, como quiera que la parte actora presentó reclamación administrativa […] solo hasta las calendas del 12, 13 y 16 de abril de 2018, […], esto es, cuando ya había superado en demasía los 3 años con que contaba la docente para solicitar el reconocimiento y pago de la referida sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las misma[s] ya se encuentran afectadas por el fenómeno jurídico de la prescripción» (sic).
Concluye que se «[…] emitirá ordenación en el sentido de ACCEDER PARCIALMENTE a las súplicas de la demanda, y en consecuencia ordenará al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a que reconozca y pague el auxilio de cesantías a que tiene derecho la docente […], para las anualidades de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002, con sus respectivos intereses de cesantías, sin embargo, declarará prescrita la sanción moratoria acaecida por su no pago oportuno, a más de denegar las demás súplicas de la demanda […]» (sic). 1.7 Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, por intermedio de apoderada, interpuso recurso de apelación (parcial), porque «[…] el juzgador no se refiere respecto al Municipio de Remolino entidad territorial que en el caso concreto por ser cesantías anualizadas le corresponde el pago de las mismas por ser causadas en las fechas solicitadas, es decir 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, y 2003. [Igualmente,] si bien es cierto que no declara probada la 6 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros excepción de prescripción respecto del auxilio de cesantías correspondiente a las anualidades 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, no especifica que quien debe cancelarlas es la entidad territorial por ser causadas bajo su afiliación y custodia» (sic).
Que tampoco «[…] tuvo en cuenta la normatividad aplicable al caso concreto, [ni] la fecha de vinculación de la docente la cual fue nombrada […] por la Alcaldía del Municipio de Remolino Magdalena con el decreto 970505-5/9 del 08 de mayo de 1997 posesionada el 08 de mayo de 1997 y fue afiliad[a] al Fondo Nacional de prestaciones sociales del Magisterio con posterioridad, por lo que la consignación del auxilio de cesantías e intereses de cesantías correspondiente a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 le correspondía al ente territorial (Municipio de Remolino Magdalena) y no al Fondo Nacional de prestaciones sociales del Magisterio como ordena erradamente el fallador» (sic).
Por tanto, solicita «[…] REVOCAR el fallo de primera instancia […], toda vez que [no tiene] la obligación del reconocimiento, liquidación y consignación de las cesantías e intereses de las cesantías como [s]e indicó líneas atrás. Como consecuencia de lo anterior, condene a la entidad territorial Municipio de Remolino Magdalena al pago de las cesantías de los años 1997, 1998, 1999, 2000 2001, 2002, 2003» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 12 de agosto de 2021 y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA2; pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación (parcial)3, 2 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse 7 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si resulta procedente la orden del a quo en cuanto dispuso que el reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías anualizadas de la demandante de 1997 a 2002, con sus respectivos intereses, corresponde al Fomag. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario4 y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Certificación elaborada por el municipio de Remolino el 30 de mayo de 2018, en la que se informa que la accionante prestó sus servicios como docente en la Escuela Mixta Antonio Nariño del corregimiento de San José de las Casitas, nombrada a través de Decreto 970505-5 de 5 de mayo de 1997, hasta 2002. b) Certificado expedido por la secretaría de educación del Magdalena el 4 de febrero de 2021, que da cuenta de que la actora «se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, mediante convenio Interadministrativo celebrado entre NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACI[Ó]N NACIONAL MINISTERIO DE HACIENDA Y CR[É]DITO P[Ú]BLICO Y EL MUNICIPIO DE REMOLINO DEL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA, con tipo de vinculación MUNICIPAL RECURSOS PROPIOS, con régimen de cesantías ANUALIDAD, a partir del 16/11/2000 [y] que hasta la fecha a la docente no se le han liquidado, reconocido o pagado las cesantías e intereses correspondientes a los años 1997 al 2002, teniendo en cuenta que no hemos recibido reportes de años anteriores al año 2.002, por parte del Municipio de Remolino – Magdalena, los cuales son de su competencia» (sic). c) Constancia emanada del precitado departamento el 2 de febrero de 2021, según la cual «revisados los archivos que se llevan en esta Secretar[í]a de Educaci[ó]n, no se encontró pago alguno de cesantías parciales o definitivas» (sic) a la docente. d) Convenio interadministrativo celebrado entre la Nación – Ministerios de solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 4 Documentos adjuntados en el índice 2 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 8 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público y el municipio de Remolino, relacionado con la afiliación o incorporación de los docentes departamentales, distritales, municipales y de establecimientos públicos oficiales, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en desarrollo de la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995, en el que se incluye, entre otros, a la demandante, el cual tuvo como objeto: a) Garantizar la afiliación o incorporación de 35 docentes financiados con recursos propios del Municipio, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de los docentes nuevos que la entidad territorial vincule a su planta de personal de conformidad con lo establecido en el Estatuto Docente, teniendo en cuenta que éstos no tienen pasivo prestacional por concepto de cesantías o pensiones b) Determinar el pasivo prestacional por docente, existente a cargo del Municipio, el cual será parte integral del presente convenio […] […] El Municipio efectuará el pago de la suma de $75.193.751.53 por concepto del pasivo prestacional de los docentes a que hacen alusión el presente convenio.
Esta deuda se cancelará en un plazo no superior a cuatro años, en cinco (5) cuotas iguales y sucesivas, pagadera la primera de ellas dentro de los treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha de corte para el cálculo del pasivo prestacional […] […] el Municipio se obliga a pagar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el valor que corresponda a la diferencia entre las sumas aportadas por concepto del cálculo actuarial por docente y las que resulten de las revisiones de que trata el literal anterior, valor que será cancelado en un plazo no superior a 1 año, contado a partir de la fecha en que se revisa el cálculo actuarial. […] De conformidad con lo previsto en el decreto 2370 de 1997, los docentes objeto del presente convenio se entienden afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, una vez perfeccionado el presente convenio y la entidad territorial haya pagado por lo menos la quinta parte del pasivo prestacional […] El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio únicamente responderá por el pago correspondiente al tiempo por el que efectivamente se recibieron cotizaciones para el pago de las prestaciones.
La responsabilidad por lo no cotizado por el Municipio será exclusivamente de éste, en la proporción de lo dejado de cotizar. El Municipio se compromete a […] reportar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio anualmente y dentro de los veinte 9 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros (20) primeros días calendario del mes de enero de cada año el valor de liquidación de cesantías anuales, causadas a favor de los docentes y discriminadas por cada uno de ellos. […] el incumplimiento total o parcial de las obligaciones que se establecen en este convenio, dará lugar a la suspensión del mismo, mientras esta situación persista las prestaciones económicas y los servicios m[é]dico asistenciales a que tienen derecho los docentes, estarán a cargo del Municipio, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil y penal por el incumplimiento de lo aquí previsto. […] el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tendrá las siguientes obligaciones: a) reconocer y pagar a través de la Entidad Fiduciaria contratada para administrar los recursos del Fondo, las prestaciones económicas establecidas en la Ley 91 de 1989 y el régimen prestacional aplicable a los docentes objeto del presente convenio, que se causen, previo el cumplimiento de los requisitos que permitan su exigibilidad y en todo caso con sujeción a lo dispuesto en el presente convenio […] Las sentencias judiciales que se profieran por actos, omisiones o hechos de las entidades territoriales con respecto a los docentes objeto de este convenio, serán asumidas por el municipio. […] Este convenio tendrá una duración de 10 años contados a partir del perfeccionamiento del mismo y se prorrogará automáticamente por un término igual, mientras no existan disposiciones posteriores que modifiquen los términos de este convenio. […] con la firma del presente convenio el Municipio autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a girar directamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y con cargo a su participación en los ingresos corrientes de la Nación, los montos que correspondan a los aportes de ley a que está obligado como patrono para previsión social y cesantías señalados en el artículo 8º.
Numerales 3 y 4 de la Ley 91 de 1.989. […] se entenderá perfeccionado a partir de la fecha en la cual sea firmado por la última de las partes intervinientes en este convenio. Para este efecto deberá colocarse expresamente la fecha en que cada una de las partes suscribe el presente documento [sic para toda la cita]. e) Constancia emitida por el Fomag el 2 de febrero de 2021, en la que se indica: […] revisados los extractos de reportes de cesantías hasta el año de 1.989, enviados por el FONDO NACIONAL DEL AHORRO y los reportes enviados a los PLANTELES NACIONALES O FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES, a partir del 1.990, al Docente 10 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros relacionado a continuación le corresponde la siguiente liquidación de Cesantías e intereses sobre las Cesantías.
Fecha de corte: 30/12/2019 Vinculación: MUNICIPAL Fecha de ingreso: 8/05/1997 Fte. Recursos: RECURSOS PROPIOS […] Nombre del Docente: MAR[Í]A DOLORES DE LA CRUZ PACHECO […] AÑO VR. CESANT[Í]A 2003 683.112 2004 774.629 2005 832.267 2006 843.450 2007 882.444 2008 952.544 2009 1.030.800 2010 1.052.807 2011 1.621.862 2012 1.702.390 2013 1.830.132 2014 1.867.069 2015 2.015.974 2016 2.215.116 2017 2.412.009 2018 3.921.670 2019 3.441.918 TOTAL CESANT[Í]AS E INTERESES ACUMULADOS 28.080.193 […] TOTAL CESANT[Í]AS: 28.080.193 [sic para toda la cita] f) Mediante memoriales de 12, 13 y 16 de abril de 2018, la actora formuló ante el departamento del Magdalena, el municipio de Remolino y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su orden, peticiones con el propósito de que le fuera reconocido el auxilio de las cesantías de 1997 a 2003, los intereses y la sanción moratoria por su falta de pago oportuno. 11 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros g) El departamento del Magdalena, a través de oficio de 11 de febrero de 2019, negó la reclamación relacionada en la letra anterior, porque «[…] es responsabilidad del Municipio de Remolino – Magdalena por ser anteriores al año en que el Departamento se responsabilizó de la Educación de ese Municipio y a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En consecuencia, la obligación del Departamento del Magdalena surge a partir del año 2003 […]» (sic). De las pruebas relacionadas, se colige que (i) la demandante laboró, como docente, desde el 5 de mayo de 1997 hasta el 2002 en el municipio de Remolino, y fue afiliada al Fomag el 16 de noviembre de 2000; (ii) mediante escritos de 12, 13 y 16 de abril de 2018, formuló ante el departamento del Magdalena, el municipio de Remolino y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su orden, peticiones con el propósito de que le fuera reconocido el auxilio de las cesantías de 1997 a 2003, los intereses y la sanción moratoria por su falta de pago oportuno; y (iii) el mencionado municipio y el Ministerio de Educación Nacional guardaron silencio frente a la anterior reclamación, mientras que el departamento del Magdalena la negó por cuanto «[…] es responsabilidad del Municipio de Remolino – Magdalena por ser anteriores al año en que el Departamento se responsabilizó de la Educación de ese Municipio y a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […]» (sic).
Asimismo, se halla acreditado que en el convenio interadministrativo, suscrito entre la Nación – Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público y el municipio de Remolino, se estableció que debía garantizarse la afiliación de 35 docentes, entre ellos, la accionante, financiados con recursos propios del municipio, al Fomag, y que aquel debía efectuar el pago por concepto del pasivo prestacional de dicho personal en un plazo no mayor a los 4 años siguientes contados a partir de la fecha de corte para el cálculo de dicho pasivo.
De igual modo, se estipuló que la incorporación de los maestros al aludido Fondo se tendría como tal, una vez perfeccionado el convenio y la entidad territorial haya sufragado por lo menos la quinta parte del pasivo en mención; que el Fomag respondería únicamente por el pago correspondiente al tiempo por el que se recibieron cotizaciones para el pago de las prestaciones y que en caso de incumplimiento total o parcial de lo pactado, sería el municipio el que asumiría esa carga.
Igualmente, se tiene que en el precitado convenio se reconoció, como pasivo prestacional, lo adeudado a la actora por concepto de auxilio de cesantías de 12 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros 1997 a 20005, monto que debió ser girado por el municipio de Remolino al Fomag desde la fecha de perfeccionamiento del convenio, para que este último procediera con el pago de tal prestación. Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la actora ha prestado sus servicios al Estado como docente oficial a partir del 5 de mayo de 1997 y goza del régimen de cesantías anualizadas.
Ahora bien, en el escrito de alzada, el Fomag afirma que al que le corresponde el pago del auxilio de las cesantías adeudadas a la actora es al municipio de Remolino, porque «[…] la fecha de vinculación de la docente la cual fue nombrada […] por la Alcaldía del Municipio de Remolino Magdalena con el decreto 970505-5/9 del 08 de mayo de 1997 posesionada el 08 de mayo de 1997 y fue afiliad[a] al Fondo Nacional de prestaciones sociales del Magisterio con posterioridad, por lo que la consignación del auxilio de cesantías e intereses de cesantías correspondiente a los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 le correspondía al ente territorial […]» (sic).
Al respecto, cabe precisar que el auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo»6, que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes oficiales se benefician del reconocimiento del auxilio de cesantías de acuerdo con los parámetros establecidos por el artículo 15 (numeral 3) de la Ley 91 de 1989, norma que distingue entre los que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas con pago de intereses y sin retroactividad, así: 3.
Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario 5 De acuerdo con el cuadro anexo en el convenio interadministrativo. 6 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 4 de octubre de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. De igual modo, el artículo 4º de la aludida Ley 91 de 1989 estableció que el Fomag es el encargado de atender las prestaciones sociales del personal docente, de la siguiente manera: El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2°, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.
Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente ley, quienes quedan eximidos del requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.
El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. En paralelo, correspondía a cada entidad territorial el reconocimiento de las cesantías del personal docente no afiliado al Fomag, situación que en términos del artículo 7 del Decreto 196 de 1995, la hacía responsable del pago de las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y municipales causadas antes de su incorporación al Fondo.
Más adelante, el Decreto 3752 de 2003 dispuso que los docentes del servicio público educativo vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberían ser afiliados al Fondo 14 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, norma a partir de la cual el reconocimiento y pago de las cesantías estuvo concentrado en este último, así: Artículo 1º.
Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.
Parágrafo 1º. La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.
Parágrafo 2°. Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional [subrayas de la Sala] Artículo 2°. Prestaciones sociales causadas. Se entiende por causación de prestaciones el cumplimiento de los requisitos legales que determinan su exigibilidad.
Las prestaciones sociales de los docentes causadas con anterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones estarán a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes. Las prestaciones sociales que se causen con posterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serán reconocidas de conformidad con lo que establezca la Ley y se pagarán por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Sin perjuicio de lo anterior, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que se causen a favor de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se limitará al período de cotizaciones que haya efectivamente recibido el Fondo y al valor del pasivo actuarial que le haya sido efectivamente cancelado. 15 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros En los términos de la normativa citada en precedencia, los entes territoriales están obligados a afiliar a los docentes vinculados a su planta de personal al Fomag, incluso si se trata de nombramientos provisionales, so pena de responder por la totalidad de las correspondientes prestaciones sociales, incluidas las cesantías.
En el asunto sub examine, al que le corresponde el pago del auxilio de las cesantías anualizadas de la actora de 1997 a 2000, con sus respectivos intereses, es al Fomag, por cuanto el municipio de Remolino se obligó a girar la respectiva suma por pasivo prestacional de los 35 docentes de que trata el convenio interadministrativo que celebró con la Nación – Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que el Fondo sufragara, en el caso de la accionante, la referida prestación, pues si bien es cierto que el ente territorial tenía dicha carga antes del perfeccionamiento del convenio, también lo es que, de acuerdo con lo pactado en este, el Fondo asumió esa responsabilidad, siempre y cuando el municipio cumpliera lo acordado.
Sobre este último aspecto, se advierte que el cumplimiento del aludido convenio por parte del municipio accionado no fue objeto de contradicción por el Fomag, en consecuencia, la Sala tiene por hecho cierto que el traslado del dinero atañedero al pasivo prestacional de los docentes se efectuó, razón por la que se colige que el Fondo es el que debe sufragar el auxilio de las cesantías que aquí se reclama.
Por otra parte, en lo concerniente a las cesantías de 2001 y 2002, al establecerse que la docente se afilió al Fomag desde el 16 de noviembre de 2000, con fundamento en la normativa que precede, el ente encargado de realizar el pago del auxilio deprecado también es dicho Fondo, como lo concluyó el a quo. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 16 Expediente 47001-23-33-000-2018-00420-01 (1051-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otros FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 5 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Dolores de la Cruz Pacheco contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), el departamento del Magdalena y el municipio de Remolino, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS