Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: GERMÁN DARÍO BEDOYA RESTREPO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA - SALA TRANSITORIA Referencia: INCIDENTE DE DESACATO - Auto que niega apertura de incidente.
Auto interlocutorio Al entrar a resolver la solicitud de incidente de desacato promovido por el actor por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela de 13 de agosto de 2020, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado, el Despacho advierte lo siguiente: I.
ANTECEDENTES 1. El señor Germán Darío Bedoya Restrepo, actuando a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 31 de octubre de 2019, proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-31-031-2008-00072- 01. 2.
Esta Sección, mediante sentencia de 11 de junio de 2020, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que en la decisión cuestionada no se habría incurrido en los defectos alegados. 3. La anterior decisión fue revocada en segunda instancia por la Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación2 que, a través de sentencia de 13 de agosto de 2020, dispuso lo siguiente: «[…] Primero: Revocar la sentencia de tutela del 11 de junio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se negó el amparo solicitado y, en su lugar, amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Germán Darío Bedoya Restrepo, cuya protección solicitó a través de la acción de tutela 1 En adelante Tribunal. 2 En adelante Sección Segunda. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: Germán Darío Bedoya Restrepo instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.
Segundo: Dejar sin efectos la providencia del 31 de octubre de 2019 proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenar a la referida corporación que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia judicial, dicte una nueva decisión, en la cual resuelva el fondo del asunto, de conformidad con lo aquí expuesto […]». 4.
Para tal efecto la Sección Segunda ordenó al Tribunal emitir una nueva decisión, bajo los siguientes lineamientos: “[…] Ciertamente, se encuentra que, en el presente caso, el solicitante del amparo ejerció su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, al promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y los jueces a cargo del proceso en primera instancia impartieron el trámite correspondiente, esto es, admitieron la demanda, lo que supone el cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud, decretaron pruebas y corrieron el traslado para que las partes presentaran los alegatos de conclusión. Sin embargo, al momento de resolver el asunto, de manera intempestiva y abrupta, declararon probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de inclusión en la pretensión de nulidad de uno de los actos administrativos que definió la situación jurídica particular.
En esos términos, la Subsección observa que la supuesta irregularidad procesal que impedía un pronunciamiento de fondo debió advertirse en la etapa de admisión de la demanda, pues, se repite, es en esa instancia donde el juez debe analizar el cumplimiento o no de los requisitos procesales para demandar, determinar la existencia de vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar los fallos inhibitorios.
En segundo lugar, se avizora que desde el momento en que se presentó la demanda (21 de noviembre de 2006) hasta la fecha en que se expidió la sentencia de segunda instancia (31 de octubre de 2019) transcurrieron más de doce años, lo cual hace mucho más gravosa la situación del aquí accionante no sólo porque debió esperar dicho lapso para la solución de su controversia, sino que, adicionalmente, después de tantos años no logró obtener una decisión de fondo que definiera la situación jurídica planteada.
Así las cosas, el Tribunal accionado, al declararse inhibido para conocer de fondo la acción, luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental de la tutela judicial efectiva e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues se abstuvo de emitir una decisión de fondo, a pesar de que podía estudiar el asunto bajo una interpretación más favorable de los supuestos fácticos y jurídicos, pues de las pretensiones de la demanda ordinaria y del estudio de los documentos aportados por el señor Bedoya Restrepo enlistados en el acápite de pruebas resultaba diáfana la existencia de la Resolución 2803 de 2006, mediante la cual se atendió desfavorablemente la solicitud de reliquidación laboral incoada por el aquí accionante. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: Germán Darío Bedoya Restrepo De esta manera, es claro que aun cuando el accionante no requirió individualmente la nulidad del acto administrativo referenciado, aquel sí fue enunciado en las pretensiones y obraba en el expediente, de manera que la autoridad judicial tenía pleno conocimiento de su contenido.
Incluso, se itera que el Juzgado Administrativo del Circuito de Turbo (autoridad judicial que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio) pudo advertir dicha falencia y ordenar su corrección desde el inicio del proceso, pero no lo hizo así, por lo que no es posible que después de transcurridos tantos años se le traslade al usuario de la justicia la carga de soportar una posición contraria a la que el mismo Juzgado asumió con la admisión de la demanda.
Finalmente, se aclara que no resulta necesario agotar el estudio de los demás defectos invocados por el accionante, ante la prosperidad de uno de aquellos, pues, como quedó expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y, con ello, vulneró el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del accionante […]”.
II. EL INCIDENTE DE DESACATO 5. El actor mediante escritos de 2 y 3 de agosto de 2023, allegados a la Secretaría General de esta Corporación, solicitó lo siguiente: […] mediante el presente escrito me dirijo a usted para SOLICITARLE se continúe con el trámite del procedimiento establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, en contra de COLPENSIONES [sic].
Lo anterior por cuanto no se ha dado cumplimiento a la orden impartida por el Despacho […]. 6. En atención a tales solicitudes, este Despacho mediante autos de 8 y 23 de agosto del presente año, requirió al Tribunal para que informara respecto del cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de 13 de agosto de 2020, proferido por la Sección Segunda. 7.
El doctor Javier Alfonso Argote Royero, en su condición de Magistrado del Tribunal, rindió un informe en el que puso de relieve que la orden contenida en el fallo de tutela de 13 de agosto de 2020, había sido cumplida, por lo que solicitó declarar su cumplimiento. 8. Como sustento de lo anterior, expuso lo siguiente: “[…] Mediante la presente me permito remitir la constancia de envío de la sentencia que dio cumplimiento al fallo de tutela dictado el 13 de agosto de 2020 dentro del proceso con radicado N° 05001333103120080007201 - demandante Germán Darío Bedoya Restrepo vs. Rama Judicial.
Por otra parte, se deja constancia que el proceso de nulidad y restablecimiento que tuvo conocimiento el Despacho hizo parte de una medida de descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, razón por la cual las labores de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: Germán Darío Bedoya Restrepo notificación y demás correspondieron a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Se informa que dicho fallo fue proferido el 31 de agosto de 2020 por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, reemplazando así el fallo proferido el 31 de octubre de 2019 […]”. III. CONSIDERACIONES 9. La Sala Unitaria advierte que estando en trámite el presente incidente, el Magistrado Javier Alfonso Argote Royero del Tribunal, rindió un informe el pasado 8 de septiembre de 20233, en el que allegó copia de la sentencia de 31 de agosto de 2020, dictada en reemplazo de la sentencia de 31 de octubre de 2019.
En las consideraciones de la citada providencia se expuso lo siguiente: “[…] Este Tribunal asumió competencia para conocer de este proceso en virtud de lo ordenado en el Acuerdo PCSJA20-11482 del 30 de enero de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, y en consecuencia, decide NUEVAMENTE la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, en cumplimiento de lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 13 de agosto de 2020, proferida dentro de la acción de tutela promovida por el señor Germán Darío Bedoya Restrepo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. […] De acuerdo con lo expresado anteriormente y a fin de dar una solución al presente asunto se tiene que los problemas jurídicos consisten en determinar: (i) si se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados: Resoluciones N° 2803 de 20 de febrero de 2006 y 2343 del 30 de junio de 2006, expedidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia -Chocó, por medio de las cuales se negaron las diferencias salariales reclamadas;
(i) si como consecuencia de esa declaratoria de nulidad, a título de restablecimiento del derecho, se debe condenar a la entidad demandada a reconocerle al demandante Germán Darío Bedoya Restrepo, a).- La bonificación de actividad judicial creada mediante el decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005 modificada por el decreto 3382 del 23de septiembre de 2005, con carácter salarial para todos los efectos legales y al reajuste de la totalidad de las prestaciones sociales causadas desde el 1o de enero de 2005, así como al reajuste de los aportes pagados a las entidades que administran el sistema de seguridad social; b) a que se le reconozca y pague con carácter salarial la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4a de 1992, y como consecuencia, se le reajusten la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que he venido devengándola, así como los aportes al sistema de seguridad social. 3 Visible en el índice 19 del expediente del expediente digital identificado con el número único de radicación. 11001-03-15- 000-2020-01858-02, contenido en el aplicativo SAMAI. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: Germán Darío Bedoya Restrepo […] De tal manera, que la bonificación por actividad judicial no tiene naturaleza salarial, como lo pretende el demandante, iterando que así se consagró expresamente en el artículo 1o del Decreto 3131 de 2005; sino que se trata de una suma adicional a la asignación básica, por lo tanto no hay duda que lo consignado por la parte demandada en los actos administrativos acusados, al negarle los derechos laborales reclamados por el actor al precisar "que el hecho de que la Bonificación de Actividad Judicial no constituya factor salarial para los Jueces, no está violando el Derecho Fundamental del Trabajo, por el contrario lo está fomentando y lo está estimulando pues les está otorgando un beneficio económico a quienes ejercen con eficiencia y buen rendimiento la gestión judicial", no desconoció ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones legales y constitucionales citadas en la demanda, lo cual impone desestimar los cargos que formuló el demandante contra la sentencia de primera instancia. De acuerdo con lo anterior, los actos administrativos acusados proferidos por la entidad demandada, están ajustados con el régimen aplicable al actor y con la normativa que regula la bonificación por actividad judicial en el tiempo en que el demandante ha fungido como juez, razón por la cual no se accederá a la nulidad deprecada.
Tampoco puede decirse que la postura asumida por la entidad demandada a negarle los derechos reclamados por el demandante, violó la aplicación del principio de favorabilidad, porque tal como lo tiene sentado la jurisprudencia del Consejo de Estado, "esta Sala encuentra que no resulta aplicable tal principio como se advirtió, puesto que no existen diversas fuentes normativas que resulten aplicables al caso del actor, sino que por el contrario, solo es uno el régimen que definió su derecho a la pensión, y una norma la que durante su situación de servicio reguló lo relacionado con la bonificación por actividad judicial percibida "( )* Esta Sala ha venido reiterando en distintos pronunciamientos, que el legislador tiene la facultad constitucional de delimitar el marco en el que el gobierno nacional ha de establecer le régimen salarial y prestacional de los servidores del estado, atributo que es un desarrollo del principio democrático, siempre y cuando se emitan dentro de las específicas competencias funcionales que el constituyente consagró a cada una de las ramas del poder público; sin que lo anterior signifique que se desconozca que los tratados internacionales, convenios de la OIT y/o normas internacionales del trabajo que se incorporen al bloque de constitucionalidad, no hagan parte del ordenamiento interno o que no deban ser aplicados por las autoridades nacionales. […] En efecto, es claro para la Sala que el artículo 14 de la ley 4a de 1992, le quitó expresamente el carácter de salarial a la prima especial de servicios que allí se consagra.
Lo anterior fue reafirmado por la Corte Constitucional al declarar exequible la frase "sin carácter salarial" del artículo décimo cuarto de la ley 4a de 1992. Esto es, que la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, no tiene carácter de factor salarial a efectos de la liquidación y pago de las prestaciones sociales y sólo tendrán el carácter de salarial para efectos de determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza, postura que debe seguirse en el sub lite, en virtud del necesario respeto a los principios de legalidad y seguridad jurídica. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: Germán Darío Bedoya Restrepo De tal manera, no podía la entidad demandada ordenar la reliquidación de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, dándole carácter salarial, como lo pretende el demandante, porque es evidente que de conformidad con la supra citada normativa - que creó la prestación laboral allí consagrada -prima especial de servicios- le quitó expresamente el carácter de salarial, lo cual fue reafirmado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-279 de junio 24 de 1996 - al declarar exequible la frase "sin carácter salarial" del artículo décimo cuarto de la ley 4 de 1992.
De tal manera, que siguiendo el derrotero anterior, se tiene que los actos administrativos, proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en los que supuestamente no se accedió a la reliquidación y pago retroactivo de los derechos laborales reclamados por la parte actora, más concretamente a lo concerniente a la prima especial de servicios como factor salarial, se ajustan a la ley, porque es diáfano, que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la ley 4a de 1992, no tienen carácter salarial y al no ser factor salarial, este rubro no puede ser sumado ni excluido para establecer la base sobre la cual se le van a liquidar las prestaciones sociales del aquí demandante, en especial las cesantías, porque al no tener la prima especial de servicios carácter salarial, no tienen incidencia o son inocuas para liquidar las prestaciones sociales reclamadas y por lo tanto, las pretensiones deben ser desestimatorias […]”. 10.
Como se puede apreciar, el Tribunal estudió de fondo los cargos formulados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Germán Darío Bedoya Restrepo y concluyó que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, porque los actos administrativos demandados, -esto es, las resoluciones núm. 2803 de 20 de febrero y 2343 de 30 de junio de 2006, expedidas, respectivamente, por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia y Chocó y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-, no incurrieron en las causales de nulidad alegadas por la parte accionante. 11.
En criterio del Despacho, el fallo dictado por el Tribunal cumple con lo ordenado en la sentencia de tutela de 13 de agosto de 2020, dictada por la Sección Segunda, debido a que la instrucción establecida por ella estaba dirigida a que la decisión de reemplazo estudiara de fondo los cargos de nulidad propuestos por el actor. Cabe señalar que la orden dada en la sentencia de 13 de agosto de 2020, iba dirigida a que el Tribunal dictara una nueva decisión en la que se realizara un estudio de fondo respecto de los cargos alegados por el actor en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin perjuicio de que se llegara a una conclusión adversa a las pretensiones del actor, pues en dicha providencia se dispuso solamente “[…] dicte una nueva decisión, en la que resuelva el fondo del asunto, de conformidad con lo aquí expuesto […]”. 12.
Ese orden de ideas, para el Despacho no es dable abrir el incidente de desacato de la referencia contra los magistrados del Tribunal, comoquiera que 7 Radicación: 11001-03-15-000-2020-01858-02 Accionante: Germán Darío Bedoya Restrepo cumplieron con la orden dispuesta en el fallo de tutela de 13 de agosto de 2020. 13.
Por otro lado, y en cuanto a la notificación del fallo de reemplazo, el Despacho advierte que corresponde llevar a cabo el trámite de notificación de la sentencia que puso fin al proceso a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. Lo anterior, por cuanto le correspondió el conocimiento del proceso ordinario en segunda instancia y, en virtud de las medidas de descongestión adoptadas a través del Acuerdo núm. PCSJA19-11369 de 28 de agosto de 2019, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sólo para dictar la sentencia de segunda instancia. 14.
Precisado lo anterior y comoquiera que no se advierte en los distintos sistemas de información de la Rama Judicial que se hubiese notificado el fallo de reemplazo, se dispondrá INSTAR a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, para que, en caso de no haberlo hecho, notifique la sentencia de 31 de agosto de 2020, proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO ABRIR INCIDENTE DE DESACATO y, en su lugar, DECLARAR CUMPLIDA la sentencia de 13 de agosto de 2020, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: INSTAR a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia para que, en caso de no haberlo hecho, notifique la sentencia de 31 de agosto de 2020, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ORDENAR el archivo del presente trámite incidental y efectuar las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E) P:(15)