CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Referencia: Acción de tutela Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LOS ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 23 de abril de 2026, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES La señora MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR, actuando a través 1 En adelante Sección Quinta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO CUARENTA Y OCHO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ2 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “C”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA3, al haber proferido, respectivamente, las providencias de 18 de marzo y 15 de octubre de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021- 00191-00.
I.2.- Hechos Manifestó que prestó sus servicios como trabajadora oficial en el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES4, en el que laboró desde el 7 de julio de 1975 hasta el 30 de diciembre de 2001. Señaló que el ISS mediante Resolución núm. 00040 de 29 de enero de 2002, le reconoció una pensión de jubilación consagrada en una 2 En adelante Juzgado. 3 En adelante Tribunal. 4 En adelante ISS. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convención colectiva a partir del 31 de diciembre de 2001.
Aseguró que se vinculó a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DISTRITO DE BOGOTÁ5 como docente oficial en el área de matemáticas y física, desde el 28 de enero de 2000 hasta el 18 de abril de 2022, período en el que fue afiliada al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO6 y percibió una contraprestación económica en compatibilidad con la pensión reconocida por el ISS.
Mencionó que pidió al DISTRITO el reconocimiento de la pensión de jubilación bajo el régimen establecido en la Ley 91 de 1989, solicitud que fue denegada mediante resolución núm. 6076 de 3 de noviembre de 2020. Arguyó que inconforme con esa decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante resolución núm. 1023 de 3 de marzo de 2021, que confirmó la decisión recurrida.
Aseveró que, en consecuencia, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue identificado con el número 5 En adelante Distrito. 6 En adelante Fomag. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co único de radicación 2021-00191-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, a través de sentencia de 18 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó al FOMAG reconocer y pagar a su favor la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes al sistema pensional durante el último año de servicios.
Refirió que inconforme con lo anterior, al igual que el FOMAG, interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 15 de octubre de 2025, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo o material, al inaplicar la regla de la compatibilidad de las prestaciones de los docentes afiliados al fondo del magisterio con las pensiones de jubilación. Mencionó que la interpretación que se efectuó en su situación particular es ilegal, por cuanto la restricción que se le impuso no se encuentra expresamente contemplada en el ordenamiento jurídico. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que “[…] como las pensiones son prestaciones económicas a cargo de Fondo del Magisterio, ellas están amparadas con la compatibilidad que se consagra en la norma, sin importar la entidad que reconoció la otra prestación al docente afiliado al Fondo del Magisterio, ni la naturaleza de los recursos […]”.
I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] Que se amparen y protejan los derechos fundamentales de mi mandante al proceso, consecuentemente al acceso a la administración de justicia al trabajo y a la seguridad social para que se dejen si efectos los fallos objeto de esta acción; se ordene proferir una nueva sentencia conforme a la ley y los lineamientos de la providencia que desate ésta tutela y se le ordene al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reconozca y pague a mi mandante su pensión ordinaria de jubilación, causada por los tiempos que ella laboró al servicio de la docente oficial afiliada a dicho Fondo del Magisterio, en compatibilidad con la pensión de vejez que el ISS empleador le reconoció por sus servicios como trabajadora oficial en dicho Instituto […]”.
(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que las pretensiones de la actora no tienen vocación de prosperidad, por cuanto lo que se pretende es 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reabrir una discusión sobre aspectos de interpretación normativa o del debate probatorio, desdibujando la naturaleza subsidiaria y residual del mecanismo constitucional.
I.5.2.- El JUZGADO se limitó a remitir el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto. I.5.3.- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL7 - FOMAG solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no se aportaron medios probatorios que dieran cuenta de la eventual transgresión de los derechos fundamentales invocados por la actora.
Además, consideró que no goza de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha desplegado acción u omisión alguna que pueda derivar en la configuración de una vía de hecho judicial. I.5.4.- El DISTRITO adujo que no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados en la presente solicitud de amparo, por lo 7 En adelante Ministerio. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que solicitó ser desvinculado.
I.5.5.- LA FIDUPREVISORA S.A., a pesar de ser notificada en debida forma, guardó silencio. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN QUINTA, mediante sentencia de 23 de abril de 2026, denegó las solicitudes de desvinculación presentadas por el DISTRITO y el MINISTERIO - FOMAG. Asimismo, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, comoquiera que la parte actora pretende reabrir la discusión jurídica que ya fue resuelta por el juez natural del asunto, por lo que no le correspondería al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional al respecto.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN QUINTA, manifestando su desacuerdo, pues, a su juicio, la presente 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional ya que en el asunto no se pretende crear una tercera instancia, sino procurar el respeto de sus garantías constitucionales por la inaplicación de las normas constitucionales y legales relacionadas con la compatibilidad de las pensiones de los docentes afiliados al fondo del magisterio.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 18 de marzo y 15 de octubre de 2025, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00191-01.
A las citadas providencias la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social, por 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto, a su juicio, incurrieron en defecto sustantivo o material, al inaplicar la regla de la compatibilidad de las prestaciones de los docentes afiliados al fondo del magisterio con las pensiones de jubilación. Mencionó que la interpretación que se efectuó en su situación particular es ilegal, por cuanto la restricción que se le impuso no se encuentra expresamente contemplada en el ordenamiento jurídico.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 23 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, manifestando su desacuerdo e indicó que la solicitud de amparo sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional, ya que en el asunto no se pretende crear una tercera instancia, sino procurar el respeto de sus garantías constitucionales por la inaplicación de las normas constitucionales y legales relacionadas con la compatibilidad de las pensiones de los docentes afiliados al fondo del magisterio. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es del caso advertir que aun cuando en la acción de tutela se solicita dejar sin efecto tanto la providencia de 18 de marzo de 2025 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 15 de octubre del mismo año por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la sentencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos alegados.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional8, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».9 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser 8 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 2012- 02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14]. [11] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la parte actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la parte actora se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial interpretó indebidamente la normativa relacionada con la compatibilidad del régimen especial de las pensiones de los docentes afiliados al fondo del magisterio y las pensiones de jubilación del régimen ordinario.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL de forma admisible, así: “[…] Problema jurídico 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
El sub lite se contrae a establecer si la demandante en calidad de docente oficial, tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión de jubilación de forma simultánea con la pensión de vejez reconocida por el ISS mediante Resolución 00040 del 29 de enero de 2002, que en la actualidad percibe, o si, por el contrario, los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a derecho. […] Caso concreto 86.
Del recaudo probatorio reseñado se infiere que mediante Resolución 00040 de fecha 29 de enero de 2002 el Instituto de Seguros Sociales, como patrono, reconoció a la señora Myriam Teresa González Tovar una pensión de jubilación por sus servicios prestados como Auxiliar de Servicios Asistenciales Grado 12, conforme al artículo 95 de la convención colectiva de trabajo, en cuantía de $1.226.386, a partir del 31 de diciembre de 2001, previendo en el mencionado acto que esta pensión es incompatible con otra asignación que provenga del Tesoro Público, cualquiera sea la denominación que se adopte para el pago de la contraprestación del servicio, conforme lo dispuesto por la Constitución Política, artículo 128, Ley 151 de 1959, artículo 40 del Decreto Reglamentario 1848 de 1977 artículo 77 y Decreto 1042/1978 artículo 32, salvo las excepciones que contemplen la Constitución y la Ley. 87.
También se encuentra acreditado dentro del expediente, que la señora González Tovar laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá como docente oficial a partir del 28 de enero de 2000, tal como consta en el acta de posesión al cargo de docente No. 275, hasta la fecha, atendiendo a lo cual solicita el reconocimiento de pensión de jubilación docente conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1985. 88.
Frente a la presunta incompatibilidad entre las pensiones bajo estudio, por las características del régimen al que accedió, en tanto la pensión reconocida a la demandante por el Instituto de Seguro Social como Auxiliar de Servicios Asistenciales Grado 12, al ser reconocida después de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 bajo el régimen de prima media con prestación definida, debe señalarse que es el Estado quien garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados en este régimen, por lo que estas pensiones, en parte, son subsidiadas por el Estado, como se explicó en precedencia de manera general. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.
En este escenario, teniendo en cuenta que tanto la pensión reconocida por el Instituto de Seguro Social a través de la Resolución 00040 de fecha 29 de enero de 2002, como la reclamada ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Bogotá, y pretendida en el presente proceso se financian con recursos públicos, y ambas son subsidiadas por el Estado, de manera nítida se puede evidenciar que estas dos pensiones son de naturaleza pública y en tal condición, se configura la prohibición establecida en el artículo 128 constitucional, en cuanto prohíbe percibir más de una asignación que provenga del tesoro público. 90.
Como se analizó líneas atrás, en el régimen de prima media con prestación definida, se constituye un fondo común de naturaleza pública con los aportes hechos bajo el principio de la solidaridad que impregna todo el sistema pensional al punto que, dado el permanente subsidio del Estado, los aportes actuales financian las pensiones de quienes van cumpliendo los requisitos para pensionarse.
Y aún los ponderados estudios arrojan resultados claros en los que puede verse que, estos aportes y sus rendimientos son insuficientes, por lo que el presupuesto general de la Nación entra a subsidiar parte de estas pensiones. De ello deviene la inconfundible naturaleza pública de los recursos con que se financian las pensiones del régimen de prima media, y las anteriores pensiones de naturaleza pública regidas por las Ley 33 de 1985 y Decreto Ley 3135 de 1968 y sus decretos reglamentarios, a las cuales pertenecen tanto la que la demandante devenga del ISS, como la que pretende se le reconozca por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Bogotá. 91.
Así, en las pensiones de naturaleza pública incorporadas al régimen de prima media y las propias reconocidas bajo este régimen de prima media con prestación definida, no puede afirmarse que la pensión se financia estrictamente con sus aportes y los patronales derivados de una relación laboral, sino que, ineludiblemente, se financia con recursos de subsidios del Estado, por la propia naturaleza de la pensión, concebida así en el ordenamiento. 92.
En virtud de lo anterior, tal y como lo señaló la Juez de Primera Instancia, se debe tener en cuenta la clase de entidad pública que fue el Instituto de Seguro Social, toda vez que fue creado como un establecimiento público36, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales; 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co así mismo la Secretaría de Educación de Educación Distrital (SED) entidad donde labora la demandante, es un organismo del Sector Central, que forma parte de la administración de la Alcaldía Mayor de Bogotá, siendo esta una entidad pública y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio que es una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital (Fiduciaria la Previsora S.A.), de ahí que se configura la incompatibilidad pensional que impide que la demandante reciba las dos pensiones de forma simultánea, circunstancia por la que procedería la denegación de las pretensiones de la demanda. 93.
Es importante señalar que no le asiste razón al apoderado de la demandante al señalar que la prohibición de la norma frente a recibir una doble “asignación” que provenga del tesoro público hace referencia a un sinónimo de pensión ya que en su sentir se encuentra relacionado de manera directa con la prohibición de desempeñar más de un empleo; recuérdese que, desde antes la Constitución Política de 1886 se estableció la prohibición general de que las personas tengan una doble asignación, llámese remuneración, sueldo, honorarios o mesada pensional, para evitar un doble beneficio económico por el mismo tiempo de servicio al Estado y normas anteriores a esa disposición, como los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 expresamente establecieron la incompatibilidad entre pensiones de jubilación, invalidez y vejez. 94.
De otro lado, no deja de ver esta Sala que la demandante cumplió los requisitos para ser beneficiaria de dos pensiones que resultan incompatibles entre sí, frente a lo cual podrá optar, de conformidad con los artículos 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969, por la que le sea más favorable a sus intereses económicos. 95.
Por las razones que se han expuesto, se revocará la sentencia proferida en primera instancia en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda para en su lugar negarlas, sin perjuicio de advertir que tanto el ISS hoy Colpensiones y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, garantizarán la continuidad del recibo de la pensión que la demandante conforme a su elección determine le es más favorable […]”.
(Destacado pertenece al texto). 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL realizó un análisis exhaustivo de las pruebas obrantes en el expediente, de las cuales concluyó que en el asunto se encontraba probada la incompatibilidad pensional lo que impedía a la actora acceder a dos prestaciones de esa naturaleza de forma simultánea.
Corolario de lo anterior y con base en los elementos de juicio allegados al expediente, la autoridad judicial accionada aseguró que en efecto la actora cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de las prestaciones que resultan incompatibles entre sí, frente a lo cual podría optar por la pensión que le resulte más favorable, esto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que la actora alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Situación distinta es que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02156-01 Actora: MYRIAM TERESA GONZÁLEZ TOVAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de mayo de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.