CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 13001-23-33-000-2020-00502-01 Nº Interno: 4847-2023 (Expediente digital) Demandante: Pedro Ordosgoitia Reyes Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias Proceso: Ejecutivo Tema: Apelación auto interlocutorio – Rechaza demanda- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante contra el auto de 26 de agosto de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual rechazó la demanda ejecutiva al no haber sido subsanada conforme se indicó en el auto de 30 de junio del mismo año.
ANTECEDENTES El señor Pedro Ordosgoitia Reyes, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, pretendiendo se libre mandamiento ejecutivo de pago contra la entidad accionada, producto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 7 de noviembre de 2000 en el expediente de nulidad y restablecimiento No. 13001-23-31-1998-00148-05/S-2003-00986-00, en la cual se condenó a la ejecutada al pago de unas sumas dinerarias y; de la sentencia proferida por la Sala 8 Especial de Decisión del Consejo de Estado de 9 de abril de 2015, que resolvió un recurso extraordinario de súplica presentado por el actor.
Indica se debe librar mandamiento de pago por los siguientes valores: $1.075.707.887 por valor del capital comprendido desde el 26 de junio de 2016 al 29 de febrero de 2020 y, el que se cause hasta que se efectué el pago total. $1.128.504.864 por concepto de intereses moratorios, a una tasa del 28.59% efectivo anual, sobre un capital de $1.075'707.887.00, desde el 26 de junio de 2016, hasta el 29 de febrero de 2020, y los que se causen hasta que se efectué el pago total. $53.476.799 por concepto de intereses moratorios a una tasa del 28.59% efectivo anual, sobre 64 días desde el 25 de abril de 2016, hasta el día 28 de junio de 2016, fecha en que realizo pago parcial la demandada por valor de $1.052 140.582.00 Mcte (…)”.
Mediante auto de 30 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar inadmitió la demanda ejecutiva por encontrar las siguientes deficiencias: (i) ausencia de la constancia de conciliación extrajudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012; (ii) no acreditó la obligación de enviar copia de la demanda y de sus anexos de manera simultáneamente por medio electrónico a la parte demandada y, (iii) indebida presentación del poder al no mencionar el mismo correo electrónico que tiene registrado en el Registro Nacional de Abogados, conforme con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 2213 de 2022.
El 14 de julio de 2022, el apoderado judicial del señor Pedro Arturo Ordosgoitia Reyes presentó escrito de subsanación de la demanda; sin embargo, de su lectura se evidencia su inconformidad con el auto inadmisorio, pues refiere que la sentencia base de ejecución proviene de un fallo expedido por el Consejo de Estado en una Sala Especial de Decisión que contiene una obligación clara, expresa y exigible, por tanto, la conciliación de que trata la Ley 1151 de 2012 fue objeto de examen de constitucionalidad y en la Sentencia 830-13 se concluyó que dicho requisito no opera en los procesos ejecutivos.
Además, aduce que sí envío la demanda al Distrito de Cartagena de Indias y puede evidenciarse en el anexo allegado el 6 de julio de 2020. Finalmente, refiere que en el acápite de notificaciones de la demanda se relacionaron los correos electrónicos del ejecutante y su apoderado, que es el mismo que reposa en el Registro Nacional de Abogados, con todo, allegó un nuevo poder subsanando la deficiencia. 1.1 La providencia recurrida Mediante auto de 26 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda ejecutiva, al considerar que: “(…) Revisado el escrito de subsanación presentado por el accionante, se tiene que el mismo debía ir dirigido a corregir específicamente tres defectos, tal y como se ha mencionado en apartes anteriores;
(i) allegar constancia de conciliación extrajudicial, (ii) adjuntar constancia de comunicación previa al Distrito de Cartagena y (iii) enviar con destino al presente proceso poder con las especificaciones exigidas por el Decreto 806 de 2020. Ahora bien, teniendo claridad sobre lo anterior, y realizada una revisión al escrito de subsanación se tiene que el demandante más allá de subsanar las falencias manifestadas por el ponente en el auto de 30 de junio de 2022, más bien lo que hizo fue un reparo frente a la decisión referenciada, por lo que en un principio podría la Sala considerar, que se trata de un recurso de reposición, sin embargo, debido a que el mismo no fue presentado dentro de los tres días siguiente a la notificación del proveído no es dable realizar la adecuación de la que trata el artículo 318 del Código General del Proceso, por ello, tal solicitud deberá resolverse como subsanación. En principio, con referencia al requisito de procedibilidad, consistente en la conciliación prejudicial, dentro del escrito de subsanación el actor se limitó a realizar reparo frente a dicha solicitud, manifestando que la conciliación prejudicial no opera frente a procesos ejecutivos, por lo cual, no anexó dicho documento.
En segundo lugar, en lo concerniente a la falta de comunicación previa, alega haber cumplido con dicha obligación, adjunta para tal fin, pantallazo de correo electrónico que acredita dicho envío por medio de dato electrónico, dirigido al correo alcaldia@cartagenabolivar.gov.co, por lo cual, respecto a este defecto se puede concluir que se encuentra debidamente subsanado.
Por último, relación al defecto consistente en allegar poder, y que el mismo atienda los parámetros establecidos por el Decreto 806 de 2020, concluye la Corporación que igualmente se encuentra subsanado, pues revisado el correo electrónico indicado por el apoderado, el mismo coincide con el registrado dentro del Registro Nacional de Abogado.
Siendo así, no desconoce la Sala que el accionante subsanó dos de los tres defectos manifestados por medio del auto de fecha 30 de junio de 2022, sin embargo, la sola falta de acreditación de la constancia de conciliación prejudicial ayuda a concluir que la parte actora no cumplió con la carga impuesta por en el auto ya referenciado, por lo que se concluye que no subsanó en debida forma la totalidad de los defectos manifestados por medio de auto que antecede (…)”. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, argumentando: “(…) No compartimos la decisión atacada, puesto que no se trata de una obligación nueva impuesta a la demandada Cartagena de Indias, ya que ésta, efectuó un abono parcial al demandante, y adicionalmente se cruzaron varias comunicaciones en procura de obtener el pago directo del remanente, en donde en sana lógica debe interpretarse del conocimiento de la existencia y obligatoriedad de dar cumplimiento a una sentencia judicial ejecutoriada, y que, debido a este incumplimiento se generó como consecuencia el inicio del proceso ejecutivo, teniendo como título base de ejecución, sentencia judicial ejecutoriada dentro de proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, ya que se infiere declarada fracasada la vía conciliatoria.
(…) Ahora bien, en cuanto al requisito de procedibilidad de dar cumplimiento a la Conciliación Prejudicial; El CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCION PRIMERA. CONSEJERO PONENTE: DOCTOR GUILLERMO VARGAS AYALA, 18 de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00412-01, dice: REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD - EXCEPCIONES AL CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO.
Actualmente existen las siguientes excepciones a la regla general de cumplimiento del requisito de procedibilidad en la jurisdicción de lo contencioso administrativo relacionado con la acreditación de haber solicitado previamente a la presentación de la demanda, la conciliación ante el Ministerio Público: a.) Cuando el asunto es de carácter tributario. b) Cuando se adelante un proceso ejecutivo. c.) Para acudir a tribunales de arbitramento a resolver asuntos de carácter contractual en aplicación del artículo 121 de la ley 446 de 1998. d) Cuando el demandante solicite medidas cautelares de carácter patrimonial. e) cuando una entidad pública funja como demandante".
(Negrilla fuera de texto). -En conclusión: no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. - En el Código General del Proceso, se menciona expresamente que no es necesario agotar la conciliación prejudicial, en procesos ejecutivos, de restitución de inmueble arrendado, y para procesos declarativos divisorios, de expropiación, y aquellos en donde se demande o sea obligatoria la citación a personas indeterminadas (…)”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, modificados por los artículos 20, 25, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 4º del artículo 321 del CGP, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si el señor Pedro Ordosgoitia Reyes para presentar la demanda ejecutiva contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, le resultaba de obligatorio cumplimiento agotar la conciliación prejudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1151 de 2012. 2.3 Caso concreto La primero que prevé la Sala es que el artículo 2 de la Ley 768 de 2002 “por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”, establece: “(…) Artículo 2°.
Régimen aplicable. Los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial autorizado por la propia Carta Política, en virtud del cual sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano. En todo caso las disposiciones de carácter especial prevalecerán sobre las de carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los otros entes territoriales; pero en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriales previstas en la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios (…)”.
Ahora bien, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, prevé: “(…) Artículo 47. La conciliación prejudicial. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios.
La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente.
El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda.
Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito.
PARÁGRAFO 1 o. Cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo. En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento.
PARÁGRAFO 2 o. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del presupuesto.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte en letra cursiva CONDICIONALMENTE exequible> Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso.
Se seguirá el procedimiento establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará con el respectivo proceso ejecutivo. Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora.
Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente.
No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación correspondiente.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C- 533 de 2013 analizó la constitucionalidad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de procesos ejecutivos contra municipios. Indicó: “(…) 8.1. Tal como se indicó previamente, en la sentencia C-160 de 1999, la Corte decidió que una norma legal que establece la conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral, de forma general, sin distinciones y precisiones necesarias para asegurar los derechos fundamentales, en especial, el derecho de acceso a la justicia, es inconstitucional.[54] Concretamente, se estableció que ello era así, a propósito de los procesos laborales ejecutivos.
Para la Corte " [ ] la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política."[55] Esta posición jurisprudencial ha sido reiterada en varias ocasiones, en especial en la sentencia C-893 de 2001,[56] en la cual se decidió que "sí es inconstitucional la norma que consagra la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en asuntos laborales"; indicó que una regla legal de ese estilo "[ ] quebranta abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación como requisito previo a la presentación de la demanda.". 8.2.
En tal medida, la restricción al derecho laboral que supone la exigencia de la conciliación como un requisito de procedibilidad de la acción ejecutiva, es una medida legislativa irrazonable constitucionalmente, en tanto se vale de un medio prohibido. Esto es, si bien el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 busca fines que no sólo son legítimos constitucionalmente, sino que además son imperiosos, el medio por el cual optó el legislador está prohibido constitucionalmente, como lo ha señalado la jurisprudencia. En tanto el artículo 53 de la Constitución contempla el derecho a 'la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales', la jurisprudencia constitucional ha indicado que una norma que desconozca abiertamente esta restricción, vulnera un mandato expreso de la Constitución. (…) 8.4.
Adicionalmente la Sala Plena de la Corte considera que la imposición del requisito procesal de la conciliación prejudicial en materia de procesos ejecutivos laborales que se adelante en contra de un municipio constituye una violación a la especial protección que brinda el principio de igualdad a los trabajadores. 8.4.1. El artículo 53 establece los principios que han de regir la ley laboral en el estado social de derecho.
Entre otros, además del respeto al derecho constitucional a irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, se contempla expresamente el principio de igualdad de oportunidades a los trabajadores. En tal medida, se torna categórica la protección que ha dado la Constitución, la ley y la jurisprudencia a sus derechos, impidiendo que se les imponga el requisito procesal de la conciliación prejudicial, especialmente si se hace mediante normas vagas y ambiguas o altamente indeterminadas, y sin fijar parámetros básicos como, por ejemplo, la imposibilidad de conciliar derechos laborales mínimos o de exigirla especialmente para procesos ejecutivos. 8.4.2.
Pero en cualquier caso, no existe en el proceso defensa alguna de por qué no se viola el derecho a la igual protección de los trabajadores bajo la Constitución, al establecer desde las propias reglas que regulan los derechos procesales, un trato diferente entre los trabajadores municipales y el resto de trabajadores. Por qué las reglas del proceso ejecutivo para reclamar derechos laborales han de ser unas para los trabajadores de las entidades territoriales y otras para el resto de los trabajadores.
En especial, qué justificaría el trato diferente entre trabajadores del sector público en cuanto a las reglas de acceso a la justicia. A diferencia de lo que ocurre con las acreencias en general, las deudas laborales están sometidas a una condición específica, señalada en la Constitución Política y que ha de ser cumplida por el legislador: las protecciones que se den a los trabajadores deben ser respetuosas del principio de igualdad.
La Corte tampoco advierte prima facie, razón alguna que permitiera una distinción de trato que sólo se podría justificar si es un medio estrictamente necesario. Dada la exigencia de igualdad en el trato a los trabajadores, en especial cuando sus derechos se encuentran en conexidad con el derecho al acceso a la justicia, como ocurre en el presente caso, introducir una regla diferente debe estar estrictamente justificado. 8.4.3.
En el presente caso, el Gobierno, por medio del Ministerio de Hacienda, considera que la norma legal acusada bajo el orden constitucional y legal vigente, no es aplicable a obligaciones laborales; la Federación Nacional de Municipios por su parte sostiene que sí, pero solicita a la Corte que de acuerdo con su jurisprudencia reiterada se declare la exequibilidad condicionada de la norma.[59] Es claro entonces, que la regulación vigente no es precisa en cuanto a cuáles son las condiciones de aplicación del artículo 47 demandado a los procesos ejecutivos en contra de los municipios, en los que se reclamen obligaciones de carácter laboral, y como podría ser interpretada válidamente, como que incluye controversias de este tipo, porque la norma dispone que en todo proceso ejecutivo adelantado contra un municipio debe llevarse a cabo previamente una conciliación, es factible afirmar que el legislador viola los derechos laborales de los trabajadores que tienen deudas reconocidas, pendientes de pago por los dichos entes territoriales, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a 'la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales' (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores.
Esto quiere decir que, aunque la norma es ajustada a la Constitución a la luz de los dos primeros cargos analizados, es a la vez inconstitucional a la luz del tercer cargo estudiado. Esto lleva a que la decisión de la Sala sea la de declarar exequible la norma constitucional, bajo el entendido que la misma no es aplicable a los procesos ejecutivos en contra de municipios que puedan tener por objeto el reclamo de deudas laborales reconocidas, a los trabajadores susceptibles de ser cobradas mediante proceso ejecutivo. 9.
Orden a tomar El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue acusado en el presente proceso por tres argumentos que fueron objeto de análisis de constitucionalidad por parte de la Corte. En cuanto a los dos primeros las respuestas fueron negativas; la norma no impone una restricción irrazonable o desproporcionada sobre el derecho al acceso a la justicia, ni tampoco conlleva una violación al derecho a la igualdad por dar a los créditos a los municipios un trato diferente frente a los demás procesos ejecutivos, considerados en general.
No obstante en cuanto al tercer problema jurídico resuelto, la respuesta fue afirmativa; en este caso se consideró que el legislador sí había violado los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los trabajadores. La norma cubre una serie de créditos que pueden ser exigidos judicialmente mediante procesos ejecutivos en contra de municipios.
En el caso de los procesos ejecutivos laborales la medida es inconstitucional, pero en los demás eventos no, según las razones y los cargos de constitucionalidad analizados. Teniendo en cuenta el principio de conservación del derecho, en virtud del cual es deber de la Corte Constitucional tratar de salvar la mayor cantidad de derecho legislado posible, en aplicación de los principios de democracia y participación, la Sala Plena de la Corte resolverá declarar exequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por los cargos analizados en la presente sentencia, bajo el entendido que la conciliación no puede ser exigida como requisito procesal en aquellos casos en que deba adelantarse un proceso ejecutivo laboral en contra de los municipios para cobrar deudas reconocidas a favor de los trabajadores.
De esta forma armoniza la Corte sus dos deberes. Por una parte, hacer prevalecer la voluntad democrática, en aquello que no se contradiga la Carta Política y por otra parte, evitar que se aplique la disposición para los procesos ejecutivos laborales que deban adelantarse por los trabajadores contra los municipios del país. 10. Conclusión En conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales].
(ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo.
(iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a 'la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales' (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores.
Es decir, la conciliación previa no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios. (Negrilla y subrayado fuera de la Sala) De conformidad con la jurisprudencia constitucional y a fin de dar solución al problema jurídico, la Sala pone de presente que el señor Pedro Ordosgoitia Reyes, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, solicitando la anulación de la Resolución 013 de 6 de enero de 1996, expedida por el subsecretario del Concejo Distrital de la entidad territorial, mediante la cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de tesorero del Concejo Distrital.
Como restablecimiento del derecho, pidió el reintegro al cargo que venía desempeñando y exigió que se condene a la entidad demandada pagar los salarios y prestaciones dejadas de percibir producto del retiro del servicio. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia de 7 de noviembre de 2000, accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo censurado y condenar a la entidad accionada a (i) reintegrar al accionante a un cargo de igual o superior jerarquía;
(ii) reconocer y pagar la totalidad de salarios y prestaciones dejadas de percibir; (iii) de las sumas adeudadas por tales conceptos, descontar al actor lo que hubiere recibido del erario o de entidades públicas, conforme con lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Política y; (iv) declarar que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestador por el accionante.
Inconformes con la anterior decisión, las partes interpusieron recursos de apelación ante el Consejo de Estado, quien, mediante sentencia de 4 de julio de 2002, revocó la sentencia de primera instancia. Ante dicha situación, el hoy apelante presentó recurso extraordinario de súplica contra la mencionada providencia, la cual fue resuelta por la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado, en el sentido de declarar la prosperidad del referido recurso, infirmar la sentencia de 4 de julio de 2002 y confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, salvo en lo que se refiere al numeral 3 que fue revocado, el cual disponía que “de las sumas adeudadas por tales conceptos, deberá descontársele al actor lo que hubiere recibido del tesoro público (…) de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política.” Luego, el señor Pedro Ordosgoitia Reyes a través de apoderado judicial, presentó la demanda ejecutiva que hoy ocupa la atención de la Sala, contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, reclamando el pago de la condena judicial contemplada en la sentencia de 7 de noviembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
De allí que, para la Sala no hay duda de que la sentencia base de ejecución que accedió a las pretensiones de la demanda, ordenó el pago de unos salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por el señor Pedro Ordosgoitia Reyes, en el cargo de tesorero de la entidad demandada, producto de la anulación del acto administrativo censurado, mediante el cual se declaró insubsistente su nombramiento en el referido empleo.
Ciertamente, las pretensiones de la demanda ejecutiva están orientadas con el pago por el presunto incumplimiento de la providencia judicial de 7 de noviembre de 2020, a través de la cual se condenó a la entidad territorial a reconocer y pagar al actor unas acreencias laborales dejadas de percibir, lo que implica, per se, que se encuentran involucrados derechos de naturaleza laboral.
En consecuencia, la Sala no comparte el criterio adoptado por el Tribunal Administrativo de Bolívar al exigir en el presente asunto el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial en el marco del proceso ejecutivo promovido contra la entidad demandada, toda vez que la referida carga procesal prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional mediante sentencia C-533 de 2013, bajo el entendido de que tal requisito no puede ser exigido cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo.
Como resultado de lo expuesto, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar de rechazar la demanda, habida cuenta que, en el sub judice se pretende la ejecución de una obligación contenida en una providencia judicial que condenó a la entidad territorial a reconocer y pagar unas sumas de dinero (acreencias laborales) en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Pedro Arturo Ordosgoitia Reyes contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena; de modo que, la conciliación extrajudicial no constituye un requisito de procedibilidad para el sub examine y, en su lugar, se ordenará que estudie nuevamente la admisibilidad de la demanda presentada por la parte accionante.
Así las cosas, la Sala revocará el auto de 26 de agosto de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual rechazó la demanda ejecutiva presentada por la parte ejecutante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto de 26 de agosto de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En su lugar, se ordena a esa autoridad judicial que estudie nuevamente la admisibilidad de la demanda presentada por la parte accionante, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA